【PM】基于农村土地股份合作制的半城镇化地区城市更新模式研究

 

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作者华南理工大学建筑学院亚热带建筑科学国家重点实验室副教授、硕士生导师魏立华，深圳市城市规划设计研究院有限公司孟谦，华南理工大学建筑学院硕士研究生邓海萍在《规划师》2017年第4期撰文，1993年以来，珠江三角洲的农村土地股份合作制使村集体成功地参与到城镇化与工业化进程之中，但也诱发了半城镇化地区的形成；2005年之后，随着国家土地紧缩政策及城市转型，珠江三角洲的部分地方政府尝试在维持既有农村土地产权制度的基础上，构建“城乡共赢，统筹发展”的城市更新范式。基于此，文章以佛山市南海区瀚天科技城为例，通过分析“政府—村集体经济组织—瀚天科技城—企业”等主体的权责架构，探求更具可行性与包容性的城市更新路径，解析政府如何有效处理城镇土地开发权与农村土地股份合作制之间的冲突，并重新掌控城市空间优化与产业发展的平台，以期对同类地区土地政策创新和城市更新实践有所裨益。

[关键词]农村土地股份合作制；城市更新；利益相关者；珠江三角洲

[文章编号]1006-0022(2017)04-0046-08　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]B

[引文格式]魏立华，孟谦，邓海萍．基于农村土地股份合作制的半城镇化地区城市更新模式研究 —— 以佛山市南海区瀚天

科技城为例[J]．规划师，2017(4)：46-53．

一  南海区围绕土地股份合作制的集体

建设用地政策的发展历程及其评价

（一）土地股份合作制：“合理”的制度设计及其累积的“不合法”土地开发

用历史的眼光来看，农村土地的集体所有制 ( 以及家庭联产承包责任制 )是为了构建一个“既不让农民离开农村，但又可保证其生存”的机制。1993年南海区实施土地股份合作制，即“农户以承包的土地入股，集体以机动地及其存量资产作股，并以在册村民为配股对象，按各户所拥有的土地、村龄或对集体经济贡献大小确定配股比例，建立生产资料合作的、新的社区合作经济组织 ”。截至 2010 年，南海区共有 2063 个土地股份合作社 ( 其中，13 个建立在行政村的层面上，剩余的2050 个土地股份合作社中，包括经济联社 211个、经济社 1839个)；下辖的 224 个行政村中，221 个已开发“村属工业区”；这些经济 ( 联 ) 社已成为周其仁所指的“集体资本主义”的市场主体，而“地方政府公司化”的理论认为政府与地方社区、企业结成了法团组织，成为一个利益共同体，从而促进了地方乡镇企业的腾飞；但 2000 年之后，地方发展的动力机制已不同于工业化初期，土地已替代乡镇企业，成为地方经济增长的核心要素。

以经济 ( 联 ) 社为供给主体的集体建设用地市场，只有不断地推出土地(甚至不惜“违规”“违法”转用土地以寻找增量 ) 方能获得持续的土地收益，并逐渐形塑为一种路径依赖甚至被“锁定”。基于村组层面的土地股份合作制所催生的“短期主义”(Short-termism)行为、规模不经济、决策的交易成本等，在土地严控及市场竞争的压力下，已显现出土地利用粗放、城乡宜居度下降、产业用地碎片化等影响南海区社会经济可持续发展的种种问题；2010 年以来，各个土地股份合作社之间已出现用地整合优化的尝试，但这些小型的、村组层面上的集体建设用地优化仍是低效率的，是否应将土地股份合作制的空间尺度提升到镇(街)(非行政村或自然村 )这一层次已成为城市治理模式(Urban Governance Regime)调整的一个重要方向。截至 2013 年，南海区工业用地面积为 181km² ，其中集体工业用地面积为 134km²，占全区工业用地的 74%( 图 1)；基于村组层面的土地股份合作制已演变为一把“双刃剑”，亟待重新思考其进一步发展的方向。

