别敦荣，邢家伟—我国高等教育普及化发展面临的“西北部现象”及其破解策略

作者简介：

别敦荣（1963-），男，湖北洪湖人，厦门大学教育研究院院长，高等教育发展研究中心教授，教育学博士，从事高等教育原理、大学战略与规划、大学教学与评估研究；

邢家伟（1985-），男，山东淄博人，厦门大学教育研究院博士研究生，从事高等教育原理研究。

摘要：我国高等教育发展进入了普及化阶段，但存在较为明显的“西北部现象”，既表现在国家高等教育整体布局上，又在很多省份不同程度地存在，且呈连线成片的特点。该现象的产生同我国复杂多样的地理环境、历史文化、行政规划与经济发展水平等不无关系，对国家整体和地区经济社会发展以及高等教育普及化高质量发展构成了严重的威胁。为此，应当制定更积极的国家高等教育战略布局规划，采取更有效的战略措施，持续有效地推进我国高等教育普及化向中高级阶段发展。

关键词：高等教育普及化；西北部现象

我国高等教育已拉开普及化大幕，未来将是普及化深度发展阶段。同精英和大众化阶段相比，高等教育普及化阶段要解决的问题既有相同之处，也有不同之处。一般来讲，精英和大众化阶段主要是满足优势人群的高等教育需求，为发达和比较发达地区的经济社会发展服务。到了普及化阶段，高等教育必须扩大服务范围，进一步解决相对弱势群体的受教育机会问题，在更大范围内促进教育和社会公平；与此同时，还要更多地向欠发达或不发达地区辐射，与区域布局发展相适应，实现不同地区的均衡发展，促进国家和地方经济社会协调发展。

我国各地自然环境和经济社会发展水平差异巨大，文化基础和高等教育发展水平呈现非常不平衡的局面。截至2020年，我国高等教育毛入学率达54.4%^［1］，但净入学率可能仅在40%左右。也就是说，还有约60%的适龄人口没有获得接受高等教育的机会。发展普及化高等教育，必须解决这部分人接受高等教育的问题。就地域分布来看，这部分人主要集中在我国西部和北部地区。据统计，2020年，四川高中阶段招生87.4万人，其中中等职业学校招生占比为45.76%^［2］；云南高中阶段招生68.97万人，其中中等职业学校招生占比为47.76%^［3］。与之相对照，据山东省教育厅发布的2020年的统计数据，全省高中阶段教育共招生 93.38 万人，其中中等职业学校招生 29.75 万人，占31.24%。^［4］由于当前我国高校招生考试制度的限制，显然，在这三个人口大省中，与山东相比，四川和云南适龄人口接受高等教育的机会要少15%左右。长期以来，人们比较关注中西部地区高等教育发展滞后问题，但从实际地域范围来看，西部和北部地区的问题更集中。要建构全国高等教育事业高质量发展的新格局，就必须促进西北部地区与东南部地区高等教育均衡协调发展。

一、“西北部现象”及其表现

我国地域辽阔，在地理和文化意义上有东西南北之分；在行政和经济意义上，除了有传统的六大区即东北、华北、华东、中南、西北和西南地区之分外，还有东西部地区以及东中西部地区的划分等。划分的原则不同，分区的范围各异，意义也有显著差别。

考察我国高等教育区域分布，可以明显地发现存在发展程度差别显著的两大地区，即西北部地区和东南部地区。西北部地区是指地理位置上偏西部和北部的地区，具体来讲，包括北京市和辽宁省以北、京广线以西的各省、自治区和直辖市所覆盖地区，主要包括黑龙江、吉林、内蒙古、山西、陕西、宁夏、甘肃、青海、新疆、西藏、四川、重庆、云南、贵州、广西和海南16个省份。该地区面积广袤，占全国陆地总面积的80.51%，人口数占全国总人口数的34.28%。^［5］西北部地区高等教育整体发展水平偏弱，与东南部地区相比存在明显的差距。虽然西北部地区有个别省份如四川、陕西和重庆的高等教育在若干发展指标上可能并不一定落后，但整体上仍处于弱势。除了在全国层面上存在这一现象外，各省份内部也存在这一现象，不仅存在于西北部地区的省份中，也存在于东南部地区各省份中，即在全国多数省份的西部和（或）北部地区，高等教育发展滞后问题也非常明显。我们称这种现象为“西北部现象”。

值得一提的是，“西北部现象”并非孤立存在，它具有跨省份连线成片的特点，不同省份的高等教育欠发达地区连线成片，构成了我国高等教育发展水平的大片洼地，在地理分布上更放大了区域高等教育发展滞后的范围。比如，辽宁西部、吉林西部、黑龙江西部、河北北部、内蒙古东部和北部连成一片，构成了东北高等教育欠发达连片区；江苏北部、安徽北部、山东西部、河南东部和河北东部连成一片，构成了东部高等教育欠发达连片区；广东西部和北部、广西东部、贵州东部、湖南西部、湖北西部、重庆东南部和西北部连成一片，构成了中部高等教育欠发达连片区；云南西部、西藏东部和北部、四川西部和北部、青海西部、甘肃西部、内蒙古西部、新疆东南部和北部连成一片，构成了西部高等教育欠发达连片区。这四大高等教育欠发达连片区成为我国高等教育发展的“软肋”。

本文所指的西北部地区和东南部地区主要是基于区域高等教育发展程度差异而提出的，同基于行政和经济意义的区划相比，它更准确地标示了我国高等教育发展水平的地区分布状况，有利于中央政府更精准地编制高等教育普及化发展布局战略规划，从全局协调均衡发展角度进行高等教育普及化发展的战略决策；有利于有关地方政府更明晰地方高等教育发展形势，更科学合理地确立地方高等教育发展定位并制定战略举措。

