专访国家税务总局原副局长：国资划转社保实现后，国企将真正变成“全民所有”
国有资本划转社保的目的非常明确：弥补职工养老金缺口。国有资本的收益将借由这份文件与全体民众的利益更深刻地联系在一起，未来，国有资本的收益和变现都是补贴社保的渠道。
文｜《财经》记者 相惠莲
11月18日，国务院公布了《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，在解决老龄化问题上，迈出新一步。
过去十几年间，《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》和《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》分别在2001年和2009年问世，但均被认为规模不足、实施不到位。刚刚公布的文件作出了一些新的制度安排，包括统一划转企业国有股权的10％充实社保基金，将非上市企业也纳入其中；将央企股权划转至全国社会保障基金理事会，地方国有资本的承接主体则被定位为各省政府设立的国有独资公司等；并称“若需进一步划转，再作研究”。
国有资本划转社保的目的非常明确：弥补职工养老金缺口。
随着经济社会发展和人口老龄化加剧，基本养老保险基金支付压力不断加大。过去19年间，财政对职工养老保险基金累计补贴4万亿元，从1998年的24亿元增长至2016年的6511亿元。2016年末的数据是，平均2.8个在职人员供养一个退休职工，这一供养情况在未来可能进一步变槽。
人口学家指出，1959年至1961年间出生的人口相对较少，1962年至1975年适逢年均2583万人诞生的第二次人口生育高峰，2017年起，这代人将逐步进入退休年龄。
新的国有资本划转社保文件引发了巨大关注，它对弥补养老金缺口能够发挥怎样的作用，和过去几次的划转又有何不同？《财经》记者专访了联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达。
在他看来，新政最重要的意义是对社保基金的来源做出战略调整，让国有资本在社保体系中渐渐取代财政一般预算的作用。同时，新政对国企的经营收益也会产生强约束，国有资本的收益将借由这份文件与全体民众的利益更深刻地联系在一起。
为何划转国有资本
《财经》：在2001年、2009年，国务院都曾出台过用国有资产充实社保基金的文件，本次新政的出台在你看来具有哪些新的意义？
许善达：这次文件最重要的导向是：社保要靠国有资本，而不能再靠财政一般预算来支撑，国有资本的收益和变现都是补贴社保的渠道。
目前，全国基本养老保险基金主要依靠财政一般预算来补充，中央财政每年约补贴4000多亿元，地方财政再补贴4000多亿元，总体的补贴规模在8000亿到9000亿元之间。
朱镕基任总理时就决定让上市国企划转10％股本给全国社会保障基金理事会，到现在为止，当时划转的资金都没有被使用过。当时所定的基本政策是社保基金的缺口靠一般预算来补充，只是先划转一些国有资本作储备，并在市场中经营、增值。这次文件最重要的是对这条作出修改，对社保基金的来源做出了战略调整，以后要靠国有资本来支撑。
《财经》：为什么要让国有资本替代一般预算来支撑养老保险基金？
许善达：用财政一般预算来不断补充社保缺口是不可持续的。一般预算去年对全国基本养老保险基金投入8000多亿元，如果不划转国有资本，明年就会扩大为9000亿元，后年则是9000多亿元，今后会越补越多。
我们研究院曾多年呼吁划拨国有资本充实社保，就是认定了一条铁律：靠一般预算支撑不了社保体系。
养老金赤字越来越大，一般预算补贴持续增长，这还是在没有进一步降低缴费率的情况下。中央提出各地要探索降低社保缴费率，再不降低费率，经济受不了，企业无法承受负担。现在这么高的缴费率，社保收不抵支的缺口还有近万亿，如果再降低费率，我们拿什么来填补这部分资金的缺口？