（二）城市偏向政策与村组层面上的土地股份合作制的博弈

针对村组层面的土地股份合作制所催生的集体建设用地“不合法的开发”以及如何将其“合法化”的问题，广东省 2005 年颁布《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(粤府[2005]100号 )，对集体建设土地使用权流转行为( 出让、出租、转让和转租 ) 及具体操作办法作了明确规定，为其“合法性的入市”保留了可能，但主要引导的是集体建设用地的第一次流转 ( 出让、出租)。但囿于历史遗留问题及仍然存在的第一次流转的“非正规操作”，集体建设用地的二级市场(转让、转租通道)并未打开，关于集体建设用地“合法化”的确权工作仍大为滞后，主要是因为该办法第四条提出“不符合土地利用总体规划、城市规划或村庄、集镇规划的”集体建设用地使用权不得流转，而决定城乡建设用地供给及分配的土地利用总体规划仍受“城市偏向政策 (Urban-Biased Policies)”的制约，集体建设用地“合法化”的制度源头已被严重挤压；并且财政分权及政治集权下的政绩压力迫使地方政府不得不实行城市偏向政策，因为通常只有国有用地上的城市发展及重大工业项目 ( 平台 )才能在短期内实现官员政绩的显著提升。2011 年南海区为进一步规范集体建设用地的流转，出台了《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》，但仍未涉及对集体建设用地二次流转的规范。在流转的实践中，也产生了规避建设用地公开交易程序、到期建设用地出让与出租合同的续期、使用中改变土地用途等新的问题。

2013 年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出城乡土地制度改革的目标是实现“用途管制、权能平等、增值共享的、统一的城乡建设用地市场”。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014 年颁布的《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》，明确了集体土地一次流转、二次流转、抵押、集体土地商服产业载体等的定义、条件、流转方式、程序及一些特殊约定。这一文件的实施效果仍有待观察，但从法理上看，其对于集体土地流转及商服产业载体等的规范作用，均已落实了中央“同地、同权、同价、同责”的要求，也开启了集体土地由“非法”向“合法化”转向的通道。但截至 2013 年底，全区通过公共交易平台的(第)一次流转的数据显示，仅出让集体建设用地88宗，涉及土地面积2188.05亩；出租集体建设用地1464宗，涉及土地面积6413.55亩；转让、转租等二次流转多为“非公开交易”而无法统计，但其流转宗数和土地规模都甚为可观；流转后办理抵押的集体建设用地仅15宗，涉及土地面积314亩。

（三）“三旧”改造：地方政府拆解村组层面的土地股份合作制的尝试

对于半城镇化地区而言，“三旧”改造杂糅国有、集体两种建设用地的权属，核心问题是土地再开发的增值收益再分配。2009 年广东省发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》( 粤府 (2009)78 号 )，其核心是城市更新过程中的土地政策创新，如允许按照现状(多属于违规建设用地)完善历史用地手续、允许采用协议出让供地、土地纯收益允许反拨以支持用地者开展改造及简化集体建设用地划归国有的手续等政策。其作为试行政策尽管只有 3 年的有效期，但却给集体建设用地的历史遗留问题提供了一个“合法化”的窗口。但“合法化”的前提是将村组层面的土地股份合作制提升至街镇层面，且为了顺应经济增长和城镇化建设“政治化” 的倾向，组建对土地资产拥有经营权的新型政府公司，重构集体建设用地的开发权和控制权。

2013 年《佛山市南海区城市更新(“三旧”改造)实施意见》颁布，截至2015年9月，南海区已纳入省“三旧”改造范围的宗地共 5237 宗，涉及土地面积29.8万亩；全区认定“三旧”改造项目2785宗，涉及土地面积16.74万亩；完成改造项目307宗，涉及土地面积1.1万亩；正在改造中的项目涉及土地面积2.5 万亩。但各类“三旧”改造的政策法律法规的背后，依然是一种“以土地为中心的发展机制(Land-centeredUrban Politics)” ，即是在城乡建设用地指标紧缩之后，地方政府与乡村有关土地再开发的一种合作与共谋，这或许成为很长一段时间内“中国特色的城市土地运营模式”的一种必然，尤其是针对珠江三角洲而言。