1.“西北部现象”的总体表现

我国经济社会发展现代化主要是从东南部地区开始的，与之相应，长期以来，国民经济和社会发展水平总体表现出东南部地区较高、西北部地区较低的态势，这一现象也存在于高等教育发展中。改革开放以来，我国高等教育发展取得了举世瞩目的成就。就西北部地区而言，不论从整体上看还是从历史比较来看，当前高等教育发展都处于历史上最好的时期，但与东南部地区相比，在数量与质量上都存在较大差距，主要表现为“三少一小”，即高校数量比较少，高水平高校比较少，高等教育规模比较小，每10万人口中高等教育人口数比较少。

第一，高校数量比较少。截至2021年10月，我国共有普通高校2756所，其中本科院校1270所、高职（专科）院校1486所。从地区分布来看，东南部地区共有1768所，占全国高校总数的64.15%，西北部地区共有988所，占比为35.85%。如表1所示，从各省份的高校数量来看，东南部地区各省份平均有高校118所，西北部地区各省份平均有高校62所；东南部地区除上海、天津两个直辖市列第23和24位外，其他省份都在15位（含）以前；在高校数排前15位的省份中，西北部地区只有四川、陕西两省，分列第5和13位；在拥有100所以上高校的12个省份中，西北部地区只有四川一省。

第二，高水平高校比较少。近30年来，我国在高等教育领域先后实施了“211工程”、“985工程”和“双一流”建设战略，从这些高水平高校的分布也可以看出地区之间的差距。在116所“211工程”高校中，东南部地区有82所，西北部地区有34所，占比分别为70.69%和29.31%。在39所“985工程”高校中，东南部地区有30所，西北部地区有9所，占比分别为76.92%和23.08%。在首轮“双一流”建设名单中，一流大学建设高校有42所，一流学科建设高校有99所，其中，东南部地区有103所，包括31所一流大学建设高校和73所一流学科建设高校，分别占总数的73.57%、73.81%和73.74%；西北部地区的这三个数据则分别为37、11、26，占比分别为26.43%、26.19%和26.26%。总体上看，西北部地区高水平高校数量少，优质高等教育资源远不及东南部地区。

第三，高等教育规模比较小。我国高等教育主要由普通高等教育和成人高等教育组成，其中普通高等教育是主体，由普通本专科教育和研究生教育组成。与东南部地区相比，西北部地区的普通高等教育整体规模偏小的问题比较显著。据统计，2019年全国普通高校本专科在校生总人数为3700.08万人，其中，东南部地区共有2348.34万人，西北部地区共有1351.74万人，分别占总人数的63.47%和36.53%。^［6］如果单纯地从高校数量和在校生人数占比来看，西北部地区的高校数量与其人口总数占比似乎是相吻合的，但如果将高等教育的历史积淀和现实品质以及结构优化结合起来考虑，西北部地区高等教育的数量和质量都处于劣势。另外，西北部地区研究生教育规模与东南部地区的差距更大，2019年全国研究生在校生数为286.37万人，其中，东南部地区有204.21万人，西北部地区有82.16万人，占比分别为71.31%与28.69%，西北部地区研究生在校生数仅为东南部地区的40.23%。^［7］

第四，每10万人口中高等教育人口数比较少。高等教育发展水平既体现在高等教育系统本身的发达程度上，又表现在高等教育与社会人口之间的比例关系上。每10万人口中高等教育人口数常被用于反映国家或地区高等教育的发达程度，从这个指标来看，西北部地区较东南部地区同样存在不小的差距。根据第四到七次全国人口普查公报，2020年全国31个省份每10万人口中高等教育人口数都超过10000人，平均为15467人，比 2010年增加了6537人，比2000年增加了11856人，比1990年增加了14045人，说明我国高等教育发展整体上取得了巨大成就。但东南部地区各省份每10 万人口中高等教育人口数平均为18531人，西北部地区各省份为14763人，二者相差3768人，比2000年全国每10 万人口中高等教育人口数（3611人）还多157人，说明西北部地区与东南部地区高等教育发展水平之间的差距在持续拉大。如表2所示，北京每10万人口中高等教育人口数最多，为41980人，广西最少，只有10806人，广西仅为北京的25.74%。在排前10位的省份中，东南部地区占6席，分别为北京、上海、天津、江苏、辽宁和浙江，西北部地区占4席，分别为内蒙古、陕西、山西和宁夏；在排前5位的省份中，东南部地区占了4席，西北部地区占1席；在排名后5位的省份中，东南部地区占1席，西北部地区占了4席。从每10万人口中高等教育人口数分段情况来看，超过平均数的省份有14个，其中，东南部地区有8个，西北部地区有6个。在西北部地区人口总数排前5位的省份中，仅1个进入前10位，另外4个都处在后10位。从各省份每10万人口中高等教育人口数排名分布、数量差距以及西北部地区人口总数省份的总体排名来看，东南部地区都占绝对优势，西北部地区处于绝对劣势。

2.“西北部现象”在有关省份的表现　　

因自然地理构成的差异，我国各省份中，有的东西距离和南北距离大体相当；有的东西距离较长，南北距离较短；有的南北距离较长，东西距离较短。同样因自然地理构成的差异，各省份内不同方位地区并没有固定的东南西北之称谓，加之很多省份的省会或首府并不在各自地理上的中部，所以，各省份不同方位地区的称谓更显多样。本文仅从各省份自然地理构成的方位来考察其高等教育分布情况。