现在职工养老保险每年的缴费收入是2万多亿元，如果缴费率降低一半，需要每年从外部补充1万多亿元，而且这部分资金还会每年增长，财政无法承受。一般预算每年总收入十几万亿元，不可能再拿出1万多亿元来补贴社保。
要想解决这个问题，必须得另外有财源，现在看唯一可动用的财源只有国有资本，这也是理所应当的：过去国企的一批职工没有交社保，当时实行低工资制，职工们被压低的那一部分工资变成了企业利润，成为国有资本。用国有资本弥补社保缺口实际上是一种偿还机制，现在如此庞大的国有资本中就含有过去职工的社保资金在内。
划转国有资本的路径
《财经》：这次划转的资金还会是储备金吗，还是逐步地用于养老金的发放？
许善达：过去划转的国有资本部分不一定会立即用于养老金发放，但是新划拨的部分肯定会在未来使用，绝大部分靠国有资本收益，较小部分靠国有资本变现。
具体每年在养老金上补贴多少还不一定，因为每年就业情况不确定，一般预算地方财政和中央财政还能提供多少资金不确定，国有资本收益率能有多高暂时无法计算，现在是走一步看一步。
《财经》：本次划拨的这笔国有资本的规模有多大，能在充实社保基金方面起到什么作用，在发放结构上能够替代原先的哪一部分？
许善达：有人计算本次国资划转的规模约为4万亿元左右。按照这个数字来计算，若每年收益率为5％，实际收益2000亿元，如果明年新增的社保支出为1000亿元，这就意味着国资收益不仅能补上社保新增缺口，还能使财政一般预算对社保基金的补助较以往减少1000亿元，并一年年滚动。
当然这要看国资的收益率，如果收益率低，还需要扩大划转的规模，我们过去就建议总共要划转15万亿到20万亿元的国有资本。
今后一般预算对社保的补贴不能再增加了，只能减少，原本补贴基本养老保险基金的8000多亿元，可能会先维持着，但不再增加，而是慢慢地退出、回归一般预算。
一般预算不应该管社保，而是负责其他民生方面的支出。
《财经》：15万亿-20万亿元的建议规模是怎么计算出来的？
许善达：我们的建议还基于另一个理由，即要借此举来降低社保缴费率。这意味着国有资本划拨后，先要解决新增的社保支出，再补充随着缴费率降低而产生的社保收入不足的部分，最后再减轻财政一般预算原先的负担。
目前我国的社保缴费主要由“五险一金”组成，虽然近年国务院连续下调了费率，但五项缴费合计仍占企业工资总额的40％，高费率已经让相当多数的企业不堪重负。
全国基本养老保险基金2016年的征缴收入为2.75万亿元，其中各级财政补贴为八九千亿元，总体规模不到4万亿元。现在划转的这4万亿元国有资本能用来解决每年新增的养老金支出已经很不错，降低缴费费率肯定不够，所以这次文件也没有提及此事。
不过，国有资本的净资产有40多万亿元，以后将会有更多的划转动作。
《财经》：文件没提及划拨的国有股权未来是否能变现，怎么看待这个问题？
许善达：文件没有说一点都不变现，而是说要避免国有资本在短期内大规模变现，还是希望承接主体能够继续经营这笔资产，产生收益，让收益来支撑社保，但是现在无法确定收益是否足以支持社保支出，因为每年的社保支出额都在增加。
按照刚才所说的，一般预算不再增加社保投入，每年新增的社保支出就需要国有资本收益来补，如果收益不够就会需要变现一部分国有资本。
不过，当前各地情况不一样，部分地区养老保险基金结余多，部分地区结余少。大体上说，三分之一的省份不需要财政补贴，三分之一的省份靠地方财政补贴就足够。压力轻的地方，国资收益低一点也没关系。而在情况最严重的黑龙江，社保历史欠账为200多亿元，划转本地10％的国有资本股权可能还不够补上窟窿。
《财经》：过去十多年的划拨政策，划拨的数量和规模并不多，这次如何能够收到预期效果？