二  瀚天科技城由村属工业园向城市产业发展平台的转化过程

瀚天科技城位于佛山市中心城区，佛一环路东侧、桂平路南侧，隶属于南海区桂城街道，面积约为493亩，原属北约、上海两村的村属低效工业园区，2008 年以后经由镇街政府创新土地政策及其运营模式，已逐步发展成为以生产性服务业为主、以都市型工业为辅的城市产业发展平台，被称为“瀚天2.5型”产业园(图2)。瀚天科技城再次印证地方政府在城镇化项目经营上的有效性取决于行政、政治和 ( 市场 ) 公司机制在以土地为核心的项目平台上的统合、一体化运作，而在“求资源、求发展”所形成的增长网络中，政府藉由其对于土地开发权、地方财政、农村社会资本等的掌控与诱导，构建了基于土地股份合作制的城乡和谐的城市治理模式。

（一）村组层面基于土地股份合作制的低效工业园开发模式

2003 年北约村利用其在千灯湖片区的村属土地，置换获得现瀚天科技城的土地所有权，并在北约经济联合社(以下简称“经联社”)的主导下，编制了一个“电子城”规划，预期构建“工业—物流—写字楼”的三期开发模式。同年北约经联社通过股东代表大会同意，向银行贷款 1000 多万建设了 47000m²的四层厂房并向企业出租，租金约为 3元 /平方米·月 ( 图 3)。但在初次开发阶段，村民也就是股东代表大会囿于贷款开发所需承担的风险责任，不同意继续以贷款、借款方式来融资开发 — “村民的思想是不能借、不能贷，村民宁愿以1.5元/平方米·月的价位将土地(而非物业 ) 租出去”，后续土地的物业投资被迫暂停。

以初次开发的投资建设情况看，“电子城”的公共服务配套与能力导致其低廉的物业租赁价格，并且难以为北约村民带来满意的分红，与瀚天科技城的土地区位价值不相吻合。尽管北约经联社缺乏土地开发运营的能力，却反对集体建设用地的市场流转，无论是物业出租还是土地出租，均自我营运、自负盈亏。调研发现，村民主要是对土地制度不完整及市场可能存在的非正式操作和欺诈行为感到恐惧 — “流转行不通，假如我流给你，你流给他，他又流转其他人，最终土地流转到哪里？作为‘地主’，我们都不知道，到时候债务都来找到我们经联社，合同约定土地所有者有连带责任！”

而从工业招商的角度看，经联社要求“重工业不行，污染企业不行，只能是电子行业”，坚持要做“上档次的园区”，但实际进驻的却是众多的低附加值的劳动密集型企业，每年总体产值不足1亿元，税收不足百万。整体而言，以北约村经联社主导的工业园开发模式，呈现出了“村集体廉价物业+低技术含量(企业)资本”的要素组合特征。

（二）街镇层面基于土地股份合作制的城市产业发展平台的创建

2006 年 4 月，借“三旧”改造和省节约集约用地试点示范建设政策的契机，桂城街道办与北约经联社商谈该工业园转型升级的问题，针对其中涉及的集体建设土地使用权出租 ( 流转 ) 问题达成协议，即北约经联社将原村属工业园的土地整体出租给桂城街政府，并由其出资开发以搭建一个新的城市产业发展平台。需要注意的是，该协议中北约经联社出租的是集体土地 (而非集体土地上的物业)的使用权，桂城街政府“公有资产管理办公室”(以下简称“公资办”)所属的瀚天投资发展有限公司负责瀚天科技城的具体开发运营工作。协议规定，北约经联社以 3.8 元 / 平方米·月、租金每三年递增10%的缔约价格将土地承租给桂城街政府。