西北部地区各省份内部存在“西北部现象”，即在这些省份的西部和北部，也存在高等教育发展滞后现象。具体来说，西北部地区各省份高校集中分布于各自的省会或首府，新疆的高校主要分布在乌鲁木齐，东南西北广大地区高校布局少；西藏7所高校中，有5所在拉萨，1所在林芝，另外1所的办学地点在陕西咸阳，其他地方没有高校；青海12所高校中，除1所在海西外，其他11所都在西宁；内蒙古54所高校主要分布在呼和浩特及其周边城市，西部和北部地区少而弱；甘肃高校主要在兰州，其中，22所本科院校中的17所和27所高职院校中的11所均在兰州办学，西部、南部、东部高校数量很少；陕西的北部、山西的北部、黑龙江的东部和北部、吉林的西部和东部、 四川的西部和北部、重庆的东北部和东南部、云南的西部和南部、贵州的西部和东部、广西的西部和东部、海南的西部等都存在高校数量少且层次低的问题。

“西北部现象”不只存在于西北部地区各省份，在东南部地区各省份也很明显。东南部地区集中了我国大部分高校，包括大多数高水平高校，但除北京、上海和天津三个直辖市外，其他各省份高等教育在地域分布上都存在明显的不平衡现象。辽宁的西部和东部、河北的北部、山东的西部、江苏的北部、安徽的北部、浙江的西南部、江西的西部和南部、福建的西部、河南的南部和北部、湖北的西部、湖南的西部以及广东的西部和北部等，都是高等教育发展薄弱地区。比如，江苏的高校数量在全国最多，也是高等教育最发达的省份之一，但苏南和苏北^①的高等教育发展水平相差很大，全省167所高校中，苏南五市有99所，占全省高校总数的59.28%，苏北五市有33所，占比仅为19.76%，且苏北高校比较集中地分布在徐州，仅徐州一地便有本科院校与高职（专科）院校各6所。湖北是中部地区高等教育比较发达的省份，高等教育资源主要分布在以武汉为中心的东部各市，西部的恩施、宜昌、十堰、襄阳、荆门和神农架五市一区共有高校21所，仅占全省高校总数的16.28%，7所“双一流”建设高校全部在武汉。福建的89所高校中，有43所集中分布在东部的福州、泉州和厦门，占全省高校总数的48.31%，西部的南平、三明和龙岩共有10所，仅占全省高校总数的11.24%。总体而言，东南部地区各省份的“西北部现象”也表现出“三小一少”的特点。

二、“西北部现象”产生的根源及其影响

“西北部现象”既是一种社会现象，又是一种自然地理现象。它不仅反映了高等教育发展同国家行政布局和经济社会发展水平之间存在的密切关系，而且反映了地理位置对高等教育发展的重要影响。也就是说，“西北部现象”的产生，既不是简单的经济社会文化问题，也不是单纯的地理位置问题，而是一个错综复杂的经济社会文化和自然地理各因素相互作用的结果。它的影响不仅表现在对当地经济社会发展支持不足上，而且表现为制约了国家高等教育整体发展步伐，阻碍了高等教育高质量发展、高等教育强国建设目标的实现。

1.“西北部现象”产生的根源

无论是从全国范围还是从各省份来看，“西北部现象”产生的根源都不是单一的，而是多种因素相互作用的结果。在众多相互关联的因素中，地理位置、历史文化、行政规划和经济发展水平是最主要的，具有重要影响。

（1）地理位置的影响。

“西北部现象”的产生与地理位置有密切关系。高校往往选择在地理环境比较优越的地方办学，“西北部现象”覆盖地区地理位置的劣势导致高校在这些地方生存不易，发展亦难。就地理特征而言，我国地势整体上由东南部向西北部不断升高，西北部地区较多丘陵山区地带、高原或荒漠化地带以及贫瘠或曾经水患较多地带，往往人口稀少，交通不便，比较闭塞，文化基础薄弱。如果没有非常之举，要在这些地区建立发达的高等教育体系是非常困难的。就西北部地区各省份而言，其高校主要集中在各自的省会或首府，因为省会或首府一般都选址在比较平缓的地方，腹地相对比较广阔，交通比较发达，生活比较便利，加上经济、政治、文化等多方面的有利条件，相比其他地方更适合发展高等教育。西北部各省份除了各自的省会或首府外，其他地区的高等教育很难发展起来，即便有的地方勉力开办了一两所高校，办学也步履维艰，难免陷入发展滞后或落后的境地。

就东南部地区各省份而言，其西部和北部地区也大多存在地理上的劣势，如广东西部和北部、湖南西部、湖北西部、江苏北部、安徽北部、山东西部等与省内其他地区相比，高等教育发展水平相对落后。在特殊情况下，东南部地区各省份的西部和北部地区也可能聚集一批高校，一时之间高等教育呈现相对发达的境况。比如，福建西部地区山高林密，长期以来交通不便，抗战时期，为了躲避战火袭扰，国立厦门大学和福建省立农学院等都曾经迁址福建西部的龙岩和三明办学，当地第一次有了高等教育机构，当地民众有了与大学校长、教授和大学生“亲密”接触的机会。但从抗战胜利到现在，尽管福建西部地区兴办了几所高校，然而与东部地区相比，差距更大了。

（2）历史文化的影响。

历史文化对“西北部现象”的产生具有重要影响。历史文化是高等教育发展的重要基础，文化传承是高等教育的重要职能，历史文化与高等教育之间表现为一种鱼水关系，不可分离。历史文化厚重的地方往往是高等教育比较发达之处，而在历史文化落后乃至文化荒漠之地，如果没有外部的非常之举或强力推动，高等教育很难发展兴盛。无论是从全国层面还是从各省份来看，西北部大都是历史文化欠发达之地，而且是现代文化欠发达地区。缺少了文化的滋养，“西北部现象”将会长期存在，即便有的地方具有举办高校的意愿，建设过程往往也非常艰难。

