【PR】TOD 影响下的站点地区空间发展演进与土地利用形态重组

原创 2017-06-27 何冬华 规划师杂志

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作者广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长何冬华在《规划师》2017年第4期撰文，文章以广州市公园前站、体育西路站为例，开展1988年第一次地铁线路规划以来的实证研究，通过对比TOD规划与实施，分析大城市中心城区的站点周边土地利用形态演进特征。采用历史还原的方法，对近30年以来的地形信息、土地权属信息等，从城市空间发展、开发主体与政策体制的角度分析TOD的特征与作用机制，指出TOD核心区内土地利用性质、开发强度与空间组织等具有叠加演进规律，归纳出适宜特大城市中心区的紧凑TOD圈层土地利用模式，为国内大城市中心城区的站点地区开发提供借鉴。

[ 关键词 ]TOD；轨道交通；空间演变；广州

[文章编号]1006-0022(2017)04-0126-06　

[中图分类号]TU984.11 + 3　

[文献标识码]B

[引文格式]何冬华．TOD影响下的站点地区空间发展演进与土地利用形态重组[J]．规划师，2017(4)：126-131．

一 规划立项阶段：1990年前后

1984 年广州市城市总体规划第 14个方案获批，提出广州市组团式的空间发展模式，确定了天河、黄埔为城市东拓的两个新组团。1988 年 12 月，以该版总规为依据，S.M.S.公司在《广州市地下铁道可行性研究 — 示例报告》中首次提出了“十字形”线网方案(图1)，旨在满足 2010 年广州市城市发展的需要。其中，S.M.S.公司的报告指出TOD发展的3个意义：一是地铁站除了吸引客流，还将集聚就业与居住；二是地铁建设会带来土地增值；三是推动旧城改造。同时，该报告还提出了两个站的TOD设想：①公园前站，其作为“十字形”线网的换乘枢纽，被规划为线网中最重要的站点，加之紧靠人民公园和市政府的地理优势，使得这一中心区域有可能成为广州市的行政商业超级中心，因此在规划预测中该站 2010 年地面集散客流将达到全网最高 (13 万 )，并预备在该站周围打造一个宏大的商业办公楼圈，这一数据到2014年达到19.8万，位居线网第三。②体育西路站，其周边定位为当时广州城市拓展最重要的部分，为广州市未来的体育中心、商务办公中心、商业中心与文化中心。但当时报告中预测为一级站的是临近体育西、与天河体育中心接驳的体育中心站，2010 年运营后为三级站 ( 图 2)；而体育西路站在编制工程可行性报告时设计为三级站且站厅面积为全线网最小。实际上，体育西路站运营后升级为广州全市线网中地面集散客流最大的车站，至2014年底达22.5万。

（一）站点周边的土地利用布局

从当时两个站点周边的土地利用构成特征看，公园前站周边属于城市旧城中心区，开发利用程度较高，站点周边 500m 范围内的主要用地功能为市属行政办公 (13.76%)、传统居住用地(72.07％)、公共绿地(7.44%)和沿街商业4类(图3)，地块容积率沿中山五路呈“一层皮”式的相对高强度分布。而体育西路站周边属于城市东拓的新城组团，站点周边500m范围内的用地开发利用程度不高，已经开发利用的土地仅占 37.29%，主要用地功能为居住用地(62.89%)、体育用地 (22.94％ ) 和商业金融业用地 (11.06％ )，地块平均容积率较低，与站点直接相连的地块平均容积率在 0.5 以下 ( 图 4)，站点对地块开发的引导潜力较大。总体上，体育西路站周边可直接开发利用地较多，为后续开发利用提供了良好的土地条件，而公园前站周边高密度的现状居住与行政办公用地则制约了站点诱导作用的发挥。

（二）站点周边的用地权属

公园前站周边地区是历史上的广州城市中心，属传统轴线的城市政治行政区，站点周边 500m 范围内有 31.66%的市属行政办公用地、47.28% 的公司与经济社用地及大片传统居住区和沿街商业。站点周边复杂多元的权属条件，使之后的站点周边空间整合过程颇多阻碍。

