【PM】协同规划、三维聚合、渐进改革 ——“多规合一”的工作框架探索

 

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“多规合一”目前在我国尚处于试点阶段，没有明确的方法指引。文章在大量实践的基础上，基于“多规合一”是一项政府协调工作的基本认识，提出了一套较为完整的“多规合一”工作框架，这一框架主要涉及三个方面：在工作组织方面，采用“协同规划”的方法，完善架构、明确角色，组织各级政府和部门参与“多规合一”工作；在空间协调技术路线方面，采用底线、战略、行动三维聚合的工作方法，有序协调“多规”空间差异；在制度建设方面，以渐进改革为指导思想，因地制宜地进行制度建设。现阶段，在这一方法框架下根据不同地区的特质，进行有针对性的具体路径设计，可以有效地推进“多规合一”工作。

[ 关键词 ] 多规合一；三维聚合；渐进改革；制度建设
[ 文章编号 ]1006-0022(2017)05-0033-06　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A
[ 引文格式 ] 桑劲，徐莉，王煜坤．协同规划、三维聚合、渐进改革——“多规合一”的工作框架探索 [J]．规划师，
2017(5)：33-38．

一  协同规划——“多规合一”的
工作组织

“多规合一”协调对象十分复杂，既涉及到不同部门的专业规划，又涉及各个部门的日常审批事权，上可探讨城市发展的方向及结构等宏观问题，下可就具体的项目建设进行争论。为了应对这样复杂的情况，“多规合一”的工作组织十分重要，必须实现不同层级和不同部门的协同工作。实践证明，“多规合一”成效显著的地区，无不有赖于强有力的工作组织与工作协同，较好的政府协同工作具有两个条件——合理的组织架构和明确的角色分工。

（一）组织架构

在广州市的“三规合一”工作中，率先形成了“工作领导小组—工作办公室—专责小组”三级工作组织机制( 图 1)。这一组织模式形成了“决策层—行政层—技术层”的架构，很好地适应了“多规合一”的工作特征。在决策层，广州市“三规合一”工作领导小组以市长为组长，显示出市政府对该项工作的重视程度，这成为了广州市“三规合一”工作推进顺畅的重要原因。厦门市“三规合一”工作成效卓然，厦门市委领导的高度重视被认为是关键原因。在行政层，与“多规合一”关系十分密切的城规、发改、国土、环保等部门以及与地方建设关系重大的镇、区政府(设区的城市)、开发区、新区管委会的主要负责人应该成为主要成员，行政层的主要负责人需要认识到：“多规合一”工作可能会对各自原有的规划和其他工作产生一定的调整，由于决策层的参与和重视，这样的调整即便触及了部门原有的权限甚至利益，也需要予以认真的考虑和对待。在技术层，上述部门中与空间管理相关的科室主要人员需参与其中，以处理具体的技术问题。这样的三级架构一方面保障“多规合一”工作的顺畅、协调，另一方面也使得这种协调不仅仅停留在概念层面，还能够在具体的空间管理中得以落实，能够实实在在地对地方的空间发展的实践产生影响。由于广州市是省会城市，政府层级和部门较多，故采取了三级的“协同规划”工作组织模式，在规模较小的城市，可以采取两级的协同模式，将行政层与技术层合一，避免机构过于“臃肿”。

（二）部门角色分工

“多规合一”需要协调大量的政府部门的工作，但并非各级政府和部门的所有工作，而是协调这些部门与空间规划和管理相关的工作。所以必须厘清部门掌握的关键信息和空间管理工作中的抓手，明确各个部门在“多规合一”工作整体框架中的位置和职能。一般认为，在“多规合一”工作中，四大核心部门各自的角色可以概况为“环保定底线、城规定空间、国土定指标、发改定项目”。环保部门 ( 往往也包括林业、水利等部门 ) 的主要职能是守住各类生态保护红线不受侵犯，一般包括水源保护区、自然保护区、森林公园、湿地公园以及与城市生态环境保护相关的各类空间。国土部门的主要职能是保障建设用地规模、基本农田等上级国土部门下达的土地利用的关键性指标，而建设用地合理的空间布局与利用方式则是城规部门关注的重点。相比较而言，发改部门的空间管理职能较弱，主要关注近期建设项目，特别是政府投资建设项目能否得以保障，并与城市中的教育、医疗、文化等公共事业部门，以及各个区镇、开发区、新区等地方政府共同拟定规划期内的建设项目及其空间选址。

