【规划师论坛2】城市棕地环境修复与再开发规划的国际经验

Original 2017-05-02 王慧江海燕等 规划师杂志

2017年3期主题：棕地再生与城市“双修”

【编者按】

目前，我国已进入了转型发展的重要时期，城市内部将面临更多工业用地或废弃地再利用和再开发的难题。现有关于城市更新的实践，如城中村、旧工业区改造和环境治理等，均是从局部进行的更新，缺乏系统性，与城市规划、建设和管理方面的联动并不足，更新效果并不理想。在此背景下，国家层面高度重视促进城市转型升级，一方面将棕地治理上升为国家环境保护“十二五”重点支持工作；另一方面，在2015年的中央城市工作会议上指出“要加强城市设计，提倡城市修补”“要大力开展生态修复，让城市再现绿水青山”，城市“双修”被提上议事日程。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“棕地再生与城市‘双修’”为主题，在深入探究我国转型期城市“双修”、棕地再生提出背景的基础上，借鉴国际经验，结合我国实际，详细介绍了我国城市“双修”首个试点城市的工作经验，并探讨了城市边缘区、城市生态区的“双修”策略，以及河滩型棕地生态修复的方法，以期对规划师有所裨益。

【规划师论坛2】

城市棕地环境修复与再开发规划的国际经验

作者广东工业大学建筑与城市规划学院硕士研究生王慧，广东工业大学建筑与城市规划学院副教授、硕士生导师，并任职于广东工业大学建筑与城市规划学院城乡低碳生态建设研究中心，中国城市科学研究会城市更新专业委员会秘书长江海燕，广东工业大学硕士生导师，广东省环境科学研究院总工程师，广东省环境科学学会低碳发展专业委员会主任肖荣波，广东省环境科学研究院李智山在《规划师》2017年第3期撰文，伴随我国城镇化进程的快速推进和产业结构的深入调整，大量工业企业被关停、破产或搬迁，遗留的工业棕地及其不合理规划开发易导致环境安全问题。文章首先通过梳理3个欧美国家城市棕地修复与再生的规划设计案例，分析国外棕地开发规划的流程，总结为3个主流的环境修复与再开发利用模式，即以开敞空间开发为导向的持续性修复，以工业遗产为依托的生态型修复和以新型产业为主导的置换型修复；其次，从场地环境调查、环境风险评估、功能定位与修复策略选择、耦合修复的规划设计以及后续环境监测与检讨完善等方面，对我国城市棕地再开发利用提出建议。

[ 关键词 ]城市棕地；再开发；修复模式；规划流程

[ 文章编号 ]1006-0022(2017)03-0019-06　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A

[ 引文格式 ]王慧，江海燕，肖荣波，等．城市棕地环境修复与再开发规划的国际经验 [J]．规划师，2017(3)：19-24.

一 欧美污染场地再开发规划的案例研究与经验借鉴

在传统产业衰败与世界经济结构转型、城市不断发展引发相关地区衰落的背景下，西方发达国家较早关注污染场地的再开发规划议题。在19世纪工业文明时代，大规模工业生产产生的废水、废渣等对环境及土质造成了严重的破坏。随着20世纪互联网时代的到来，新型产业逐步取代传统产业的主导地位，使传统产业逐渐被关闭或废弃，城市扩张又使原有城郊废弃工业地带变成了城市中心区，并形成棕地。在此背景下，欧美城市对污染场地的规划设计进行了许多探索，并获得了一些重要的规划策略及宝贵的操作经验。以下笔者选取近年来欧美较为成功的3个案例做详细解析。

（一）案例1：加拿大多伦多约克维尔公园 (Village of Yorkville Park)

1.场地概况

加拿大多伦多约克维尔公园占地面积约为0.36hm²，位于多伦多市中心以北的老城区。公园在重塑周边地区活力上扮演着非常重要的角色，吸引新的社区和商业建筑在此聚集。该项目于2012年获得 ASLA 奖地标优秀奖。