体育西路站周边地区在该阶段的权属相对单一，有两大类型：一是在 20世纪 80 年代前后办理了相应的用地权属手续的用地，主要为广州空军的自用地；二是城建公司的可开发用地，总面积约为 295hm²。为了推动六运会天河体育中心的建设，在当时未建立“土地有偿出让使用制度”及“城市建设投融资制度”不完善的情况下，广州市政府于 1984 年授权“广州城建开发公司”为开发主体，负责天河城市中心区的整体开发建设，为后期的站点周边地区发展提供了有利的土地条件。

二建设开通阶段：1990～2000年

该阶段恰逢广州城市迅速发展，人口规模从1989年的365万增加到2000年的 976万，建成区面积从 54km² 增加到 485km²。此阶段广州在总规中确定了“双中心+组团”的结构，地铁公园前站、体育西路站正位于旧城中心、新城市中心的核心地区。这一阶段一方面限于当时广州市财政的条件，地铁建设需要筹集建设资金；另一方面受到香港地铁发展的联合开发经验的启示，广州市在1992年推出了27个高容积率的联合开发地块，旨在推动站点周边综合发展格局的形成。

（一）站点周边的土地利用布局

对比1990年与2000年的土地利用情况，公园前站周边的圈层布局并不明显，体育西路站周边开始出现圈层布局的雏形。与 1990 年前相比，公园前站周边地区的用地性质变化主要集中在站点周边的施工地。当时因地铁建设采取明挖技术，公园前站周边地区的地铁站点建设、划拨的联合开发地区建设等围蔽施工的面积达 9hm²，拆迁的建筑面积约 9.8 万平方米，使这一地段具备了约 30 万平方米的现代化商业、办公建筑的建设条件(图5)，为中山五路沿线的再开发带来了推动力，使得中山五路的建筑“一层皮”分布情况有所改善，高强度开发地块以站点为核心，开始集聚在中山五路的南侧。体育西路站周边地区，由于此时天河城市中心区处于快速发展阶段，站点建设开通带来周边用地向商业类用地的转变(图6)，包括广州空军后勤部的天河宾馆等；同时，市城建公司的开发用地也陆续建设各类商业设施，包括天河城、购书中心等，高强度开发地块向站点核心圈层聚集，站点周边地区逐渐发展形成广州城市东部的商业中心，仅次于原有的旧城商业中心区的中山五路—北京路商业中心。

（二）站点周边的用地权属

1990 ～ 2000 年，广州市经济发展突飞猛进，多年以两位数的速度增长，城市快速发展，土地市场活跃。该阶段，公园前站 500m 半径地区一共办理了40 项用地供给，面积为 63.3hm² ，占站点区域范围的 70% ～ 80%。其中，办理权属的项目主要集中在 3 类用地上：①联合开发地块。在 1992 年市政府划拨给广州地铁的 30 多个地块中，有 11 块位于公园前站周边，约占该阶段确权用地数量的 1/4。②行政办公用地。公园前站北侧是广州市传统行政中心区，包括省市区各级局委办等机关单位，该类用地共计 15 项，主要分布在中山路以北地区。③居住地产类用地。该类用地包括商业居住、单位居住用地等，主要在中山路以南地区。中心城区如此密集的城市更新及改造与站点引导带动周边发展有一定关联。

该阶段，体育西路站500m半径地区一共办理了 15 项用地供给 ( 不含体育中心)，总面积为16 hm² 。这些地块的特征主要表现为：①地块数量相对公园前站少，用地性质主要为旅馆业、商务办公与商业用地，相对集中分布在站点周边的200 m范围内。②出现不同性质用地分化与演替的现象，如原属于广州军区政治部的天河宾馆用地等转换为房地产开发有限公司用地，后开发成中怡广百商业中心；站点北侧原 1984 年的居住用地，在 2000 年办理换证，转换为相对高强度的商业办公、金融业用地。这说明，在新规划的城市中心区，地铁站点周边地区较容易受到站点的影响带动，并形成TOD的圈层分布。

三 成熟稳定阶段：2000年后

2000 年，广州市番禺、花都撤市并区，提出“东进西联、南拓北优”的空间发展战略。新规划的3号线作为支撑城市南拓轴的重要线路，引导城市发展。3 号线与 1 号线交汇换乘，设在体育西路站，为体育西路站周边发展带来巨大的动力。

