【PM】广东省域城市设计管控体系建构

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【PM】广东省域城市设计管控体系建构

Original 2017-01-19 任小蔚吕明 规划师杂志

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[ 关键词 ] 省域；城市设计；管控体系；管控要素；广东

[ 文章编号]1006-0022(2016)12-0031-0　

[ 中图分类号]TU981　

[ 文献标识码]B

长期以来，各地在城市设计的管控上都采用不同的管控标准。作者广东省建筑设计研究院城市设计与规划研究所副所长任小蔚，广东省建筑设计研究院城市设计与规划研究所吕明在《规划师》2016年第12期撰文，以广东省为例，在省级层面上，城市设计管控存在着层次模糊、地区失衡、管控要素不明确、衔接不佳等问题和矛盾，成为了各地规划蓝图与实施脱节的主要原因之一。因此，需要尽快确立适用于省域的城市设计管控体系，统筹指导省域内各地市的城市设计工作的开展。针对以上问题，文章选择调研分析、对比研究和案例分析等方法，以衔接城市规划编制体系为原则，从编制层次、编制形式和管控要素等方面探索广东省城市设计管控体系的建构途径。

一、研究方法与技术路线

探索建构适用于省域的城市设计管控体系，可采用四种研究方法：基础研究、相关城市调研、对比研究和案例分析。通过基础研究，比对城市设计与城市规划的关系，确定城市设计的层次。通过案例分析、相关城市调研，对比研究国内外各地关于城市设计管控方法、城市设计编制方法、管控要素，以及城市设计相关指导文件、各类规范等技术要求，并对保障其实施的制度进行分析比较，从中得到启示，确定区域分级，最后对编制形式、管控要素提出建议( 图 1)。

二、指导思想与主要研究思路

（一）指导思想

针对广东省城市设计工作中的实际问题，本文提出三个主要指导思想：首先，紧密结合住建部对于城市设计的各项管理办法，使城市设计管控体系与城市规划编制体系相互衔接；其次，城市设计的编制需保持一定的弹性，根据城市设计不同的编制层次和内容，以不同的方式纳入城市规划的编制，满足规划工作的需要；最后，城市设计管控体系的建构需要具有一定的地域性，要能符合当地规划工作的实际需要，使当地规划部门能顺利将其作为参考。

（二）主要研究思路

统筹全省的城市设计工作，从“做量”转向“做质”，逐步实现城市设计管控在一般地区“从无到有”，在先进地区“从有到优”的转变。因此，制定全省的城市设计管控体系需要重点研究城市设计的层级、与城市规划编制衔接的形式、城市设计管控的要素，并与各地市的经济及城市发展阶段进行比较研究、对比总结。同时，本文参照国家、广东省城市设计的各项管理办法及规定、相关管理要求、研究成果等，建立全省域适用的城市设计管控体系。

(1)以城市设计与城市规划的关系为基础，探索全省城市设计管控体系的建构。

研究城市设计与城市规划的关系，对比研究国内外案例，从而确定城市设计与城市规划的工作边界。以美国的城市规划编制体系为例，衔接城市规划编制体系的城市设计，一方面作为法定规划的一部分。美国的两阶段、两层次的城市规划编制体系结构分为综合规划(战略性规划)和区划(实施性规划)，两者都作为法定文件来约束各类建设活动，而城市设计均作为这两个阶段的组成部分。美国的综合规划，通常与具体的发展计划结合在一起，形成各种类型的具体内容，有些综合规划还包括城市设计等方面的规划。区划则是推行综合规划中土地使用规划的具体工具，详细说明每宗土地的范围和规划要求。区划的内容大致可分为用地性质、开发强度、城市设计的要求和违章的限制四部分内容。另一方面，城市设计具有一定的弹性。在美国，规划区划法有着较为完备的法律基础，作为宪法规定的“管理权”名下的一种管理手段，具有明确的法律地位。区划是美国城市进行开发控制的重要依据，也是地方政府影响土地开发的最主要手段。美国从传统区划到区划改良，再到城市设计控制，整体能够弥补传统区划不灵活、被动和消极的缺点，将区划与积极的引导控制手段相结合。