该基地建设计划可追溯到20世纪50年代，因地铁线路建设，多伦多政府计划将街区上的行列式房屋拆除并改造为停车场。相关调查显示，当时基地的污染物主要包括重金属、石油、焦油及润滑剂等，大量有毒的工业污染物已经渗透到土壤和地下水中，基地的生态环境受到严重破坏。通过绿地工程，多伦多公园规划、森林筑造部着手将此污染地块规划设计为城市高密度地区的街头公园。

该公园坐落在两街区交汇处，将约克维尔20世纪的联排房屋与布卢尔街区的商业大楼连接了起来，为众多来自社区、商业楼和公园的不同人群服务。

2.覆土掩埋与植被修复相结合的公园式再利用

自1994年停车场停止使用起，多伦多市政府便组织对基地的污染情况进行现场勘查，制定详细的生态修复规划。在项目前期，项目组根据多伦多棕地地块目录清单，通过设计问卷调查，结合公众意愿，制订了修复策略。随后，通过特定场地风险评估法(SSRA)建立治理标准，测评并进行治理最低成本估算，选择使用混凝土、土壤或其他材料将污染物就地掩埋。覆土后，引入加拿大松树林、桤木等本国物种，形成独特的生态环境。

约克维尔公园的设计目标是建设邻里规模的高密度城区下的高品质休闲娱乐绿色公共空间。设计通过减少周边城市环境的干扰，充分利用当地植被、水体和岩石，建造不同于城市景观的花园景观，以承担多样化的社会功能，激发场地活力。公园被划分为5个线性花园，花园沿着周边19世纪的建筑物的地界线而建(图1)。每个线性公园设置为一种不同类型的加拿大景观主题，如加拿大松树林中的开放区和密集的种植空间有节奏地交替变换，4m高的雨帘喷泉及钢架元素穿梭于公园之中，营造了多样又富有个性的公园环境；裸露岩层和可移动的桌椅形成对比，在为行人提供休憩场所的同时也增加了园区的灵活性。虽然各个花园营造了不同的空间氛围，但是整体采用维多利亚时代的尺度风格和半独立式开放空间的韵律，保证了公园的多样性和统一性。

约克维尔公园的建设改善了社区的环境美感，刺激了周边经济的复苏，增强了社区感和空间感。整个公园建设的所有工程由政府公共部门组织实施。在项目实施后，政府公共部门根据制定环境修复和验收技术标准，通过土壤抽样检测等方法进行后续环境安全监测管理；通过社区居民参与决策，加强政府公共部门与私营投资者的合作，在处理公园污染管理带来的成本及风险问题方面发挥了至关重要的作用。

（二）案例2：美国普罗维登斯钢铁工厂院落 (The Steel Yard, Providence)

1.场地概况

美国普罗维登斯钢铁工厂院落位于普罗维登斯市的罗德岛州，占地面积约为 1.42hm²。基地前期主要从事钢铁生产，经过场地采样调查发现，基地主要存在铅和铬等重金属污染物，土壤和地下水受污染较严重，并危害人体健康。在钢铁厂方的委托下，项目组通过使用工地废料和再生材料，遵循严格预算，将场地改造为具有历史文脉的公共场所空间，创造性地解决了可持续性发展的问题。院落设计将可持续利用理念完美运用在后工业化遗产改造中，颠覆了人们对破旧社区的传统观念，激发当地旧工业场地的复兴。

2.化学稳定与覆土隔离相结合的工业遗产式再利用

普罗维登斯钢铁工厂院落项目修复的核心是保障人体健康和环境安全。项目组基于美国人体健康风险评估工具(HHRA)对人体健康风险进行评估，在整体修复过程中，对铅、铬等污染物先采取化学剂进行原位稳定处理，再覆盖12英寸厚(约0.3m)的新土壤隔离污染。同时，严格处理场地的雨水问题，首先在中心广场采用地毯式透水铺装，在铺砖周边引入“排水渠”，使边界标高低于建筑物；其次通过水生植被吸收过滤，使场地90％以上的降雨从地面渗下，并种植原生植被和利用可再生材料进行生态修复 ( 图 2，图 3)。