（一）站点周边的土地利用布局

本文将该阶段定义为站点周边发展成熟阶段，一方面是因为广州轨道交通线网至2010年亚运会前基本形成了222km的相对完善的线网系统，站点设置与建设基本成型；另一方面，从公园前站、体育西路站周边土地利用情况看，土地利用现状图与当前规划图的布局结构、特征基本一致，说明土地利用趋向稳定，两站均开始转向站点周边的地下空间开发利用。

该阶段公园前站周边土地利用布局特征主要有：①站点周边的土地利用较上一阶段变化不大，整体趋向稳定，主要变化体现在公园前站的地下空间开发上。但与体育西路站相比，地下空间开发总量较少，开发地下空间的积极性不高。在站点外圈层 200 ～ 500m 范围内主要功能为物业的配建功能 (如停车场等 )，且与地铁站厅无直接连通。主要是因为公园前站周边属于广州历史城区的中心位置，地下情况复杂，存在地下文物或文保单位等可能。②公园前站对地块开发的促进作用开始逐步显现。容积率在 5.0 以上的地块明显增多，且向站点中心集聚(图7)。相对前两阶段“一层皮”的分布特征，该阶段显现出站点诱导后的中心集聚，且高容积率的地块比例相对增大。

体育西路站周边的土地利用特征主要有：①站点周边的土地利用呈现圈层特征，站点周边为高强度的大型商业用地，包括天河城、中怡广百等大型商业综合体。②土地利用性质向商业综合发展，如宏城广场的地块原规划用地为广场用地 (S2)，2010 年广州市新中轴公司依据新中轴线的相关规划申请调整为兼容公共设施用地。③站点对于村集体用地的诱导作用较难发挥。天河村的村生活用地基本没有变化，从 1990 年、2000 年、2010 年等年度的对比情况看，天河村的用地性质没有改变，影响范围也没有扩大(图8)。④地下空间不断拓展并向网络化发展，以体育西路站为核心形成了广州市内最大的地下城。上一阶段的地下空间只有天河城地下商业与停车场、体育西路1号线站厅，在2006 年 3 号线在体育西路站设置换乘站并开通后，为周边地区带来了巨大的商业人流，在地面建设相对稳定的情况下，这一巨大的客流推动了体育西路站地下空间的不断拓展。当时通过人防工程与地下商铺街的建设，加强了地铁站点与周边地下商业体的联系，进一步扩大了该地区的商业零售圈的规模，也推动了地下空间的网络化发展。

（二）站点周边的用地权属

经过了上一阶段土地市场的活跃发展，该阶段相对更为成熟。从总量上看，成交量比上一阶段大幅度减少。公园前站周边土地供给在2000年后的10年间仅有 9 项，总面积约为 7hm²，占站点周边范围的比例不到10%，其主要用地性质为行政办公、商务办公及一所中学用地；该阶段商业、居住用地新增量明显减少，仅有1处动漫星城的地下商业、1 项商业住宅用地，但其动漫星城这一地下空间开发项目由当时的土地开发中心开创性地核发了房地产权证，是广州突破了地下空间产权的一个先例。体育西路站周边的土地供给在 2000 年后仅有 7 项，总面积约为 16hm²，主要包括了正佳广场商业用地、天河城塔楼商务办公用地和宏城广场改造后的地下商业用地等。商业用地进一步集聚与规模化发展，尤其在200m圈层范围内表现出由城市中心区的商业中心逐渐向城市综合中心的转变带来的正外部性影响。

四 TOD空间特征与作用机制

从体育西路站、公园前站点与周边地区在规划期、建成期和成熟期3个阶段演变的互动关系看出，每个阶段站点周边表现出一定的空间发展特征，与城市空间结构发展、站点周边土地开发主体和站点周边配套政策3个方面密切相关。

（一）不同时期TOD的影响作用特点

对应公园前站、体育西路站周边土地利用的演变历程，认为站点与周边土地利用存在培育、互动与稳定的作用周期(图9)。

(1) 培育期。该阶段并无明显的圈层特征。在规划确定后，站点相对周边土地利用发展过程是一项新植入的要素，其直接的作用首先是轨道交通站点的施工建设，影响了站区、站点出入口等周边紧临地块的土地利用，主要涉及地块的动迁与重建；其次是改变了该地区的交通可达性，交通可达性的变化开始对周边地块产生影响作用。

