<检察长论坛> | 梁莉：奋力开创生态检察工作新局面

《中国检察官》系最高人民检察院主管，国家检察官学院主办的全国性法学类刊物，系检察系统知名期刊。自1999年创刊以来，得到了广大法学理论工作者、法律实践工作者，特别是检察工作者的鼎力支持和厚爱，刊号CN11-5462/D。

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奋力开创生态检察工作新局面

梁　莉

湖北省黄石市人民检察院党组书记、检察长

湖北省检察业务专家，法学博士

摘 要 ：习近平总书记指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。要加快制度创新，增加制度供给，完善制度配套，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。因此，服务和保障新时期生态文明建设，检察机关不仅要履行刑事检察职能，依法惩治毁坏生态环境的犯罪行为，而且还要进一步深化改革探索。首先要健全完善相关监督制度；其次要进一步规范协调配合机制，形成保护生态文明的强大合力；最后还要进一步增强检察队伍建设，确保检察机关保障生态文明建设更有成效。

关键词：生态文明建设　法律监督　公益诉讼

正文

在2018年5月召开的全国生态环境保护大会上 , 习总书记强调指出，用最严格制度最严密法治保护生态环境。要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。面对新形势新任务新要求，如何在检察工作中全面贯彻落实党中央重大决策部署和习近平总书记系列重要讲话精神，结合检察职能切实服务和保障好生态文明建设，是检察机关必须高度重视的一项重大课题。下文结合黄石市检察机关生态保护公益诉讼的具体实践，就新时期检察机关服务和保障生态文明建设提出一己之见。

一、充分认知检察机关推进生态文明建设的重要性

（一）推进生态文明建设是新时期检察机关的政治担当

新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高更新的要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也提出了更高需求。党的十九大报告明确提出，“要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。因此，坚持把生态文明建设摆在突出地位，不仅是党和国家的重大战略部署，也是检察机关服务大局、服务发展的责任和担当。检察机关只有结合工作实际，以打击促保护，以监督促管理，通过查办刑事案件减少危害生态环境、破坏自然资源的犯罪行为，通过警示教育、检察建议提升行政执法机关的生态意识和服务意识，推动全社会树立尊重自然、顺应自然、 保护自然的生态文明理念。

( 二 ) 推进生态文明建设是检察权公益属性的重要体现

检察权作为国家权力之一，其存在的重要目的是维护人民的利益即社会公共利益。无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，都把维护国家利益、公共利益作为检察官的核心价值观念。根据人民主权理论，代表公共利益的国家权力不只有检察权，还有行政权、立法权等。但是与行政权的公益性相比，检察权对公共利益的维护侧重于对受损的公益进行救济。其公益属性有着极具特色的实现机制。特别是新修订的《人民检察院组织法》《民事诉讼法》等法律法规中关于检察机关提起公益诉讼制度的规定，不仅解决了公益诉讼主体缺位的难题，而且增强了生态公益保护的制度刚性，必将督促行政机关依法履行保护职责，着力服务生态文明建设。

（三）推进生态文明建设是新时期检察机关的法定职责

习近平总书记曾明确指出，“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量”。党的十八大以来，一系列“护航”绿色发展的法律、法规、政策、措施陆续颁布实施。根据修改后的《宪法》《人民检察院组织法》和“三大诉讼法”等规定，检察机关通过履行批捕、起诉职责， 依法打击各种刑事犯罪特别是危害生态环境、破坏自然资源的犯罪活动，维护社会的和谐稳定 ；通过对符合条件的生态保护公益诉讼案件依法提起公益诉讼， 维护社会公正和公共利益。因此，检察机关依法履行监督职能推动依法行政，既是建设社会主义法治国家的重要内容，也是推进生态文明建设、促进区域经济发展的重要职能之一。 

二、准确把握黄石市检察机关生态保护公益诉讼的实践情况

（一）实践做法与成效

自2015年7月黄石市人民检察院及所辖各基层检察院被确定为检察机关提起公益诉讼工作试点单位以来，全市检察机关紧紧依靠各级党委的领导、人大的监督以及行政执法机关的理解和配合，办理了一批有影响的生态保护公益诉讼案件，较好地完成了上级部署的公益诉讼试点工作。特别是2018年，全市检察机关办理公益诉讼案件171件，其中生态环境和资源保护领域91件，办案规模质效明显提升。 