许善达：政策的具体执行还涉及很多问题需要解决。对全国社会保障基金理事会而言，过去只负责运营资金，政府在发放养老金时，从未动用该机构的资金。今后，对此类机构而言，如果未来要动用它所管理的国资收益，每年有支出的需求，此类机构在获得划拨资产和运营资金时会有更大的动力，从而推进改革的落实。当然，必须根据这4万亿元左右国有资本的运营和支出情况，进一步划转国有资本。
对国企有何深远影响
《财经》：在你看来，文件是否还有一些暂未解决的问题？
许善达：比如说，暂时还没有确定要划哪部分股权。国有资本的总盘子很大，全国国企资产总额为150万亿元，净资产为40多万亿元。在众多企业当中，各个企业利润水平不一样，是划拨收益率高的股权，还是划收益率低的股权，具体划什么、用什么来支持社保，文件中还没有提及。
如果划拨收益高的企业，每年收益不少，如果划拨的是收益低的企业，企业盈利很低，甚至还处于亏损状态，股东还要给企业补贴，那社保怎么能从中获得收益？
这是一个大的体制改革，不可能一下就把所有事都安排好，我认为需要花很多年时间，先进行划拨，划完以后再对具体的问题具体解决。我们当时的建议就是一年划拨4万亿元，五年共划拨15万亿－20万亿元，把社保费率降低一半。
《财经》：这次划转会给国企带来怎样的影响？
许善达：这个文件定下了新的框架，对国企来说是重要的体制改革。将来包括农民工在内的全体人民的利益，都会和国有资本的收益联系在一起，国企的发展会使全体老百姓受益。虽然国企实行全民所有制，但原来挣多少钱和老百姓个体直接的实际关联并不是很大。现在有密切关系了，如果国有资本的收益高了，老百姓的社保缴费率就可以降下来，企业成本会降低，职工收入会增加，如果收益不够，缴费费率可能还得提高。
现在国有资本的收益高还是低，没有硬约束，高就是高，低就是低，如果低，企业还可能会称自己受到了政策性损失。
划拨给全国社会保障基金理事会和各地的承接主体以后，这部分国有资本的经营约束得以变强。收益率如果达不到一定的水平，社保的开支谁来负责？这对国企经营者来说是一个很大的压力。如果到年底说今年不分红，可以吗？现在社保缺口的存在会给国企决策者带去压力。
这次改革对各方深刻的影响会逐渐显现出来，包括在一般预算方面，在国有企业经营核算方面，对国企的约束等等。
《财经》：划转国有资本会使国企的股东趋于多元化，是否也能对其效率起到改善作用？
许善达：当前我国的国有资产，无论是上市公司还是非上市公司，特征都是国家持股比例过高，以“中国石油”为例，国有控股比例高达80％以上，畸高的控股比例是长期忽视资本使用效率的表现，大规模地闲置了国有资本，降低了国有控股公司的资本运营效率，使长期积累的国有资本资源得不到充分的利用，不能增加政府可利用资金，也不能使老百姓享受到更多经济发展的实惠。
从盘活国有资本的角度看，国际上的很多企业通常采用5％－20％的控股比例，以提高资本运营杠杆，尽可能多地控制和调动社会资源为本企业集团或家族服务，同时用相对灵活、便于进出的持股结构，形成对企业管理层的震慑、约束和激励。
单从财务层面来看，国有企业即便是政府持股比例在30％左右也是安全的。对于当前的主要国有企业来说，除非是国家允许的资产重组，否则未得到国家允许的企业层面收购几乎不可能。
我们研究院的报告把国有企业按功能分为四类：一类属于民营资本不愿意投资而国家不干不行的，比如大飞机，国有资本可以也只能100％控股的。一类属于国计民生的重点企业，国家必须绝对控股，比如城市污水治理，国有资本可以控股51％。一类属于某些重要领域，国有资本可以相对控股，比如能源领域、金融机构等，国有资本可以控制30％或20％，只要相对控股即可。还有一类国有资本只是财务投资，可以不控股。
按照这样的分类，我们就可以有更多的国有资本进入社保体系。
本文首刊于2017年12月11日出版的《财经》杂志
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