(2) 互动期 / 再互动期。该阶段主要促使TOD圈层土地利用模式的形成。首先，通过站点建设及交通可达性改变和影响周边土地价值与效益，促使内核的土地利用功能、开发规模与建设密度等发生变化。其次，伴随周边开发建设的完善，逐渐表现为对站点的反馈作用，包括促使站点通道的完善、站区的地下空间与综合利用等方面的变化。另外一种情况，如体育西路站，因原规划的轨道交通线网的变化、换乘站点的设置及新站点的增加等而形成了新的站区结构或站点群关系。新要素植入进一步改善地区的交通条件，将形成新一轮的互动过程，可称为再互动期。这一再互动期为新线、新站点所带来的客流规模，将推动站点周边的新一轮拓展。

(3) 稳定期。两者的相互作用力趋向于平衡，周边发展也趋于稳定。站点周边通过3个阶段的培育，往往形成紧凑的TOD布局模式。在城市中心地区，这类紧凑的 TOD 一般在内圈层与空中商业走廊、地下空间相连，形成同质化的强中心空间；在外圈层，采用次级单元的模块，通过增加的开敞空间、公共空间等，形成分异化的多样单元空间，创造疏密有致、功能多样、充满活力的站点空间布局形态，可有效发挥站点与周边地区的诱导与反馈的互动作用。

（二）土地 TOD 增值的实现，受权属关系限制

从案例看，站点周边土地利用布局的形成直接受到其周边用地权属情况与开发主体的影响，即站点带动周边土地价值提升的溢出价值再分配受到开发主体的限制，包括政府、第三方市场利益主体与地块内的保留单位。

主导站点周边一级开发的一般是地方政府。广州市参与TOD开发的模式概括起来主要有两种：①在旧城区，以地换线，分散开发模式。政府将出让轨道交通沿线的土地和增加税收作为地铁建设的资金来源之一，广州市政府为了解决轨道交通1号线建设资金的不足，提倡轨道交通系统建设和房地产的联合开发，以土地增值的效益来弥补轨道交通建设与运营的差异成本。②在新城区，成片储备土地，采用集中开发模式。从体育西路站案例看，1984年广州市的城市建设获得了2.95km²的大面积土地，给后期轨道交通1号线体育西路站的诱导发展设置了一个比旧城更新模式更低的门槛，从而实现了目前的天河城、宏城广场与正佳广场等大型的商业综合体与站点的联动发展。

轨道交通沿线的二级开发除了地铁公司、城建公司外，更多的是第三方市场利益主体与地块内的保留单位。简单来看，这类开发主体主要为房地产开发商。另外，站点周边地块内国有单位的行政划拨用地，其用地权属已经被固化，对站点周边二次改造或更新开发具有抵制的现象。

（三）合适的支撑政策是TOD开发成功的关键

配套政策与保障体系是影响TOD开发是否成功的主要因素。例如，广州地铁1号线沿线联合开发复制了香港联合开发模式，尽管给城市带来了几十亿的土地收益，但是这次实践最终被证明是不完全成功的，原因主要有两个：①当时地铁1号线沿线地区缺乏相关的分区规划、控制性详细规划及城市设计等规划内容，致使推出的联合开发地块用地控制与划拨具有随意性，地块容积率又盲目学习香港，制定了过高的开发指标，导致后期开发的不可行；②城市宏观土地政策的失误，城市土地供应未能配合沿线联合开发，影响了站点联合开发项目的实施。尽管广州地铁1号线联合开发依靠捆绑高容积率的设计条件获得土地增值收益的模式不完全成功，但在公园前站周边通过地铁明挖工程的征地拆迁推动旧城重建、地下空间利用等，是特别的条件保障。体育西路站周边地区开发体现了站点与周边大型商业商务综合体的良性互动，其中重要的一点是在一级土地开发中通过政策制定推行了整体开发模式。综合理解，成功的 TOD开发有 3 个关键，分别是城市空间结构发展的支撑、具备站点周边土地权属再开发条件及拥有合适的配套政策与保障。