以新加坡为例，在新加坡城市规划编制体系中，法定规划是开发指导规划。开发指导规划是以土地使用和交通规划为核心，制定用途区划、步行和开敞空间体系、历史保护和旧区改造等方面的开发指导细则。城市设计作为对开发指导规划进行补充的非法定的地区规划内容，对于具有重要和特殊意义的地区(如景观走廊和历史文化保护地区)，以及开发活动比较活跃的地区，可在开发指导规划的基础上制定具体的开发控制和引导内容 ( 表 1)。

我国城市设计的纵向体系基本参照城市规划层次构成，但就二者的衔接方式，仍存在不同的认知。目前，我国部分地区已提高了城市设计在城市空间管理中的地位，部分城市已开展了城市设计全覆盖工作(表2)，将城市设计作为规划整合的平台；有的城市则探索“规划—设计—建筑”全过程的咨询服务，如广州创新开展“城市设计+控规+预建管”的工作模式，并引入“地区规划师制度”“规划设计总咨询协调制度”，在金融城市地区及琶洲互联网创新集聚区先行先试。

(2)以广东省的实际情况与特点为基础，探索全省的城市设计管控体系建构。通过开展全省的城市设计工作的调研，结合典型案例，充分了解广东省城市设计工作的实际情况和特点，可为建构全省域的城市设计管控体系提供依据。调研的对象包括各地市的规划部门，通过访谈，了解各地的规划编制业务相关管理规定、城市设计已有成果、机构设计及实施情况。

本文主要从三个方面探索全省的城市设计管控体系：一是结合城市规划对城市设计的需求，强调城市设计的工作重点，如划定重点区域、制定重点区域的划定标准等；二是结合各地的实际经济及城市发展情况，注重规划的可操作性，如对城市所在区域进行划分，明确不同地区城市设计的要求及相关管控要素；三是通过城市设计管控要素实现“上连规划下接建设”，体现“主线贯串”(表3)。

三、省域城市设计管控体系内容建议

城市设计制度主要由四个部分组成：法规与机构、编制内容、审批与修改、实施与管理。其中，城市设计的编制内容包括了管控体系、编制方法和编制标准等。本文主要从城市设计的层次、城市设计编制形式、管控的核心要素及区级划分四个方面进行重点论述 ( 图 2)。

（一）构建与城市规划体系对应的五大层级城市设计体系

为充分发挥城市设计承上启下的作用，将城市设计融入规划体系，并加强与近期建设规划的衔接。

(1)确立与规划体系对应的五大层级城市设计体系，使省域城市设计从“体系不明”走向“分层明确”。五大层级分别为总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计、专项城市设计和乡镇城市设计(图3)。总体城市设计是针对城市集中建设区及周边必要区域编制的城市设计；区段城市设计是针对城市集中建设区内局部地区、街区、地段编制的城市设计；地块城市设计是针对城市区段内特定地块编制的城市设计；专项城市设计是针对特定范围内的特定问题、要素或系统编制的城市设计。城市中心区、历史城区、历史文化街区、重点城市节点和特色景观地区等城市设计重点控制地区应当编制区段城市设计。城市其他地区可以根据实际情况编制区段城市设计。各地根据实际需要编制地块城市设计与专项城市设计 ( 表 4)。

(2)对应城乡规划中的近期建设规划，增加近期建设城市设计阶段。以近期建设规划为实施抓手，对近期建设规划中的重点地区、重点项目要求编制城市设计。

（二）以“合编”或“单编”的方式纳入法定规划成果

城市设计作为非法定规划，目前主要是作为规划审批的参考文件，导致广东省城市设计工作一直游离于传统规划之外。本次研究改变以往城市设计不能有效地转换到相关的法定规划成果中的方式，必须将城市设计的内容纳入城市规划体系，使其成为城市规划成果的一部分。根据城市设计与城市规划的关系及工作边界，明确城市设计可采用作为专题编制(合编)或单独编制(单编)两个形式融入城市规划。同时，注重对上层次核心内容的深化和落实，对下层次的指引和管控，并增加乡镇设计，使得城市设计衔接现有的规划体系。