1. 深化思想认识，做实“一把手”工程。

公益诉讼试点工作以来，黄石市人民检察院党组将这项工作作为“一把手”工程来抓，为确保改革任务落实落地、防止消极应对等情况发生，市院党组成员分别对基层院进行对口督导，并明确要求区县院检察长重要工作直接部署，重大问题直接过问，重点环节直接协调，重要案件直接办理。在办理生态保护公益诉讼案件过程中，市院检察长和区县院检察长均参与提起诉讼案件的沟通协调与办理，有的区县院检察长直接参与调查取证、文书撰写、出庭应诉工作。市县两级院领导作为办案主力和承办检察官进行调查取证和出庭应诉，有力地保障了公益诉讼改革的顺利进行。

2. 争取多方支持，优化办案环境。

省委办、省政府办出台支持检察公益诉讼的意见后，市院检察长积极向市委作了汇报，先后多次邀请市委政法委、人大等有关领导视察，听取公益诉讼工作情况。主动争取上级指导支持，对有价值的线索和比较成形的案件，第一时间报告上级院，对案件难点、困惑及时请示。2018年9月21日，市委市政府出台了《关于支持检察公益诉讼工作的实施意见》，为全市检察机关深入开展公益诉讼提供了制度保障，公益诉讼双赢多赢共赢的格局正逐渐形成。

3. 注重上下联动，充分发挥检察一体化机制。

充分运用检察一体化工作机制，规范诉讼监督及公益诉讼案件办理。市院通过领办、交办、参办、督办等形式，推动区县院强化案件办理，逐步形成省院审批、市院审查、区县院调查的工作模式。对区县院办理的每起案件，市院全程参与调查取证、文书撰写、案件开庭等工作，并及时向省院请示汇报，进一步提升了案件办案质量。 

4. 细化内部协作，坚持全院“一盘棋”。

生态保护公益诉讼工作的顺利开展，需要全市检察机关加强内部协作，坚持下好“一盘棋”。为此，市院和各区县院进一步加强信息共享、线索双向移送等机制建设。在原民行、控申、侦监、公诉等部门分别指派专门人员担任线索联络员，负责公益诉讼线索的查找、通报、管理、反馈等工作，并推动将其他业务部门向民行检察部门移送公益诉讼案件线索纳入各自部门业绩考核范围。由于坚持全院“一盘棋”，相关部门与民行检察部门明确职责分工，积极支持配合，保障了案件效果。

（二）存在的问题

黄石市检察机关在全面履行检察职能、服务保障生态文明建设的过程中，虽然取得了一定的成绩，但也存在一些问题。

1. 队伍培养机制亟待加强。

生态保护公益诉讼需要熟悉刑事、民事、行政三大领域法律法规，具备调查取证能力和出庭经验，熟悉生态环境及相关专业知识的检察队伍。但承担该项职能的民事行政检察部门人员配备不足，且要办理传统诉讼监督案件，案多人少的矛盾突出，队伍素质与现实需要之间存在较大差距。 

2. 调查取证制度不完备。

目前检察机关在办理公益诉讼案件时采取的调查取证手段为非强制性手段，部分行政机关不理解、不配合的情况时有发生。特别是生态环境案件专业性、技术性较强，而当前有资质的鉴定机构不仅数量较少，且鉴定时间长、成本高，严重制约了生态保护公益诉讼的顺利进行。 

3. 未建立相关机关之间的线索移送机制。

对于人大、政协在进行监督时所发现的生态保护公益诉讼线索，以及法院在审判过程中所发现的同类案件线索，由于缺乏与检察机关之间的线索移送机制，大大减少了案件线索的来源。 

三、科学谋划检察机关推进生态文明建设工作

（一）坚持服务大局，突出检察监督工作重点

1. 深入践行共赢理念，推动生态文明建设依法推进。客观来说，检察机关与被监督机关的法定职责本质上是一致的，工作目标、追求效果是一致的，都是为了保障和满足人民日益增长的美好生活需要，当然包括优美生态环境需要。因此，我们要进一步更新监督理念、改进工作方法，增强监督智慧、法律智慧、检察智慧，用精用准、用足用好法律赋予的监督手段，综合运用批捕起诉、抗诉、纠正意见、检察建议等多种方式，切实办理好每一起生态环境案件，保障各项生态文明建设依法推进，从而实现依法行政、保护公共利益、加强检察监督的统一。 

2. 围绕美丽黄石建设，坚决打赢防治污染攻坚战。污染防治事关国家、民族的永续发展。黄石市生态地位重要，污染防治更是责任重大。全市检察机关要认真落实《黄石市大气污染防治行动计划》《黄石市 2018 年水污染防治行动计划》和《黄石市土壤污染防治行动计划工作方案》，积极配合相关政府部门，严格治理和防治水污染、大气污染以及各种环境污染，助力推动政府主导、市场推动、企业担责、公众参与、社会监督的污染防治体系建设，扎实助推美丽黄石建设。根据省院部署，各院今年持续开展好“保护生态环境、促进绿色发展”专项活动，积极参与各类污染防治活动。保持专班不散、力度不减，敢于动真碰硬，打好持久战、阻击战和阵地战，严厉惩治各种破坏环境资源的违法犯罪。 