二  “三维聚合” ——“多规合一”
空间协调的技术路线

“多规合一”是以空间为主要协调对象的工作，针对各个部门的规划和各个发展主体的发展诉求必然存在的空间冲突，“三维聚合”是经过不断探索总结得出的空间协调方法。

（一）确定协调对象

城市中与空间相关的规划类型多样，根据空间规划所发挥的作用，可以分为四类：①空间综合管理类规划，承担着对每一块土地进行空间利用管理的职能，核心规划是城乡规划和国土规划；②发展类规划，主要描述城市未来发展的导向及其空间，主要有国民经济发展规划和各类产业规划；③底线类规划以及各类红线规划，主要限定城市发展中为了生态和安全必须预留的区域，如林地保护规划、生态红线；④公共产品类规划，主要描述在城市基础设施和公共设施等方面所提供的服务，如公共服务设施专项规划。此外，上述各项规划中的具体的行动计划也是需要协调的对象，这些行动计划也与空间利用密切相关。

每个城市在开展“多规合一”工作时，应该涉及上述规划类型，才能较为全面地对“多规”进行协调。此外，不同城市规划编制的基础不同，城市发展的关键问题各异，确定协调对象时应该充分考虑各个城市自有的特质。例如，有的城市生态敏感程度很高，在协调对象中，关于生态环境保护类的规划，应该予以高度重视。

（二）分析规划差异

各项规划之间的差异无可避免，这些差异可以分为技术标准的差异 ( 如年限、地类标准、坐标系 )、规划目标的差异 ( 如人口发展目标、用地发展目标 )及空间管控的差异。其中，最为突出、对城市发展影响最大的是空间管控的差异。这种差异典型的存在于城乡规划和土地利用总体规划两大城市发展的基础性规划中。此外，城市的底线类规划 ( 如生态红线、水源保护区、自然保护区、湿地公园和森林公园等分散在不同部门的保护界限中 ) 也往往与城乡规划和土地利用总体规划存在一定程度的差异；城市的近期建设的项目计划，与城乡规划和土地利用总体规划的差异，也是十分常见的差异类型。

（三）三维聚合的空间差异协调方法

所谓三维聚合，是指“多规合一”工作中从三个维度协调各项规划空间差异的方法 ( 图 2)：一是底线维度—划定城乡底线空间。在国家建设生态文明以及“绿色化”的指导思想下，“多规合一”工作必须保障城市中宝贵的生态资源与生态空间不受侵犯。底线空间包括风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水源保护区、清水通道维护区、水产种植资源保护区和蓄滞洪区等一系列生态敏感，需要实施严格保护的区域；也包括高速公路与铁路隔离带、大型市政走廊和城市隔离绿带等一系列对城市空间格局维护具有重大意义的区域；还包括基本农田这一对国家粮食安全具有重要意义的区域。这些区域需要在“多规合一”工作中得到全面的汇总、梳理和明确，划清边界、明确保护要求是今后各项建设必须遵循的原则。二是战略维度—识别近期重点发展片区。即从城市空间发展的条件、趋势和理性出发，识别出近期具有较大发展潜力的区域，在“多规合一”工作中应该予以建设用地保障和倾斜。一般而言，识别重点发展片区可以从三个方面进行分析：①发展诉求识别，如“十三五”规划等各项政府文件中所确定的重点发展片区；②发展条件识别，如在“多规合一”的视角下，土地利用总体规划中的允许建设区和有条件建设区，总体规划中的适建区是近期比较有条件发展的地区；③要素引导识别，如近期明确建设的交通网络、重要设施和重大项目，能够带动周边地区的发展。综合上述三个方面，能够有效识别出近期的重点发展片区。三是行动维度—梳理近期建设项目。“多规合一”工作必须从地方发展的实际出发，解决近期合理的发展诉求与现行规划的冲突，保障“十三五”期间的项目建设，特别是基础设施，民生、战略性产业项目的建设需求。在具体的工作中，需要与地方政府和部门进行详细的对接，充分了解其近期的建设项目空间诉求。在此基础之上，采用“民生、基础设施项目—战略性项目— 一般招商引资项目”的优先级排序，落实相应的用地需求。

运用底线保障、战略引导、行动协调三维聚合的方法，可以制定出具体的空间差异图斑的处理原则 ( 图 3)，对城市中不同规划不同类型的空间差异的具体情况予以有效协调，提出不同规划的调整修改建议，并采用“控制线”( 一般有规模边界控制线、拓展边界控制线、产业控制线、基本农田控制线及生态红线等 ) 形成“多规”共同认可的“一张蓝图”。

三  渐进改革——“多规合一”的
制度建设思路

运用三维聚合方法形成多规相符的“一张蓝图”，仅仅是走完了“多规合一”工作的第一步，要实现“一张蓝图干到底”，形成长效机制，则是“多规合一”工作面临的真正挑战。“多规不合”问题的本质是制度问题，必须对现行制度予以改革方能见成效。但制度改革绝非一蹴而就，而是一个渐进的过程，在“多规合一”工作中，要运用渐进改革的思维，在现有的制度环境下，以可操作性为原则，对现有的机制进行优化。这样的路径更容易纳入现有的行政管理框架中，也符合我国改革“摸着石头过河”的改革方法论。在渐进改革的思路下，“多规合一”的制度建设有以下几项主要的工作。

