【PM】城市非建设用地“控用结合”规划方法及广州市从化新城实践

 

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作者广州市城市规划勘测设计研究院规划设计二所王锋，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计二所所长李开猛，广州市城市规划勘测设计研究院规划设计二所总工程师李晓军在《规划师》2017年第5期撰文，由于空间范围界定存在价值偏差、用途管理缺少精细化指引及缺乏可操作的要素控制体系等问题，城市非建设用地往往陷入“控不住、用不好”的尴尬境地。文章以广州市从化新城规划为例，从“科学地定、精明地用和有效地控”三个维度，提出城市非建设用地“控用结合”的规划方法，为协调城市建设与城市非建设用地的保护提供了一种规划编制层面的解决路径。

[关键词] 城市非建设用地；控用结合；从化新城

[文章编号]1006-0022(2017)05-0047-06　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]王锋，李开猛，李晓军．城市非建设用地“控用结合”规划方法及广州市从化新城实践[J]．规划师，2017(5)：47-52．

一   

关于国内城市非建设用地规划实践的思考

深圳市于 20 世纪 90 年代率先在国内开展了关于城市非建设用地规划的实践研究，在《深圳市城市总体规划(1996—2010)》中，提出了有关的规划管理问题及解决措施，并于 2005 年以政府令的形式颁布了《深圳市基本生态控制线管理规定》，成为国内首个城市非建设用地管理的法定文件。成都市于2003 年完成了国内真正意义上的“非建设用地规划”，提出了“分级控制、分类保护、分期实施的规划控制管理技术”。随后，杭州市于2004年编制了《杭州市城市非建设用地控制规划研究》，重点研究城市非建设用地的用途划分方式。同年，厦门市从保护水资源、防范自然灾害的角度出发，对市域非建设用地体系中的强制性内容作出了明确的规定。此外，北京、广州和无锡等城市也先后进行了相关规划实践。但各城市在对城市非建设用地进行规划编制与管理的过程中，或多或少存在以下几个方面的不足：

（一）空间范围界定存在“先天价值偏差”

城市非建设用地划定的主要技术方法，无论是自然条件评价，还是土地适宜性评价，都是围绕选择和规划城市建设用地这一目标进行的，有着非建设用地服务于城市建设用地的“先天价值缺陷”，其基本出发点是为城市发展找到最佳的城市用地，对城市非建设用地在保障地区生态安全、景观功能及旅游休闲等方面的价值考虑不足，难以真正成为科学划定城市非建设用地的有效手段。

（二）用途管制缺少精细化指引

对城市非建设用地的划分并没有严格按照国标体系，而是融入了环境学、生态学、景观学等领域的概念、思路和方法，从“对城市的贡献”视角出发，划分更加灵活 (表1)；同时，通过融入兼容性建设活动，达到“以用促控”的目的，但对于如何使用的表述则过于笼统。例如，成都市虽然允许在生态绿地中嵌入开发建设用地，但对建设用地性质、允许何种类型的开发建设活动及具体的建设量则没有详细规定。

（三）缺乏可操作的要素控制体系

虽然深圳、成都和杭州等城市进行了一些关于用地指标控制方面的尝试，但基本都是散点式的，尚未建立起一套完善的、可操作的控制指标体系，这也是城市非建设用地规划实施效果不佳的原因之一。

总之，从目前各城市的规划实践看，对城市非建设用地多是侧重单一控制，缺少可操作性的引导。但在现行土地制度的框架下，受利益驱动，无法完全规避城市边缘的非建设用地被侵占的现象，应适度给予各利益主体适当的“发展权益空间”。本文立足当前城市非建设用地规划实践存在的不足，以广州市从化新城规划为例，提出“控用结合”的规划方法，即通过一定的手段确定城市非建设用地的空间范围，适度引入兼容性建设活动，制定城市非建设用地与兼容性建设用地的控制指标，实现非建设用地保护与城市建设的协调。