3. 围绕全市中心工作，打赢长江大保护攻坚战。以“长江生态保护公益诉讼专项行动”“污染防治攻坚战公益诉讼专项行动”等活动为抓手，贯彻落实全省长江大保护十大标志性战役现场推进会精神，深入实施“碧水、绿岸、洁产、畅流”行动，推动公益诉讼案件办理，精准服务全市生态文明建设。一是做好刑事附带民事公益诉讼，对损害社会公共利益的刑事案件，注重加强与长江航运公安局的联系，提前做好工作部署，及时介入侦查，引导公安机关在刑事案件办理中做好公益诉讼案件证据收集，在追究犯罪嫌疑人刑事责任的同时，依法追究其侵害生态环境的民事责任。二是加强民行检察部门与刑事检察部门的协作， 做好生态环境治理领域涉嫌刑事犯罪或违法执法案件的线索移送。三是积极参与生态功能区建设，跟踪监督生态环境整治和保护修复工作，加大重点区域生态环境专项调查，督促相关部门及时履职或起诉。

（二）坚持依法履职，惩治生态环境犯罪 

1. 充分履行检察职能，依法惩治毁坏生态环境的犯罪行为。

认真履行审查批捕、审查起诉职能，坚决 依法打击盗伐滥伐林木、非法采矿、非法采砂、非法占用农用地等破坏自然资源、危害生态环境的多发性刑事犯罪，加大对生态环境和资源的司法保护力度。准确把握、严格执行“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，进一步加大对环境污染刑事犯罪的打击力度。重点打击重大环境污染事故、偷排废水废液或有毒有害气体、非法处置固体废物等环境污染犯罪。对社会影响大、群众反映强烈的突发污染事故和严重破坏生态环境资源犯罪，及时提前介入、引导侦查取证，依法快捕快诉，有效增强法律在保护生态环境上的震慑力。

2. 完善协作配合机制 , 依法惩治生态环境领域的职务犯罪。

检察机关在法律监督的过程中，发现有关部门存在过错或相关人员涉嫌以权谋私、腐败渎职的，应当将相关案件线索移交监察机关。监察委员会在查办腐败案件的过程中，发现因腐败引起的机关违法行为侵害公共利益的，通过案件线索移送反馈机制，由检察机关或利益相关人提起诉讼。进一步加强与监察机关的协作配合机制，研究解决提前介入、留置与强制措施转换、退回补充调查等法律和程序问题，逐步建立起更为明确、规范的查办环境资源领域、生态建设领域职务犯罪案件的工作模式。 

3. 强化检察监督，切实纠正生态建设领域行政违法行为。

以依法查办生态建设领域刑事犯罪或公益诉讼案件为抓手，进一步拓宽法律监督领域，强化司法办案力度，积极探索建立检察机关在履行职责中发现 自然资源保护和生态环境治理领域行政执法机关违法行使职权或者不行使职权的监督机制，探索对相关行政强制措施的检察监督机制。 

（三）优化制度设计，逐步规范生态文明案件办理

1. 完善检察调查核实权。

新修订的《人民检察院组织法》明确赋予了检察机关的调查核实权。即检察机关在办理刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼或公益诉讼案件时可以进行调查并监督纠正。但是对于检察机关如何开展调查核实，目前尚未有明确的法律规定。为此，应明确检察机关履行调查核实权的具体条件、形式和程序，即检察机关在办理生态环境案件过程中，可以询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、证人证言材料，对受害人可以进行伤情检查。被调查人及其所在单位和主管部门必须配合检察机关的调查，增强调查取证工作的制度刚性。

2. 健全完善鉴定工作制度。

针对当前生态环境领域鉴定工作不畅、鉴定费用畸高等问题，建议修改完善生态环境受损及修复成本方面的司法鉴定相关制度， 从规范层面为生态环境案件办理提供保障。建议推行跨区域专家鉴定模式和专家辅助人参与庭审模式，进一步简化环境修复费用评估，大幅度降低生态保护公益诉讼鉴定成本，解决行为与损害之间因果关系的认定难题，也能避免当事人以生态环境已恢复为由不承担环境修复费用。 