该项目遵循可持续的思想，在满足人体环境安全的条件下，通过利用场地的独特结构，将基地建设为资源空间共享、要素识城的工业遗产主题公园。场地主要分为中央活动空间、工作区域空间和产业服务空间三个功能区(图4，图5)：中央活动区位于场地中心区域，主要用于个人或集体活动，如举办大型活动、农贸市场和电影放映等；工作区域空间基于场地西北侧的现状遗留建筑，改造为艺术家工作坊；产业服务空间主要分布在基地南侧，主要包括停车场和咖啡厅等小型商业服务设施。每个功能区的职能性质虽然有所不同，但是整个厂区建设统一采用可再生材料，并运用文化要素，对周边社区的发展起到积极带动作用。

（三）案例3：英国曼彻斯特科技园(Manchester Science Park)

1.场地概况

曼彻斯特科技园位于英国曼彻斯特的南部，占地面积为15.2hm²。依托由传统产业向新兴产业转型的背景，曼彻斯特于1981年组建了以政府和曼彻斯特大学研究部门为主的开发委员会，建设了曼彻斯特科技园，并于1984年正式对外开放。经过30多年的发展，曼彻斯特科技园已经成为英国最领先的科技园，成为工业经济向服务业经济过渡的典型代表。

基地所处区域为旧工业场地，主要发展棉纺织产业及运输行业。由于长久无规模经营及缺乏监管，场地出现大量的污染物，主要以重金属、氯代有机物为主，对场地再开发产生一定的影响。在曼彻斯特市政厅的帮助下，园区被改造为集创意、科研和学术办公于一体的高科技园区，并带动中小型企业发展，增加了社区就业率，获得了经济和社会双重效益。

2.覆土隔离与植被修复相结合的产业升级式再开发

1981年，曼彻斯特政府开始组织对基地进行现场踏勘监测，把健康基准值(HCV)和土壤污染物浓度指导限值(SGV)作为污染场地调查和修复指导浓度值，并制定对应的生态修复策略，针对重金属和氯代有机物的污染情况，主要采取覆土隔离和植被修复的手法进行治理。修复过程主要依据园区发展时间顺序分片区进行，并根据用地开发功能随时调整修复策略，以增加规划弹性。

曼彻斯特科技园的设计目标是将基地建设为以知识、创意、高科技为发展动力的创意园区。设计采用“一区三园”的结构，将园区划分为曼彻斯特科技园、高技术工业区和中央公园三大园区。其中，曼彻斯特科技园是原园区所在地，主要提供优质的商务服务，配备休闲娱乐设施、建设设施等(图6)；高技术工业区成立于1999年，拥有最复杂、高端的IT设备，提供数据储存等服务；中央公园于2005年开园，主要帮助公司人员进行技术培训、产业研发，类似国内的孵化器物业。

整个项目充分依托曼彻斯特由工业城市转变为科研创新城市的机遇，结合周边学术科研资源和市政厅的支持，广泛利用商业和国际资源网络，吸引企业入驻，带动周边经济增长，大大提高了社区活力。

（四）案例对比分析

上述3个污染场地再开发规划设计项目的背景不尽相同，但都是棕地再利用的典型案例。

从表1可以看出，国外污染场地的环境调查和规划修复在总体策略、阶段环节及方法技术方面存在一些共性，即均耗时长达几十年的时间，且是分阶段、循序渐进地进行的；均包括场地环境调查和生态修复治理、赋予棕地新功能以及与周边社区可持续整合发展的过程。此外，均进行了长期的环境跟踪监测。

二 国外棕地再开发模式及规划流程分析

（一）三种城市棕地修复与再开发模式

通过对案例的分析可知，棕地在治理后可开发建设为多种类型的用地。总的来说，国外棕地再开发规划设计可以归纳为三种典型模式。

(1)以开敞空间开发为导向的持续性修复。大多数项目开发的首选模式，既可作为公共空间为公众提供休闲场所，又可以生态修复污染土地作为城市储备用地，如公园、广场和休憩场所等。