高等教育发展需要积累，高校的建设与发展往往需要百年之功。积累本身是文化的演进，与地理环境有密切关系。在西北部地区，地理条件的劣势拖累了文化演进的脚步，新文化的引入也难，因此，发展教育往往不是其优先选项，更不用说发展高等教育了。需要指出的是，本文所说的历史文化并非单纯指数百年甚至更久远时期的文化状况，而是指从古至今地方文化的演进状况。一般而言，西北部地区部分省份的省会或首府以及中心城市，不仅有比较发达的传统文化，而且在文化的现代化进程中并没有大幅掉队，但总体来看，西北部地区文化发展水平相对滞后，尤其是在文化现代化进程中与东南部地区的差距不仅没有缩小，甚至在一定程度上还扩大了。历史文化发展水平不但会影响高等教育发展进程，而且还会现实地制约地方发展高等教育的意愿。比如，目前广东、浙江、江苏、山东、上海、北京等东南部地区省份的很多市县通过各种方式发展在地高等教育，西北部地区各省份的市县则鲜有举办高校的积极性。

（3）行政规划的影响。

“西北部现象”的产生与行政规划有密切关系。如果说地理位置和历史文化对“西北部现象”的产生具有客观性的影响，那么，行政规划的影响则是人为的。政府是现代高等教育发展的重要推手，在高等教育大众化和普及化发展过程中，各国政府都发挥了重要作用。行政规划在从整体上推动高等教育发展进程的同时，可能缓解或加剧地区不均衡发展的问题。新中国成立以前，我国高校主要分布在东部沿海地区和中部比较发达的城市，西北部地区只有零星几所高校。抗战时期，根据政府迁徙计划，东部沿海和中部地区大部分高校都迁往贵州、云南、四川、重庆、陕西、甘肃等地办学，但抗战胜利后真正留在当地继续办学的极少。新中国成立后，政府为了改善全国高等教育发展总体格局，促进经济社会协调发展，在东北、华北、华东、中南、西南和西北六个大区都布局了一批部属高校，这些高校主要分布在各省份的省会或首府以及各大区的中心城市。

除此之外，其他城市如果历史上没有高等教育的积淀，就少有高校的布局。在高等教育资源不足、优质资源紧缺的情况下，政府对高等教育布局进行规划时，重点放在东部和中部地区，如在教育部直属的原36所高校中，位于西南、西北地区的只有四川大学、重庆大学、西南师范大学、西安交通大学、陕西师范大学和兰州大学6所。同时，无论是西北部地区还是东南部地区，各省份在规划高等教育布局时，也都采取以省会或首府为主、兼顾经济文化较发达城市的路径，对于省内其他地方，往往只满足其最基本的需要，如设立层次较低的培养中小学教师和基层医疗卫生人员的师范专科学校和医药专科学校等。历史地看，新中国成立初期政府实施的院系调整和三线建设，对促进当时西北部地区高等教育的发展发挥了积极作用，在一定程度上缓解了高等教育不均衡发展的问题，但后续行政规划的弱化和市场化作用的增强未能进一步解决西北部地区与东南部地区高等教育发展的差距问题。而且东南部地区经济社会发展水平的迅速提高，更激发了其发展高等教育的动机，从而使西北部地区与东南部地区高等教育发展水平的差距非但没有缩小，反而加大了。同时，由于行政规划的缺位，各省份不同地区之间的高等教育发展失衡问题依然存在，在很多省份，集聚效应不仅使很多新建高校扎堆于省会，而且不少在其他地方办学的高校也纷纷向省会迁移，或者将部分办学功能转移至省会，以便借省会的优势获得更有利的办学条件。

（4）经济发展水平的影响。

现代高等教育是工业化和城市化的产物，与现代工业生产和经济发展有着不解之缘，工业生产发达、经济发展水平较高的地区和城市，高等教育往往也比较发达。现代高等教育还是高消费事业，需要有充分的经济条件支持。现代经济发展不但向高等教育提出了大规模培养各行各业高级专门人才的要求，而且为高校办学提供必要的经济基础。没有经济的发展与繁荣，就不可能有现代高等教育的发展，也不可能有高等教育由精英向大众化和普及化阶段的过渡。就我国的实际情况而言，与东南部地区相比，西北部地区在工业化和城市化方面的发展是落后的。东南部地区经济比较发达，发展水平较高，而西北部地区经济欠发达，发展水平较低，两大地区的高等教育整体发展水平与经济发展水平表现出明显的相关关系。据统计，2020年，在地区生产总值排前15名的省份中，西北部地区只有四川和陕西位列其间^［8］；在人均地区生产总值排前15名的省份中，西北部地区只有重庆、内蒙古、陕西和海南。就经济总量而言，自1980到2020年，排前15名的东南部地区省份地位稳固，没有一个跌出前15名，说明东南部地区高等教育发展水平高于西北部地区有其牢固的经济基础。