二  

“控用结合”的城市非建设用地规划 —— 广州市从化新城案例探讨

从化新城位于素有“广州北部生态屏障”之称的从化区，面积约为 39km²，东部有广州市的重要水源地 — 流溪河，北部有百仗山等自然山体，鱼塘湖泊等水系星网密布，生态环境优越。为了有效避免该地区的过量开发，减少对生态环境的不利影响，从化新城的城市非建设用地规划重点从3个方面入手，探讨“控用结合”的规划编制方法：一是如何“科学地定”，这是一个基础性工作，应该是“控”与“用”的前提，即首先科学地划定城市非建设用地的空间范围；二是如何“精明地用”，对应的策略是引入兼容性建设活动，并严格制定“门槛条件”和具体的管理细则；三是如何“有效地控”，借鉴城市控规的做法，建立城市非建设用地的控制指标体系，明确“控”与“用”两类指标。

（一）科学地定：运用生态安全格局法等技术手段，明确城市非建设用地的空间范围

生态安全格局法(Ecological Secu-rity Pattern)是通过一系列生态过程(包括城市的扩张、物种的空间运动、水和风的流动、灾害过程的扩散等 ) 的分析和模拟，确定地区生态安全格局的高、中、低之分，从而划定城市非建设用地的空间范围 。与建设用地适宜性评价等方法不同的是，生态安全格局法是从“反规划”的角度切入，明确维护地区整体生态安全和需要重点保护的非建设性空间；而建设用地适宜性评价则是从保障城市发展用地需求和平衡开发成本的角度出发，把规划范围的用地分为适宜、一般适宜和不适宜等类型。两个方法的基本出发点截然不同，相比之下，生态安全格局法更侧重于生态安全的考虑，更符合生态文明建设的价值取向。

根据相关研究，影响地区生态安全格局的因素包括地形地貌(坡度、坡向、高程等 )、气候条件、水文条件、物种多样性和土壤渗透性等。结合地区的特殊性、指标的可获得性及可操作性原则，选取对新城生态安全格局影响较大的地形地貌、水文条件、植被多样性和动物多样性4类因子。运用GIS软件对4类因子的作用机制进行模拟和空间叠加分析，发现新城内高生态安全格局的区域主要有百仗山丘陵、流溪河湿地、西气东输廊道和万花园等地区，面积为 1942.9hm²，占总用地的 49.7%，这些地区是城市非建设用地保护的重点( 图 1 中的“综合生态安全格局”)。在此基础上，通过“理水、织绿、留白、筑城”的思路，形成新城用地规划方案( 图 1)，既考虑城市发展需求，又结合了周边城市非建设用地的主导性质，使其与城市组团达到“功能性协调”。

（二）精明地用：按用途划分管制类型，

适当引入兼容性活动并设定门槛

由于生态资源和区域特色不尽相同，城市非建设用地的类型划分往往存在差异，并没有哪种划分方式更合理这一说。本文立足于“新版国标”，融合其他城市的划分经验，将其划分为自然生态用地、水源及河湖保护用地、垦殖生产用地、休闲游憩用地和安全防护用地五大类型，并细分为若干小类用地，确定其兼容的建设活动及设施( 表 2)。引入兼容性活动建设，其目的是实现对城市非建设用地“经济价值的重拾”，通过注入适当的居民活动设施 ( 如都市农场、绿道等 )，使得这些地方成为公众普遍认可的“非建设性空间”。在公众广泛参与城乡规划建设的背景下，要想侵占这些空间将逐渐变得更加困难，从而达到控制和保护城市非建设用地的目的。

1.按用途细分城市非建设用地的类型

通过生态安全格局评估确定从化新城的城市非建设用地的空间范围后，根据片区主导用地性质和相邻城市组团的功能，将新城范围内的城市非建设用地细分为自然生态用地、水源及河湖保护用地、垦殖生产用地、休闲游憩用地和安全防护用地五大类型，在空间结构上形成“一河一湖、两带三区”的空间管制结构。其中，“一河一湖”指新城内的流溪河与从化湖及周边绿化带，对应为水源及河湖保护用地；“两带”即需要控制的西气东输市政设施隔离带及大广高速绿化隔离带，对应为安全防护用地；“三区”是位于新城外围的万花园休闲游乐区、都市农场区和百仗山自然山体保护区，分别对应休闲游憩用地、垦殖生产用地及自然生态用地。当然，新城内的城市非建设用地从大的空间结构和用途管制上形成了上述5类，实际上各区内仍然会有类型交叉。