(2)以工业遗产为依托的生态型修复。结合工业遗产开发为公共用地，在生态修复地块的同时，也可作为城市储备用地，如遗产文化主题公园、大地艺术基地。

(3)以新型产业为主导的置换型修复。主要以新型高科技产业、创意产业置换传统产业，赋予污染地块新功能，如新兴产业园、艺术工坊。

（二）规划设计流程及特征解析

不同棕地的修复方式和再开发定位不同，其规划流程各有差异(图7)：公共开敞空间模式更注重后期环境监测，即根据人们在不同场地活动的频率和时长，以及统一监测标准，判断后续土壤的修复状态。工业遗产主题公园模式以工业遗址和文化元素为前提条件，在评估旧构筑物对人体带来健康风险的同时，兼顾其循环利用。新型创意产业园区模式需要同时考虑土壤修复条件和园区发展产业，根据产业入驻园区的时间确定地块修复利用的先后顺序。在考虑土壤安全的条件下，以上棕地再开发三种模式的规划流程，根据实际情况会有所变化。

三 对我国棕地再开发的启示

自20世纪70年代起，各国逐步开展了对工业搬迁遗留场地进行环境风险管理等方面的研究：根据场地和利益相关者调查建立可持续目标，将目标分解为具体监控和评估指标，依据国家规定或文献确定修复标准，再进行具体的规划设计。在上述案例中，约克维尔公园案例中的问卷访问法、通过特定场地风险评估法 (SSRA) 建立治理标准及抽样监测土壤污染的方式，以及曼彻斯特科技园分时序的规划流程都值得借鉴。

目前，我国并没有颁布全国性的污染土壤修复标准，现有的法规也未强制要求在污染土地再开发前进行环境调查和环境健康风险评估，只是简单处置。结合国外棕地再开发经验和我国棕地现状的复杂性，笔者认为我国棕地再开发规划设计流程可分为五个步骤(图8)，即场地环境调查、环境风险评估、功能定位及修复策略、环境修复及规划设计和后期环境监管。

（一）查清场地污染状况是棕地再开发的基础

开展场地环境调查，明确地块土壤污染程度，是场地再开发利用的先决条件。场地环境调查，即对需要进行再开发的棕地地块进行登记并保存该记录，它包含对地块环境的调查、地块已有规划及城市设计方案、规划环境要素(土壤、地下水等)的采样数据分析和暴露接触人群分析。第一阶段是以资料收集、现场踏勘和人员访谈为主的污染识别阶段。在场地内或周边区域可能存在污染的情况下，进行第二阶段的场地环境调查，即以采样与分析为主的污染证实阶段。在确认污染事实的情况下，进行第三阶段的场地环境调查，在此过程中需要进行风险评估，或在污染修复情况下以补充采样和测试为主要评估方法。

（二）科学评估环境风险是场地再开发的安全保障

建立统一的科学环境风险评估标准，是项目实施过程中规划导控的前提，使规划管理有据可依。风险评估包括人体健康风险评估和环境安全风险评估，即根据场地环境调查得出地块污染程度和污染范围，分析场地暴露人群和周边用地条件，预测该地块的开发潜力和经济效益。具体做法为，结合规划对该地块的土地利用要求，确定不同功能地块的人体健康和环境安全风险值，根据统一筛选值，决定污染场地修复和融资的优先顺序并开展全面的棕地环境影响评价，使棕地污染状况为相关的利益群体知悉。

（三）合理的开发定位与修复策略是棕地再开发的前提

该策略即确定符合土壤环境的功能定位，并进一步确定土地利用性质，制定相应的修复策略。具体而言，从项目所在区域分析、上位规划解读、文化底蕴和生态环境条件等方面确定项目开发定位，确定用地边界及规划时序，并根据场地污染现状的不同污染物和污染程度采取不同的修复策略。结合上文提到的三种开发模式，对于污染较为严重的土地，根据污染物确定修复方法，可优先选择以开发开敞空间和工业遗产为依托的模式，通过覆土处理，再在良性土壤上种植适应力强的植被，形成优质景观；对于污染程度较低的地块，可以选择产业置换的开发模式，依靠土壤自身能力和植被进行生态修复。