各省份内部高等教育发展失衡现象也与经济发展水平有密切的关系。在西北部地区，各省份省会或首府的经济发展走在全省前列，聚集了大多数高校，高等教育比较发达；省内其他城市和地区，要么高校数量很少、层次较低，要么还没有高校，高等教育处于欠发达状态。当然也有个别例外，比如，地处广西北部的桂林，因历史文化比较发达，且经济发展水平明显优于南宁和柳州以外的其他各地市，所以建立了10多所高校，形成了比较发达的高等教育体系。在东南部地区，虽然经济发展总体水平较高，但各省份内部也存在很不均衡的现象，西部和北部因经济欠发达，高等教育发展往往处于劣势。以江苏为例，自改革开放以来，江苏经济总量跃升，但省内各地区间发展差距拉大。2020年，在全省地区生产总值排名中，苏南五市除镇江外均在前五位，苏北五市除徐州和盐城外，其他城市排后三位，其中排名垫底的宿迁地区生产总值为3262.37亿元，仅为排名第一的苏州的16.17%；苏南五市人均地区生产总值均超过10万元，苏北五市则在10万元以下，且均排后五位，排名垫底的宿迁人均地区生产总值为66068元，仅为排名第一的无锡的35.20%；1978年，苏南地区生产总值占全省的48%，苏北占29%，2020年，苏南地区生产总值占全省的57.81%，苏北占23.21%。^［9］40多年来，江苏南强北弱的经济发展格局并没有改变，这一状况与其高等教育发展南强北弱的现象高度吻合。尽管我们不能精准地计量何种经济发展水平能够支撑何种水平高等教育的发展，但从苏南各市在支持部属高校和省属高校发展的同时，还能举办数量不等的市属高校和民办高校可知，经济发展水平对高等教育发展的影响绝对不可忽视。另外，四大高等教育欠发达连片区几乎没有经济发达地区，其中的城市在地区经济发展中也未见有更大的比较优势。

2.“西北部现象”的影响

高等教育是培养人的社会活动，离开了人的培养和发展，讨论高等教育的功能和影响几乎没有意义。一般而言，高等教育具有人本功能和社会功能，二者均指向人的培养和发展。一方面，高等教育能够改善个体以及群体的素质，提高人的文明素养和基本能力；另一方面，高等教育能为经济社会发展培养高水平、专业化的从业人员，从而促进生产水平的提高，推动社会进步。所以，高等教育的人本功能和社会功能密切关联、不可分割，社会功能是人本功能的社会化延伸。高等教育发展不足或滞后可能造成多方面的影响，不仅影响人本身的发展，而且还会制约经济社会发展水平的提升。“西北部现象”是在历史演进中形成的，但其影响不只表现在历史进程中，还会影响现在和未来人民素质的提高，影响经济社会的现代化发展。

第一，“西北部现象”将拖累国家和地方经济社会发展，其直接结果就是民众的现代化水平不高，经济社会发展受制于高层次专门人才的短缺。具体来说，一是人口素质和社会整体文明水平提高缓慢，人口素质提升的欠账和压力大；二是地方经济社会发展缺乏必要的高层次人才支持，并由此影响到国家整体经济社会现代化发展进程。高校是地方经济社会现代化的播种机，一般而言，一个地方办起了高校，高等教育发展起来了，只要这所高校存在，它就能在地方上形成一个有一定规模的高层次人才群体，随着时间的推移，不仅这个群体规模会不断扩大，而且留在当地工作的毕业生人数也会不断增加，地方经济社会发展所需要的人才就能得到较好的保障。“西北部现象”对地区经济社会发展的影响是全方位的，甚至使得国家的倾斜政策、优惠政策和支援扶持政策等难以发挥应有的效力，从而阻滞国家整体经济社会现代化进程。我国正在全面推进社会主义现代化建设，要在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，在2035年基本实现社会主义现代化，从2035年到21世纪中叶，建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。仅凭东南部地区的繁荣发达无法完成第二个百年奋斗目标，也不可能建成富强文明民主和谐的社会主义现代化强国。而要实现西北部地区经济社会的繁荣发展，必须优先解决高等教育发展的“西北部现象”问题。

正因为“西北部现象”的存在，我国“西北部现象”覆盖地区缺乏现代经济管理经营人才和现代科技专门人才，工业产业发展不起来，服务业难以升级换代，惰性和惯性大，经济社会发展缓慢，难以取得突破。同时在这些地方，外面的人才难以引进，即便是周边地区的人才，也往往因为工作条件、工资待遇、生活环境、子女就学等方面的问题而不愿前往。当一个地方人才培养能力较弱甚至缺乏，引进人才又遇到困难，周边地区的辐射作用微弱，经济社会发展就难有起色。尽管现在还很难用数理统计方法精准计量“西北部现象”对国家和地方经济社会发展所造成的直接和间接影响，但经验表明，这种影响既是严重的，也是全方位的。

第二，“西北部现象”将成为制约我国高等教育普及化进程及其发展质量的关键因素，至少可能延缓高等教育普及化进程。高等教育普及化不只是发达地区的事情，更不只是各省份省会或首府以及中心城市的事情，而应当是全国各地区协调均衡发展。高等教育普及化进程可以从数量和质量两个方面来衡量。就数量而言，我国高校生源主要是普通高中毕业生，全国高考录取率已达90%，由此可知，依靠东南部地区和西北部地区中心城市的潜在生源，完成普及化初级阶段的任务即将高等教育毛入学率提高到65%是不成问题的，但要发展到普及化中级阶段即毛入学率达65%以上，甚至高级阶段即毛入学率达到80%以上^［10］，将会非常困难。据统计，2020年我国高中阶段毛入学率达91.2%，中等职业学校招生644.66万人，占高中阶段教育招生总数的42.38%。^［11］现实地看，这些学生是普及化深度发展的潜在生源群体。根据对不同地区高考招生规模和中考招生普职比的统计，推进普及化所需的潜在适龄人口主要分布在“西北部现象”覆盖地区，但进一步扩大这些地区适龄人口接受高等教育机会的难度甚于其他地区。由于地区差异、城乡差别和基础教育非均衡发展，“西北部现象”覆盖地区的初中毕业生中能够上普通高中的比例较低，很大一部分只能进入中等职业学校继续求学，要进入普及化中级阶段，在很大程度上取决于“西北部现象”覆盖地区中等职业学校毕业生参加高考的人数能够增加到何种程度。