2.在各类型城市非建设用地中引入兼容性活动及设施

为实现新城内城市非建设用地保护与利用的协调，按照五大类用地“可兼容”的活动及设施要求，规划适当引入了一些建设性活动(表3)：水源及河湖保护用地 ( 即“一河一湖”地区 ) 考虑到流溪河为广州市重点水源保护地的特殊要求，设置三级控制范围，只允许布置与取水、防洪相关的设施；休闲游憩用地 ( 即万花园休闲游乐区 ) 依托现有花卉生产基地，细分为3个功能组团，相应布置兼容性建设；垦殖生产用地(即都市农场区 ) 重点保护基本农田，控制大面积破坏农田的建设活动；自然生态用地 ( 即百仗山自然山体保护区 ) 按照坡度划分为生态公益林区 (坡度大于35%) 和登山运动区 ( 坡度小于 35%)，以保护山体景观为主，适度加入运动类设施；安全防护用地(即“两带”地区)由于是基础设施隔离带，严控工业和房地产等项目进入，允许建设工程管线及发展种植业。

（三）有效地控：建立城市非建设用地的控制指标体系，并实施容量控制

对城市非建设用地采取简单笼统的管理方式，是造成控制乏力的原因之一，需要建立一套类似于城市建设用地的管理控制指标体系。例如，成都市通过控制图则的方式，明确了包括用地性质、用地面积、水体控制面积、生态绿地控制面积、公园绿地面积、控制建筑密度、控制容积率、绿地率及可兼容用地性质等要素；杭州市则根据不同用地管制类型，实施不同的指标控制，如在农田保护区当中，构建了农田保护率、保护面积和水土流失率等特色控制指标。借鉴这些城市的规划实践经验，按照不同管制类型用地的特点，建立城市非建设用地控制指标与兼容性建设控制指标两大类体系(表4)。其中，城市非建设用地控制指标又分为“控制性指标”与“引导性指标”两类，“控制性指标”主要针对用地类型进行强制性规定，以确保地块的非建设用地的主体性质不变化；“引导性指标”则是考虑城市非建设用地的生态功能定位、重点保护的地区性物种、空间布局要求和产业发展方向等，保证生态结构的完整性和生态功能可以最大化地发挥。兼容性建设控制指标与城市控规中的指标有所不同，设置原则为尽量减少对城市非建设用地的破坏；就建设活动而言，设置的用地规模要尽可能的小，且相对集中布置，并鼓励布置美观又方便拆装的临时性建筑 。

为便于从化新城内城市非建设用地的管理控制，按照表4构建的控制指标体系，编制城市非建设用地控制图则，将区域内五大类城市非建设用地划分为6个管理单元，其中A01单元为流溪河水源保护区、A02单元为从化湖及周边绿地、A03单元为两个基础设施廊道、A04单元为万花园休闲游乐区、A05单元为都市农场区和A06单元为百仗山自然山体保护区。以A01单元为例，具体阐述其中“控”与“用”这两大类指标。

1.城市非建设用地的控制指标

A01单元的主导性质为水源及河湖保护用地，又细分为河(湖)堤围水体、堤外 100 ～300m 的林地和堤外 300～1000m 的缓冲绿地。按照控制性与引导性两大方面进行划分，控制性指标除了地块编号、主导用地性质、用地面积和绿化覆盖率等通用型指标之外，由于是水源保护区，本研究还建立了水体控制面积、水网密度、核心控制带宽度、中间层防护林带宽度、外围缓冲带宽度和水质达标率等特色型控制指标。引导性指标则包括生态功能定位、重点保护的地区性物种和产业发展方向等(图2)。

2.“兼容性”建设的控制指标

对于城市非建设用地中的兼容性建设，其控制要求与一般的城市建设用地应有所区别，更多考虑在生态和环境方面的控制效应，尽量减少对城市非建设用地的破坏。规划根据水源及河湖用地的特点，构建了 3 类 13 项指标：土地使用类指标，包括可兼容用地性质、可兼容项目类型、可兼容建设量占比 ( 建设用地总建筑面积与总用地面积之比)、硬质地面面积占比、可兼容建筑物和构筑物用地占总面积比等；建筑管理类指标，包括容积率、建筑限高、建筑密度、绿色建设比例和屋顶绿化率等；生态控制指标，包括可渗透面积占比、硬质地面透水面积占比和建设地块绿化率等。

文章全文详见《规划师》杂志2017年5期

《城市非建设用地“控用结合”规划方法及

广州市从化新城实践》

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