协议确定之后，双方协商并调整了瀚天科技城的规划方案，并制定“十年电子城—十年物流园—十年写字楼”的发展愿景。2006 年底，北约经联社提出将楼层由六层改为十六层以上，村民认为“要做就要上档次，而且十六层以上才是永久建筑，如果是六层的话，过不了几年又要三旧改造”( 图 4)。与此同时，作为对开发强度的补偿，科技城6栋、8栋(土地)调整租期至30年。该协议符合村民股东代表大会对于集体土地稳健开发、稳健回报的诉求，因为“每一次都是先跟桂城街政府谈好，然后召开村民股东大会讨论，进行投票，因而这个协议很快就获得通过。”截止到2015年12月，A区、S区、B区(上海村 )均已建成，而原本规划建设的 C区 ( 上海村 ) 已调整发展思路，拟将集体土地转为国有，并进行市场化的商住项目开发，其土地所有权归政府所有，使用权与经营权将经由土地公开“招、拍、挂”转移给市场开发主体。在“三旧”改造的政策契机下，北约村集体租地、桂城街政府投资并招商运营的合作模式使曾经的低效村属工业园转型为城市产业发展的全新平台。而既往以低效工业用地为主的土地使用也逐渐趋于混合，园区公共品质也有了较大提升(图5)。截至 2014 年 8 月，瀚天科技城已有 8家主板上市企业、22家国家高新技术企业、242 家都市型企业和 2 个工程技术中心，以及8个公共服务平台，并已成功晋级国家级科技企业孵化器。

瀚天科技城采取的开发模式是村经联社先将集体土地出租给桂城街政府，由政府搭建开发平台并引入社会资本进行“三旧”改造，土地租期期满后，集体土地及附属的所有物业的各项权利均返还北约经联社所有。这一模式的内核是街 ( 镇 ) 公共资产的深度参与，并以此撬动民营资本，实现公资—民资的合作共赢，极大增强了投资者、入驻企业及村经联社的信心，也极大地降低了受困于村经联社运营能力及土地股份合作制的交易成本 (图6)。“依靠纯粹的企业市场行为的话，是出现不了目前的瀚天科技城，政府在整个过程里面的二次经营十分重要，也直接决定了目前瀚天科技城的档次与规模。”

三  瀚天科技城开发运营过程中的利益相关者分析

（一）瀚天科技城相关土地协议的责、权、利分析

通常情况下，集体建设用地的权利束中“隐含着”与其区位相呼应的土地开发权，这一开发权通常也会在涉及该地块的相关控制性详细规划中得以体现；不过因受限于集体建设用地高昂的交易成本，附着其上的土地开发权难以被市场兑现，这是珠江三角洲“半城镇化”景观之所以形成的制度上的掣肘，也是 2007 年以来南海区“三旧”改造尝试在土地政策上予以突破的着力点。从北约经联社的角度看，在集体资金短缺、市场运营能力弱及村社自治管理制度等的约束下，不得不选择“保有所有权，出租使用权”这一惯常的做法，即在符合《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》和《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》等相关规定的前提下，“保权让利”，将瀚天科技城 ( 北约村属的那一部分土地 )承租给桂城街道办事处公资办属下的瀚天投资发展有限公司，该公司依法获得相关集体土地的使用、收益及有限处分的权利(图7)。

瀚天投资发展有限公司作为政府针对“三旧”改造而设立的项目型公司，可有效落实政府的空间管控政策，灵活而有效率地处置城乡之间有关土地开发权的争议与矛盾；此外，“公司制”可规避法律风险，并以“项目制”的方式完成政府的公司化行为，演绎新的政企关系、政银关系及政民关系，“村经联社也是一个主体，政府就是协助他们，也有自由选择的权利，我们在中间可以起到更多的调适作用”。瀚天投资发展有限公司的开发资金主要来自政府财政及国有土地储备用地的抵押贷款，其与北约经联社的协议规定：租期结束之后，土地使用权连同附属物业的各项权利均无条件返还给北约经联社，但该公司仍有续租的优先权；租期内，北约经联社可随时逐栋回购或全部回购物业，“整个瀚天的物业报建都是以北约经联社的名义，在土地租期内，如果我们集体有资金可以不定时地回购物业。”以A区建成的2栋11万平方米的写字楼为例，按照2015年楼面出租的市场价格30元/平方米·月折算，假如楼面全部出租，每年将获得3960万元的租金收入。