高等教育普及化发展是数量与质量的统一体，只有数量的增加是片面的普及化，数量与质量的协调发展才是健康有效的普及化。就质量而言，普及化发展水平的提高，一方面取决于高校办学水平的提高，另一方面取决于基础教育尤其是职业高中教育水平的提高。^［12］具体来说，“西北部现象”覆盖地区高校办学条件和能力处于相对弱势，发展需求和空间大，但自我造血能力不强，外部支援和支持有限，这些地区高等教育发展所面临的困难必然影响到我国高等教育普及化发展水平。同时，中等职业学校毕业生的质量在一定意义上将成为普及化阶段生源质量的调节阀，甚至可以说，新增中等职业学校毕业生质量的高低将决定普及化高等教育质量底线的高低。在“西北部现象”覆盖地区，这一群体人数众多，且因为地域、经济、文化等多方面的原因，提高其文化科学基础素质和水平的难度更大。“西北部现象”覆盖地区基础教育的办学基础比较脆弱，中等职业学校的办学条件较差，生源质量较低，毕业生升学路径窄，毕业生质量难以尽如人意，但其高等教育需求应当得到保障，他们有接受高等教育的权利。要使其中的多数人成为高等教育普及化新的、合格的生源，毫无疑问，需要付出极大的努力。

三、“西北部现象”的破解之策

破解“西北部现象”，既是高等教育普及化发展的要求，又是推进经济社会现代化发展的需要。其难度很大，主要原因有二：一是“西北部现象”面广量大，所覆盖地区区域连线成片；二是“西北部现象”不是孤立的，而是同国家和地方经济社会发展不充分不协调相互交织融合，同地理环境和社会文化密切关联的。单从高等教育角度提出解决方案，难以取得理想的效果，因而需要综合治理，即从完善国家经济社会发展战略布局的高度，发挥中央和地方各级政府的作用，调动社会各方面的积极性，并从政策支持和资源配置入手，建立有利于“西北部现象”覆盖地区高等教育高质量发展的新格局。本文主要从高等教育宏观政策角度阐述“西北部现象”的破解之策。

1.更精准地制定实施西北部地区高等教育发展战略规划

破解“西北部现象”需要国家在高等教育布局上作出战略调整和部署。我国高校以公办为主，国家战略布局对地区高等教育协调发展有着重大影响。我国曾经实施分大区建设、分省域建设和重点高校建设等高等教育布局战略。大区建设布局是把全国划分为六个大区，各大区都布局部属高校，主要辐射大区内各省份，这有利于全国一盘棋、各大区协调发展，但明显存在东南部地区高校数量多、西北部地区高校数量少的问题，且没有持续推进协调发展计划。分省域建设布局有利于推动各省份采取措施，实现内部高等教育协调发展，但对各省份之间高等教育发展的协调力度不够，且各省份主要在省会或首府以及中心城市布局发展高等教育，对解决自身西部、北部等地区的高等教育发展问题缺少主动性，也缺乏改变格局的举措。重点高校建设布局本来可以在一定程度上弥补不同地区高等教育资源配置失衡的问题，但其效率导向和追求短期效果的目标选择，更强化了东南部地区部分高校的优势地位。面向未来，国家应当从经济社会整体协调发展以及高等教育高质量发展需要出发，进行高等教育布局的重大调整，将“西北部现象”覆盖地区的高等教育发展列入国家规划，建立高等教育资源统筹机制，促进不同地区高等教育协调均衡发展。

优化高等教育布局，全面推进欠发达地区高等教育振兴发展，是高等教育普及化深度发展的必由之路。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期高等教育毛入学率要提高到60%。即便如此，我国高等教育普及化发展仍处于初级阶段，普及化还需要向中高级阶段发展。高等教育资源布局应当有前瞻性和战略性，要全盘谋划、系统设计、分步落实，避免传统布局思路的局限，将高等教育发展的增量主要用于“西北部现象”覆盖地区。^［13］从国家、跨省域和省域三个层面有计划、有步骤、有组织地解决高等教育欠发达地区资源配置不足问题，为实现我国高等教育事业高质量协调发展奠定基础。

2.加强各级政府和社会的协同行动

破解“西北部现象”是一个重大的复杂社会工程，需要各级政府和社会协调一致、共同推进。“西北部现象”表现在高等教育，但却涉及国家和地方经济社会发展的很多方面，如政治、经济、地理、人口、文化、科技等，单纯依靠中央或地方政府都难以完全解决。同时，“西北部现象”覆盖地区不但高等教育发展滞后，而且地理位置相对不利，经济往往欠发达、产业发展水平较低，教育基础薄弱、民众平均受教育年限低，社会环境比较闭塞、文化发展惰性大，因此，解决“西北部现象”问题，绝不能只关注高等教育，应当运用系统思维，将各主要因素一并考虑，进行综合治理。不仅要发挥中央和地方各级政府的作用，还要调动社会各方面的积极性，建立各级政府与社会协同行动的机制，为破解“西北部现象”创造更有利的条件。