(1)有弹性地融入现有规划体系，作为专题进行编制。总体城市设计、区段城市设计、地块城市设计及村镇设计应该作为专题编制，其内容和要求应纳入城市总体规划、城市控制性详细规划或村镇规划中。编制的区段城市设计、地块城市设计，应当符合总体城市设计要求。区段城市设计和地块城市设计是对总体城市设计内容与要求的深化。地块城市设计是建设项目中对总体城市设计和区段城市设计管控要求的具体落实。由此可见，总体城市设计的主要内容应纳入城市总体规划，并作为城市总体规划报送审批的重要条件；区段城市设计控制性要求应纳入城市控制性详细规划，并作为控制性详细规划报送审批的重要条件；区段城市设计的控制性要求应当纳入建设用地出让条件，未制定区段城市设计的城市设计重点控制区，城乡规划主管部门不得提供土地出让的规划条件。参照国内外的经验，城市设计可以编制“附加图则”的形式，在不违反法定管理图则的前提下，纳入技术图则，完成由城市设计的“技术语言”转化为项目管理依据的“管理语言”。

(2)基于上层规划单独编制专项规划，专项城市设计应该单独编制。专项城市设计强调对规划范围内的土地利用、设施建设、空间景观和建筑形态等进行专门设计，提出控制要求。编制专项城市设计应当符合总体城市设计要求，其成果应当与相应的城市规划成果保持衔接。

(3)增加乡镇规划设计，让乡村空间重新回到城市设计体系。将乡镇规划设计内容作为专题，纳入现行村镇规划。在塑造城市景观差异性的同时，也要保持乡村的差异性。强化特色，增加乡村导引，达到从“重城轻乡”走向“城乡并重”的目标。

（三）规范城市设计管控的核心要素

城市设计从刚性要素和提升型要素两个维度，锁定城市设计“五大层级”以及特定地区管控的核心要素(图4)。适度保留设计管控要求的调整幅度，建立以底线管理为目标导向的管控方法。

(1)各层次城市设计的刚性要素。总体城市设计的内容通过区段城市设计、地块城市设计和专项城市设计等在空间单元上的分解进行逐级深化、细化，将空间设计的刚性内容与主要任务联系起来。总体城市设计的主要任务是明确风貌定位，塑造景观体系；主要内容包括制定总体思路，划定形象塑造重点控制地区。区段城市设计的主要任务是注重对环境形态的指导和控制作用，强化设计成果对建设实践过程的精细化管控；主要内容包括提出城市设计方案，明确区段空间形态、景观风貌、环境品质等控制和引导要求。地块城市设计的主要任务是明确建筑形体、园林景观的设计要求；主要内容包括着重研究城市空间形态、城市景观及建筑单体策划。专项城市设计是针对特定范围内的特定问题、要素或系统编制的城市设计，如道路景观风貌提升等，主要内容是制定相应的控制方案，并对建设实施提出管控要求。乡镇规划设计的主要任务是确定村镇的性质、规模和空间发展形态；主要内容包括村镇风貌的控制及引导、村镇建筑风貌整治。

(2)各层次城市设计的提升型要素。提升型要素研究是可根据每个层次的实际情况，考虑上下衔接的内容，并根据项目特点和任务要求适当增加其他方面的要素。按其对刚性内容补充的重要性，可分为三类，分别以三星、二星、一星来区别。三星为重要的提升型要素，二星为较重要的要素，一星为选择性要素( 表 5)。

本次研究构建一套规范体系，使得要素适应现代城市空间管理需要，并打造高品质的公共空间和人居环境，营造尺度宜人、环境优美的街区环境及充满活力的绿地广场，以体现设计的人文关怀，并从居民的生活方式及特点出发，注重营造居民生活场所的氛围，保护传统居民生活环境及非物质文化遗产。

（四）分区、分级应对地区空间特征差异化

面对地区空间特征和城市差异化的情况，城市设计应分区、分级地区分不同地区的管控深度。广东省东、中、西部城市所处的经济发展阶段和城市建设状况各不相同，城市设计实践中面临的问题也不尽相同。明确的分区管理机制，针对不同的城市设计采用不同的方法，发挥城市设计的“定制”作用。首先，在分区上结合各地市的经济及城市发展情况以及城市设计开展的现状，将广东省内城市划分为两区，分别为珠三角地区与粤东西北地区。其次，在分级上将各区进一步区分为重点城市与一般城市，形成“两区四级”的格局(表6)。广东省粤东西北地区城市设计处于探索阶段，很多城市没有城市设计的专业编制经验，需借鉴大城市的发展经验，配置城市设计相关的人才，实现落后地区城市设计从“无”到“有”的跨越式发展。珠江三角地区的城市设计编制技术较为成熟，针对存在的内容体系不统一、实施管理效果不佳的问题，需加快城市设计机制创新研究，实现发达地区城市设计从“有”到“优”的进阶式发展。