（二）街 ( 镇 ) 政府对于村组层面的土地股份合作制的改进与优化

基于土地股份合作制的自发型的工业化及城镇化模式，土地紧缺与市场竞争促使地方政府寻求更为有效的治理模式。就南海区而言，如何借助存量集体建设用地的更新，改善基础设施及公共空间品质，同时提升城镇空间容量以促进经济发展已成为 2007 年以来地方政府治理模式创新的重要议题。因街镇政府处于政绩考核的“行政发包制” 的末端，基于行政组织内部正式职责的合法权力，有责任执行并落实自上而下的指令和政策；但已不能再以“层层加码的压力性体制”来督促集体经济组织这一自治机构的发展，而是逐步采取“市场化的参与式治理模式”，即与集体经济组织合作，依托集体建设用地建构一种“政府—集体经济组织—企业”多方利益共享共赢的城市增长网络；而原构建于村组层面上的土地股份合作制逐步收拢于街 ( 镇 ) 这一层次，尽管土地所有权仍不变，但土地使用权及土地发展权“合二为一”，集体建设用地管治与政府经济增长诉求趋于吻合，是一种半城镇化地区城乡合谋发展的土地及空间运营的新范式。

从政府的视角看，瀚天投资发展有限公司“租用”北约经联社的集体土地，即可获得后续开发的物业出租收益，又可藉由该平台吸引优质企业入驻，促进社会就业及创新氛围的培育，谋求经济增长、政府财税和就业等的综合效益，即“瀚天的成功，不是靠物业出租收回开发成本，而是重视瀚天所能带来的社会效益回馈，瀚天产生的税收等社会效益就是投资的回馈”。瀚天科技城被定位为作为连接知识创新源头与高新技术产业的桥梁，通过优秀孵化项目、公共服务平台、高端人才引进、投融资及促进科技成果转化等方面，推动南海区的科技创新和产业集聚，着眼于产业发展的未来，旨在培养“税基”(Tax Base)，从而实现政府财税上的增加，即“作为开发主体，要想单纯的以物业出租回本真的很难，市场上公司很难自主愿意投资这种类型的项目，而必须由政府出面，或者给出一个比较有诱惑力的扶持政策才拖得起”。2010年已完成产值 20 亿元，税收 6000 万元；2012年完成税收 1.2 亿元，在经济转型优化的同时，优质人才的进驻也触发了其对产业社区创新氛围的培育。从城乡和谐发展的角度看，瀚天科技城“最重要的是在开发过程中保证了农民的收益，这有赖于政府与村委会合作结成的‘利益共同体’，一方面政府介入可以提高招商的档次，另一方面村民也可以从中得到稳定且高于市场预期的租金；通过都市型产业的开发，实现了农村群众和政府产业发展的利益共赢”。从入驻企业利益视角看，瀚天科技城具有相关的科技、环保产业孵化、发展政策配套与优惠的有利条件 ，其实质是形成政策利好的“洼地”，可降低企业创新、创业成本，加强了园区软件环境对企业的吸引力。其中，小企业的孵化器的概念，使其成为中小企业发展初期阶段低成本投入的中转站(容器作用)；“创、想、家”的概念，使中小企业看到成长的空间，并且愿意入驻瀚天科技城，其指向的是获取政策红利。