（四）耦合环境修复的规划设计是棕地再开发的关键

该策略即根据土壤条件及其污染物采取耦合环境的修复方式，综合周边用地情况，确定规划用地性质、设计方案。通过联动周边发展、混合用地功能和开发文化资源等设计策略，使规划设计有章可循。

(1)联动周边发展。棕地在开发规划设计中应注重与周边用地的联系，集中集约开发，增加社会效益。建议采用以新型产业带动旧产业、以整体开发带动零散用地及捆绑开发等多元方式，通过行为指导、附加土地出让条件和分期分批投入市场等规划策略提高项目的执行力。

(2)混合用地功能。在棕地再开发规划设计中，依据总体规划和控制性详细规划确定地块的功能定位及主导功能。综合土地修复状况和土壤环境承载力，优先解决各类设施的供应问题，完善城市综合服务功能，使地块由单一功能的土地类型转变为多元化的综合性服务片区，吸引更多的人群消费，增加经济效益。

(3)开发文化资源。在棕地再开发规划中，场地内具有保留价值的工业厂房建筑、生产设备等对延续棕地历史文化起着重要作用。首先，应全面整治污染源头企业，提高这些企业的技术生产水平，淘汰落后产业。其次，对于质量较好的建(构)筑物，保护能够体现地块工业遗产特色风貌、延续地块文化底蕴的建(构)筑物。最后，根据工业厂房损坏程度、使用年限及地块近远期再开发的要求，更新整治较为完整的区域，改建破败建筑，如改造为博物馆、展览馆和特色酒吧等。

（五）后期环境监管是棕地再开发的持续保证

该策略即根据项目的规划和修复策略，确保项目顺利进行和避免二次污染，通过建立规划管理主体、制定奖惩措施和加强公众参与等策略，加强后期监管。

(1)建立规划管理主体。在污染场地开发过程中往往涉及土地使用性质变更、土地开发强度控制和环境影响评估等环节，这些职能权限分散于国土资源管理局、规划局、发改委和环保局等多个部门。在实际项目中，往往出现各部门互相推诿的情况，为了加强部门协调，需要政府建立规划管理主体，统筹各部门职责和采取多部门联合审批的方式。

(2)制定奖惩措施。对于开发为商业、新兴产业等带动经济发展的棕地改造项目，政府可采取引导性措施，如开发权转移、放宽管理要求等，鼓励企业自建配套设施。对于开发为公园、广场等公用用途的棕地改造项目，政府可采用指令性的预防控制手段，提高违法成本和受惩罚几率，对有悖规划的棕地规划许可申办不予通过，对发现的已违规的企业强制整改。

(3)加强公众参与。整个过程需要政府机构规定责任义务、非营利组织制定标准、开发者和社区居民参与再开发方案，不同治理组织从各个方面对棕地开发规划进行管理和监督，以便及时发现修复过程中存在的问题，及时补救和调整规划修复方案，提高规划弹性。

四结语

在存量规划时代，随着产业转型升级和城市发展转型，城市内部将面临较多工业用地或废弃地再利用和再开发的难题，合适的环境修复方式和再利用模式以及相应的规划方法是有效开发棕地的前提。我国棕地再开发历史较短，积累的案例和方法相对较少，有必要借鉴国外棕地修复和规划设计的成熟经验，响应中央城市工作会议“双修”工作要求，加强对棕地的合理规划和环境风险管控。

笔者针对城市内企业搬迁后遗留污染地块的环境修复和规划利用问题，以生态修复和产业转型为目标，从公共空间修复、工业遗产利用和新兴产业置换三种模式探讨城市棕地环境修复及再开发方法，并从场地环境调查、环境风险评估、功能定位及修复策略、环境修复及规划设计、后期环境监管五大步骤总结了棕地再开发的规划流程和方法，希望能对当前我国棕地再开发提供参考。

文章全文详见《规划师》2017年3期

《城市棕地环境修复与再开发规划的国际经验》

论文征稿

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