3. 建立专家智库制度。

公益诉讼涉及面广，同时在社会发展过程中还会面临许多新问题、新情况。这就要求检察机关开展公益诉讼时不能“唱独角戏”，要充分发挥社会力量作用，借助“外脑”促进办案，邀请专家学者、专职律师、有法律背景的人大代表政协委员等参与监督和办案，借助他们的智慧帮助检察机关提升生态检察监督水平。在遇到生态破坏程度界定等专业性问题时，请专家提供意见，以获取、固定证据，共同推进生态环境案件的办理，切实提升检察机关保障生态文明建设的司法办案质量。 

（四）完善工作机制，切实提升生态文明建设效果

1. 强化对破坏生态环境案件的诉讼监督。

充分利用市县两级院的两法衔接信息共享平台，强化与国土资源局、环境保护局、林业局、水利局等行政机关的案件信息通报、联席会议等工作机制，健全并完善案件线索移送、工作配合等规章制度。根据两法衔接平台录入的行政处罚案件信息，结合实地走访、调阅案卷等方式及时筛查和掌握非法采矿、环境污染等案件线索和行政机关涉嫌违法的案件线索，并监督行政执法机关将涉嫌犯罪的刑事案件移送至公安机关立案。

2. 建立健全生态环境修复机制。

检察机关提起环境公益诉讼的目的不仅在于打击、惩戒违法者，更重要的是要督促责任单位和相关责任人尽快恢复生态环境。因而在提起环境公益诉讼时，应进一步践行恢复性司法理念，将恢复生态环境作为诉讼请求，依法提出相关司法建议，切实将资源破坏和环境污染的损害降到最低。认真贯彻宽严相济刑事政策，通过强化生态公益诉讼、刑事附带民事诉讼、督促和支持起诉等做法，深化推广“补植复绿”等多元化生态补偿机制，积极主动参与长江黄石段和大冶湖、磁湖等主要湖泊的生态环境保护和修复治理。即在办理破坏生态环境和资源案件中，对遭受破坏的环境或资源，由犯罪嫌疑人采取承担劳务、给付货币、亲友代植等方法，补植复绿相应面积，恢复其生态功能，司法机关根据补植协议的签订、履行情况，依法对犯罪嫌疑人从宽处理。

3. 完善生态检察一体化工作机制。

充分运用检察一体化工作机制 , 规范公益诉讼案件办理和诉讼监督流程。对每起生态保护公益诉讼案件，实行统一管理公益诉讼案件线索、统一研判监督策略、统一指定案件管辖、统一调配办案力量、统一指挥办案工作、统一发布案件信息等，通过查办一批人民群众反映强烈、社会影响较大、党委政府支持的典型案件 , 切实提升生态保护公益诉讼的社会知晓率、影响力和群众参与度，实现“三个效果”的有机统一。 

（五）坚持多措并举，奋力开创生态文明检察新局面

1. 加强队伍培养。

进一步加大人员调配力度，努力建设一支职业化、专业化的生态保护公益诉讼队伍。以外部引进的方式招录一批环境学专业人才或者既懂环境学又懂法学的复合型人才充实到检察队伍当中，优化公益诉讼队伍结构。以内部挖掘的方式加强公益诉讼办案人员学习培训力度，通过案例实训、庭审观摩、专题讲解、轮岗交流等方式综合提升办案能力，通过对下指导、调研等方式解决在公益诉讼中遇到的实际问题，多措并举提高生态领域公益诉讼工作质效。 

2. 扩充线索来源。

建立公益诉讼举报及奖励制度，积极运用“两微一端”等“互联网 +”技术手段，用好用足“检察机关内部移送”“两法衔接”“纪委监委与检察机关线索双向移送”等相关制度，主动走访辖区群众、行政机关、重点企业、生态脆弱地区，了解环境污染和生态破坏线索，及时关注新闻媒体、相关部门通知通报，进一步拓展生态保护公益诉讼线索发现渠道。

3. 加强检察公共关系建设。

进一步加强检察宣传工作和全媒体建设，加大和规范生态保护案件的信息公开工作，不断推出有深度、有温度的新闻宣传作品。要形成“大宣传”格局，充分利用一切场合一切机会， 把检察机关服务和保障生态文明建设的职责任务、办案模式等向社会各界做好宣传介绍，让人民群众更加熟悉检察工作，更加支持检察工作。进一步贯彻落实“谁执法、谁普法”的普法责任制要求，结合普法宣传、组织专访、召开新闻发布会等多种形式和渠道，广泛宣传检察机关服务和保障生态文明建设的举措和成效，进一步提升社会公众生态保护的法治意识。

原文载于《中国检察官》2019年第6期司法实务版

监制 | 姜昕

编辑 | 虞滢颖 郑红 

审核 | 吴平