在高等教育普及化发展阶段，各级政府和相关社会组织应以国家高等教育发展战略布局为指导，以促进“西北部现象”覆盖地区高等教育与经济社会协调发展为目的，发挥各自的优势，协同用力。具体来说，中央政府应将破解“西北部现象”作为高等教育普及化发展战略的重中之重，发挥行政动员、政策引导和资源调配作用，激励地方各级政府施政作为，为地方创新发展高等教育提供可靠保障，同时动员和协调高等教育发达地区的政府和高校积极参与进来，为提高“西北部现象”覆盖地区高等教育发展能力和水平作出贡献。各地方政府应当发挥关键主体作用，根据“西北部现象”覆盖地区高等教育发展需要，制定相关地区高等教育振兴发展计划，在加强现有高校提质升级发展的同时，根据国家经济社会发展的新形势，坚持新发展理念，坚持系统观念，坚持深化改革开放，创新发展思路，采取各种可能的方式方法，推进“西北部现象”问题的有效解决。社会既是高等教育发展的动力之源，又是高等教育发展的支持力量，还是高等教育发展成果的应用之所，政府应当制定相关政策，激励有关社会组织参与破解“西北部现象”，从资源投入、人力支持、产教融合、合作办学等方面着手促进地方高等教育发展。

3.建设西北部地区高等教育发展新高地

我国已经建立起世界最大规模的高等教育体系。东南部地区以及北京、上海、南京、武汉、西安、广州、天津、成都等城市聚集了数量众多的高校，包括绝大部分高水平高校，成为高等教育的“高原”和“高峰”，西北部地区除了西安、成都、重庆等城市外，基本上都是高等教育发展的“洼地”。要把西北部地区高等教育发展起来，需要发挥“高原”和“高峰”的辐射作用，但更重要的是在西北部地区发展在地高等教育，即选择合适的城市，建设新的高等教育高地，以一批新高地带动西北部地区高等教育的发展，这是西北部地区高等教育“脱贫”的重要基础设施。在这方面，四川宜宾的经验可资借鉴。2010年以来，宜宾临港经济技术开发区成立，开发区所属临港大学城除了引入本地高校宜宾学院外，还引进了四川轻化工大学、西华大学、成都工业学院、电子科技大学、四川大学、四川外国语大学成都学院、成都理工大学、同济大学、哈尔滨工业大学、西南交通大学入驻，建设宜宾校区、园区、研究院等，已建成成都以外的四川高等教育发展新高地，宜宾因此很可能成为西北部地区高等教育振兴发展的一个新支点。

在西北部地区建设高等教育发展新高地意义重大。西北部地区有的高校已有数十年甚至近百年的历史，但长期孤零零地办学，形成不了高等教育发展不可缺少的生态环境，长期处于艰难发展的地步，对地方经济社会发展贡献有限。中国和世界其他国家的经验表明，高等教育发展存在集聚效应，多所高校同处一地办学，形成相互支持、相互影响、相互激励、相互竞争的社会生态环境，是地方高等教育走向发达的重要条件。破解“西北部现象”，建设高等教育发展新高地，可以双管齐下：一方面，在西北部地区各省份尚未设立本科院校的地、市、州、盟，布点创办至少一所本科院校，在经济社会发展需求较高的地、市、州、盟，鼓励新建高校。尽管在西北部地区各省份省会或首府以外的地区新建在地高校比较困难，其可持续发展也面临诸多挑战，但这仍然是破解“西北部现象”的根本之策。单纯地依靠外地高校的辐射作用，不足以为当地经济社会发展和人口素质提高取得实质性突破提供多大的帮助。另一方面，在西北部地区各省份省会或首府以外的城市，选择条件比较适宜、辐射范围比较广的地、市、州、盟，打造高等教育发展新高地，形成高等教育发展的次中心城市。建设在地高等教育发展新高地，可以借鉴国内外一些地方建设大学城和高等教育区的经验，调动地方政府和社会两方面的积极性，充分发挥政策支持、资源保障、对口支援的作用，合力共建高等教育聚集发展态势，构建以新高地为引领、分散布点相互支持的西北部地区高等教育体系。

4.全面提高西北部地区高等教育生源质量

破解“西北部现象”，必须解决西北部地区高等教育生源质量问题。高等教育普及化发展必须有充足的生源保障，发达而高质量的基础教育则是高等教育高质量生源的根本保证。截至2020年，我国小学学龄儿童净入学率达99.96%，初中阶段毛入学率更是达到了102.5%，九年制义务教育巩固率为95.2%，高中阶段毛入学率达到91.2%^［14］，表明我国已经建立了比较发达的基础教育体系。与此同时，应该看到，西北部地区基础教育方面存在的问题也很突出，比如，教育经费短缺，教育资源紧张，中小学校办学条件比较薄弱，办学环境较差，师资不稳定，师资力量和水平与东南部地区相比差距较大，而且一些骨干教师和学校领导常常被东南部地区中小学校挖走。总体上看，西北部地区中小学教育水平难以与东南部地区相提并论，在教育质量上存在不小的差距。中学毕业生学业基础不牢，升学意愿往往比较低，这种状况非常不利于高等教育普及化深度发展。因此，应当遵循教育公平原则，全面加强西北部地区基础教育质量建设，打牢西北部地区中小学生的学业基础和文化素养，为西北部地区普及化发展打牢生源基础。

与高等教育发展状况一样，西北部地区基础教育方面的问题具有广泛性。在西北部地区，各省份省会或首府以及极少数中心城市的基础教育发展水平和质量同东南部地区相比差距较小，但其他地区与东南部地区之间的差距往往令人难以想象。对此，应当根据西北部地区基础教育发展的实际情况，在广大的地、市、州、盟加大政策倾斜力度，增加投入和资源供给；打通师范生下乡村基层之路，为乡村基础教育教师提供足以留住人的工作条件和生活待遇；有计划有组织地开展西北部地区乡村教师在职培训，为每一位教师制定个性化的专业发展计划，并支持学校和教师付诸实施；加强对西北部地区中小学虚拟教学系统建设的支持和其他技术援助，为中小学生提供充分的优质线上课程资源，尤其是对于西北部地区中小学所缺乏的课程资源，要予以优先保证；支持西北部地区中小学开展教学改革研究，鼓励教师有针对性地开展教学，指导学生高质量学习；改善西北部地区中小学办公条件和师生工作学习条件，缩小与东南部地区中小学之间的差距；鼓励东南部地区与西北部地区的中小学结对子、手牵手，建立合作办学、共同发展的工作机制，促进西北部地区中小学办学水平不断提高。