（一）“多规合一”工作引导现有规划的调整

“多规合一”工作尽管受到高度重视，但这仅仅是政策层面上的 ( 政策均具有时间期限，可长可短 )。论其对城市空间发展的影响，远不如法定规划来得具体和深远。此外，城市规划和土地利用规划两大法定规划是我国目前城市空间治理最为重要的政策工具，任何城市空间发展的政策必须要通过两大规划予以落实、落地。所以在“多规合一”的基础上，实施“两规”的调整，并使得“两规”在建设用地、发展备用地、基本农田及生态空间等关键空间上实现一致，是“多规合一”制度建设中最为清晰便捷的选项。

但是，法定规划的调整，具有自身的政策条件和时间窗口，是否对其进行调整，其内容可否调整，并非本级政府的意愿可以决定，“多规合一”并不天然具备调整法定规划的效力，这需要相关政策的进一步改革创新。以广州为例，其开展“三规合一”时针对原有土规进行了大量协调工作，但当时并不具备土规调整的时间窗口和政策条件。为了解决这一问题，2012 年 8 月，国土资源部和广东省政府批复同意《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》，在这一方案中，允许广州市编制“广州市功能片区土规”，代替原区 ( 县 )、镇级土规，作为土地利用和用地审批的依据。这一政策显然为广州市“三规合一”工作的实施创造了极为有利的条件。

就目前 (2015 ～ 2017 年 ) 而言，通过“多规合一”引导法定规划的调整具有十分难得的政策机遇。在国土资源部的统一部署下，我国从 2015 年开始，全面开展土规调整完善工作，由于土地利用规划与“四规合一”关系极为密切，且法定效力很高，所以“多规合一”工作与土规做好无缝衔接是近期实施“多规合一”的有效方法，反之一旦土规调整完善盖棺定论，而各项规划的差异尚未消除，今后协调则更为困难。

（二）建立数据共享机制

“多规不合”的一个重要原因是各个部门的信息不能共享。目前，我国虽然大力推进部门信息化和信息共享，但各个部门对数据的建设和运用处于相互隔绝的“孤岛”状态，这既有主观层面的原因 ( 各个部门的关键信息不愿意让别的部门掌握 )，又有客观层面的缘由 ( 各个部门的信息化水平和数据标准各异，无法实现物理上的共享和及时更新 )。理论上，如果各部门的信息能及时共享，“多规”矛盾必然大大减少，“多规合一”工作也不必面临如此复杂的局面，甚至不需要专门大张旗鼓地进行“多规合一”的具体工作，只需要建立明确的协调机制即可解决“多规不合”问题；如果各部门的信息不能共享，即便“多规合一”工作取得了阶段性成果，随着时间的推移，成果将会逐渐失去权威性、现实性，各规划间新的矛盾又将不断出现，所以解决数据共享问题是“多规合一”的必经之路。

数据共享机制建设主要包括三大方面内容：①共享的内容。数据共享不是共享各个部门的所有数据，而是共享部分相互关联的数据，从渐进改革的角度，现阶段不宜对数据要求过高，可以采取三个原则— 一是基础性原则，对于城市发展的一些基础性数据，对各个部门应该予以尽快共享，比如城市主次干道网、河道蓝线、城市绿线、城市紫线和城市人口数据等，这些数据是不同部门编制规划的数据基础，及早共享和及时更新，可以很大程度上避免各部门编制的规划因数据基础不一致而产生的差异。二是法定性原则，宜共享目前法定要求开放的数据，如城规部门的总体规划、控制性详细规划；土规部门的土地利用总体规划。而对一些法定规划尚未要求开放，或具有保密要求的数据，如权属数据、现状数据暂时不进行共享。三是需求驱动原则，数据共享应该以“有用”为原则，调查和分析政府跨部门应用的业务流程，梳理政府部门之间信息交换与共享的需求，构建政府部门之间的信息交换框架，以满足业务需求作为出发点和归宿，一旦需求发生变化，可以对共享内容进行适时调整。②数据的更新机制。必须将数据更新制度化、常态化，但在现阶段不宜追求过高的响应速度、过快的更新频率，共享数据的更新跟得上处理的节奏即可，一年一次的共享业务无须要求数据按日更新。③数据的运用机制。共享数据必须应用才有意义。目前来看，有三个场景可以运用共享数据—一是规划编制，即各个部门编制规划的时候，应该以共享数据为基础；二是业务管理，各个部门在开展自身业务管理的时候，以共享数据为参照；三是辅助决策，在城市具体建设项目决策时，如部门联席会议、城乡规划委员会等场景，共享数据能够很好地为决策进行辅助。一旦共享数据得到充分的应用，政府的工作效率会得到大幅的提高，各个部门掌握的信息也会得到更多的关注和尊重，这种态势将促进各个部门进一步加大数据共享力度，使得这一工作走入良性循环。