（三） 北约经联社对于村组层面的土地

股份合作制的反思与检讨

土地股份合作制实质是村集体将农民原土地承包经营权转化为股权，并由集体统一经营的合作经济组织，是农村土地使用权由过去的农民家庭分散承包向集体使用经营的转变，也是对既往集体土地由农户分户承包的代替。这一制度使集体土地使用权与所有权“合二为一”，村集体重新获得土地经营权，而农民以土地入股，因而可以按股获取分红。也有学者指出，土地股份合作制是新一轮的土地“再集体化” 。与其伴生的则是集体经济组织的“实体化”与集体经营性建设用地的“入市”，这是土地征收 ( 征用 ) 制度之外的一种制度创新，在降低工业化门槛的同时，也将土地级差收益保留在了集体内部，但随之亦带来集体土地的管控困境，尤其是“非法转用”等问题。因此，如何继续在城乡二元的土地制度框架下经营城市并实现和谐的城乡关系，成为社会各界讨论的热点话题。

从北约经联社的视角看，依托旧有单纯的集体土地出租模式，仅能享受较为低廉的土地出租的收益分红，未能参与到土地开发权的物业出租分红之中。北约经联社藉由瀚天科技城“三旧”改造项目将其集体土地 30 年 ( 部分是 25年 ) 的使用权与开发权“租给”政府，不再参与投资开发与具体管理，其实仍遵循着集体经济组织“安全第一、效益第二”的原则。而依据 2006 年签署的协议中的土地租金价格，依次概算2015年北约经联社的土地租赁收益仅为 800万元，与 6 栋、8 栋的物业 ( 楼面 ) 出租年收益 3960 万元相去甚远。这表明北约经联社在土地出租协议中还并未引入“开发强度”，而单纯地以土地面积来计算收益，这正是掌握土地开发权的政府所能接受的一种方式。

 结论与讨论

（一） 结论

土地股份合作制开启并着力推进了南海区的乡村工业化与城镇化进程。自2008 年以来，南海区依托土地股份合作制，围绕“三旧”改造与城市更新逐渐构建了“地方政府—集体经济组织—企业”和以土地开发收益为导向的“增长网络”。本文藉由瀚天科技城这一案例，分析了不同的利益主体基于土地股份合作制而在城市更新中所达成的利益平衡机制。结论主要包括三点：

(1) 半城镇化地区的城市更新可以在尊重并保持集体土地所有权的前提下，适度改变其运营模式，城乡建设用地“同权、同责”，统一规划、协同开发，共同建构城市产业发展平台，提升用地的集约节约水平。

(2) 集体经济组织已无法驾驭更为复杂的城市更新，集体土地的所有权与经营权更趋分离；瀚天科技城是镇(街)政府以综合效益为导向、对“集体土地上的城市更新”的选择性介入，将集体土地“准国有化”，重构了土地股份合作制，以实现“产业升级—城市转型—空间优化”的目标，规避了既往村级开发主体的短期主义行为，是城乡空间治理范式转型的重要创新。

(3) 城市更新仍与土地再开发的效益直接相关。在瀚天科技城模式中，地方政府、集体经济组织、企业等多元主体重新界定了一套新的基于土地股份合作制的产权关系和利益再分配的协商机制；而这一多元主体利益共享的协商沟通平台是南海区城乡治理范式创新的核心体现。

（二） 讨论

随着 2015 年南海区《加快推进村级工业园改造提升促进产业社区发展的指导意见》《佛山市南海区关于进一步推进城市更新 (“三旧”改造 ) 工作的实施意见》的颁布，以及 2016 年《佛山市南海区村级工业园改造提升专项资金管理办法》等政策文件的出台，南海区对类似瀚天科技城的村属工业园更新改造的扶持力度持续加码。

如何在土地股份合作制的基础上，激励集体经济组织以集体土地流转、作价入股和建设用地指标空间置换等方式有效地参与城市更新，依然有待进一步从实证案例中总结。在物业分割销售、土地租金补贴、连片更新提升示范项目奖励及其他政策优惠条件下，社会资本参与“集体土地上的城市更新”的机制正在逐步完善，半城镇化地区城市更新与空间治理持续创新转型的研究仍处于探索过程中。

文章全文详见《规划师》杂志2017年4期《基于农村土地股份合作制的半城镇化地区城市更新模式研究——以佛山市南海区瀚天科技城为例》

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