5.完全放开对中等职业学校毕业生参加高考的限制

完全开放中等职业学校毕业生参加高考，是破解“西北部现象”的关键举措之一。据统计，2020年，全国共有普通高中1.42万所，在校生人数达2494.45万人；全国共有中等职业学校9896所，在校生人数为1663.37万人，占高中阶段教育在校生总数的39.96%。^［15］长期以来，我国把普通高中教育当作升学教育，把职业中学教育看作就业教育。所以，高考对普通高中毕业生完全开放，只要个人愿意参加高考，都可以报名。但对中等职业学校的学生而言，虽然政策没有明文限制其参加高考，但过去只能以社会青年而不能以应届高中毕业生的身份报名。近年来，部分职业中学毕业生获得了参加高职高考的机会，但人数很少，在高考报名人数中占比很低。以云南为例，2020年，云南高中阶段毛入学率为90.98%。全省高中阶段教育（包括普通高中、中等职业学校、技工学校）共有学校1005 所，招生人数68.97 万人，在校学生人数达173.10 万人。全省普通高中601 所，招生人数为36.00 万人，在校生人数97.16 万人，分别占高中阶段总数的59.80%、52.20%和56.13%；毕业生人数则为28.37 万人。全省中等职业教育（包括普通中等专业学校、职业高中、技工学校和成人中等专业学校）共有学校404 所，招生人数为32.97 万人，在校生人数达75.94 万人，分别占高中阶段教育总数的40.20%、47.76%和 43.87%；毕业生 18.56 万人。^［16］就统计数据来看，中等职业教育与普通高中教育相比，人数略少，但到了高考的时候，两类学校毕业生的“待遇”之不同令人难以置信。如2019年，云南普通高校招生报名人数为32.61万，其中，职业高中、中等专业学校、技工学校教育考生（通称“三校生”）仅有2.93万人，占总报名人数的0.900%；2020年，云南普通高校招生报名人数为34.37万，其中，“三校生”考生为3.10万人，占总报名人数的0.904%。中等职业学校毕业生继续深造的通道之窄由此可见一斑。一边是高考录取率几乎达到了天花板，另一边是一大批适龄学生被政策阻挡在高考大门外。如果不对中考普职比招录政策进行大幅修改，普通高中的生源没有大幅增加，参加高考的人数也难有显著增加。我国拥有规模庞大的中等职业学校学生群体，要增加高校生源，一是缩小中等职业学校办学规模，扩大普通高中办学规模；二是加强中等职业学校学生的基础文化素质教育，完全开放中等职业学校毕业生参加高考。

完全放开对中等职业学校毕业生参加高考的限制不是教育问题，而是政策问题。限制政策的出台有两个背景：一是认知背景，即职业教育是就业教育；二是实际背景，即当时我国高等教育处于精英阶段，普通高中毕业生都是“千军万马挤独木桥”，完全没有中等职业学校毕业生升学的空间。时移世易，这两个背景都已经改变，职业教育可以是就业教育，也可以是升学教育，决定权应当还给学生。在普及化背景下，普通高中毕业生升学不再是问题，尽管还存在一个接受优质教育的问题，但问题的性质发生了根本的改变。因此，修订完善相关政策的条件已经成熟。事实上，如果不放开限制政策，普及化的推进将面临生源枯竭的危机，因为现有的普通高中教育规模完全不能满足高等教育普及化向中高级阶段发展的需要。对于破解“西北部现象”而言，放开政策限制，打通中等职业学校毕业生接受高等教育的通道，有助于中等职业学校加强教育教学工作，提高学生培养质量，激发西北部地区巨大的高等教育发展潜力，为破解“西北部现象”其他举措的实施提供最关键的前提条件。

注释：

①本文将江苏大致划分为苏南（南京、苏州、无锡、常州、镇江）、苏中（扬州、泰州、南通）和苏北（徐州、连云港、宿迁、淮安、盐城）三部分。

参考文献：

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［2］2020年四川省国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］. https://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10574/2021/3/15/199bb4028ba84d5580d3403ad49bafe1.shtml.

［3］云南省2020/2021学年初全省教育事业发展统计公报［EB/OL］.https://jyt.yn.gov.cn/web/ac1f1eb64e6d4e36999869a47598935d/28d7a83ab4be4c3f8874d54ddb8afa7f.html.

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［8］国家统计局. 中国统计年鉴-2021［EB/OL］. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm.

［9］江苏省统计局. 区域发展突飞猛进 沧桑巨变共谱华章［EB/OL］. http://www.jiangsu.gov.cn/art/2019/9/16/art_75680_8712887.html. 

［10］［12］别敦荣,易梦春. 高等教育普及化发展标准、进程预测与路径选择［J］. 教育研究,2021,(2):63-79.

［13］别敦荣. 普及化高等教育的基本逻辑［J］. 中国高教研究,2016，（3）:31-42.

［16］云南省教育厅. 云南省2020/2021学年初全省教育事业发展统计公报［EB/OL］. http://jyt.yn.gov.cn/web/ac1f1eb64e6d4e36999869a47598935d/28d7a83ab4be4c3f8874d54ddb8afa7f.html.

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