（三） 推进审批流程改革

审批流程改革是我国近年来提升政府效能的重要举措和要求，我国大部分省、自治区、直辖市的行政审批制度改革都已经启动，部分地方的改革已经全面展开，一些地方延伸到市、县一级。审批流程改革具有两个基本目标：简化审批事项、缩短审批时间，一般的做法是采取“两横两纵” ②的方法，简化程序，下放权限，改串联审批为并联审批。在近年的“多规合一”实践中，厦门的工作具有广泛的社会影响，推出“项目生成机制”和“审批流程再造”，厦门的具体经验现在已有大量的文献予以介绍，本文不再赘述。笔者认为，厦门的成功具有三方面的原因：一是采用“务实渐进”的思路，不触动现有的法定规划体系和部门的基本职能，仅对流程进行优化整合；二是厦门的审批流程改革结合了国家审批流程改革的总体目标和发展趋势，并很好地运用了“两横两纵”的方法，符合国家政策的总体方向和方法；三是厦门市委领导的高度重视和大力推进，也是其取得现有成效的重要原因。

（四） 规划编制统筹与空间规划体系建设

现有的“多规不合”的诸多问题，源自城市中不同的空间规划体系的权力分置，城市中各项规划编制主体不同、技术体系不同、编制过程中需要与其他的规划进行协调，现有的制度并非没有注意到这一点。例如，《城乡规划法》第五条即规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。此外，在规划审批的过程中，目前采用的部门联席会议制度和城乡规划委员会制度也是协调不同规划内容、避免规划矛盾的重要手段。这些制度执行得当，也能够很好地避免规划冲突，如《合肥市城市总体规划 (2011—2020)》与《合肥市土地利用总体规划 (2006—2020)》中关于中心城区的建设用地规模差异不足1 km²，符合程度高。但在更多地区，上述制度并没有取得很好的效果，这是由于上述要求较多地依赖于规划编制者的专业自觉，而联席会和城乡规划委员会制度相对比较松散，也无法在规划统筹这一技术要求高且费时费力的工作上投入大量精力。

要实现“一张蓝图干到底”，对不同部门编制的规划实施统筹势在必行。在我国目前的“多规合一”工作中，一些城市也进行了深刻的探索和尝试。例如，广东省云浮市直指政府机构改革，于 2010 年成立规划编制委员会这一机构，将原市发展和改革局组织制订全市国民经济和社会发展总体规划的职责，原市城乡规划局编制城乡总体规划的职责，以及原市国土资源局制订土地利用总体规划的职责整合划入市规划编制委员会，同时负责组织审查各项规划并监督其组织实施③。在浙江省开化县“多规合一”试点方案中，提出“县域空间发展总体规划”这一新的规划类型编制的建议，成为“多规合一”工作的统筹规划，由发改委组织编制，并统筹指导城市总体规划、土地利用总体规划和环境功能区划三大空间规划的编制，为了实现这一统筹关系，建议“县域空间发展总体规划”由上级政府审批，三大空间规划由本级政府审批。但这一建议涉及法定规划编审体系的重大调整，实施困难较大。

笔者认为，在现有规划协调的制度基础上实现规划编制的统筹，具有两个路径：第一个路径是自下而上的，即依靠地方政府主动统筹规划编制，构建统筹的机构、统筹的程序、统筹的数据基础和统筹的技术标准等诸多要素。自下而上的统筹不对现有的空间规划体系作出调整(也无力调整)，在目前的条件下，具有一定的可操作性，但这需要地方政府具有强大的组织能力和很好的工作延续性，如深圳市以“近期建设规划”为载体，实现社会经济发展规划、土地利用规划和城乡规划的统筹，取得了很好的效果。第二个路径是自上而下的，即对现有的空间规划体系作出调整，建立新的空间规划框架，对现有的“多元”的空间规划体系实施统筹，或设立一个统筹性的空间规划，或在上级政府设立一系列的空间规划的管制要求和技术标准，目前的倾向是强化省一级政府的空间管控职能。目前有的省份已经开始研究在省一级政府的层面上，对省域空间实施管制的方法。自上而下的统筹方法，更多地依赖于国家的顶层设计，目前尚无明确的方向。

文章全文详见《规划师》杂志2017年5期《协同规划、三维聚合、渐进改革
——“多规合一”的工作框架探索》

论文征稿（点击图片详见具体要求）

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