【PM】城市建设用地规模划定顶层设计的思考

Original 2017-04-06 贾　俊 规划师杂志

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目前在城市总体规划编制中，由于出发点不同，城市建设用地规模已经成为地方和上级审批部门之间博弈的主要焦点。在实践中，传统的基于“人地对应”来确定城市建设用地规模的方法与实际情况严重脱节，严重影响了总体规划编制的科学性和可操作性。但这些问题是基层无法解决的，亟需通过完善城市总体规划编制“顶层设计”加以解决。作者江苏省宜兴市规划局副局长贾俊在《规划师》2017年第2期撰文，文章提出改变单纯依据人口规模与人均建设用地标准严格挂钩作为城市建设用地规模划定依据的单一做法，应根据城市社会经济发展条件、环境综合承载力和耕地保护要求等多元因素综合确定，并通过加强和改善建设用地规模的底线控制、动态控制和协同控制机制，切实提高城市总体规划编制的科学性和可操作性。

[ 关键词]城市总体规划；城市建设用地规模；顶层设计；城市建设用地标准

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0042-06　

[ 中图分类号 ]TU981

[ 文献标识码]A

[ 引言格式 ]贾俊．城市建设用地规模划定顶层设计的思考 [J]．规划师，2017(2)：42-47．

一 顶层设计的概念和特征

根据相关研究，“顶层设计”是系统科学的概念，其本义是“统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层次上寻求问题的解决之道”。顶层设计往往针对的是中下层无法解决而需要顶层来推动解决的各种困难和问题，如医疗、教育、环保等改革任务。所以，顶层设计的字面含义虽然是一种自上而下的系统谋划，但顶层设计不是闭门造车，必须要有自下而上的动力，很多时候是由于底层矛盾不断激化而倒逼顶层设计变革。例如，从某种意义上讲，我国改革开放以来的一系列方针政策，就是呼应了来自基层强大发展呼声的顶层设计。因此，顶层设计归根结底要科学妥善地解决底层所遇到的问题，满足基层发展需要。

二城市总体规划编制顶层设计和基层需求的核心矛盾

顶层设计是顶层制度安排和基层实践需求的有机结合。但随着改革的不断深化，各方利益加快分化，“顶层设计”与“底层需要”结合的难度也就大大增加。在城市总体规划的土地空间规模和结构方面，中央和地方由于事权不同，所关注的重点自然不同。从顶层管理部门看，出于落实耕地保护、促进城市科学集约发展等目标要求，更多强调城市总体规划对建设用地规模进行控制和约束的“责任”。而从地方政府看，建设用地是最重要的城市资源，受GDP观念、分税制和土地财政等制度性制约，地方政府只有不断通过城市扩张，出让更多的土地才能获得足够的发展资金，更多地强调城市总体规划要保障地方建设用地规模扩大的“权益”。集中表现在审批方面，即上级部门重点审查规划建设用地规模是否超标，而地方政府则想尽办法增加建设用地规模空间。土地规模和空间边界划定已经成为城市总体规划编制顶层设计和基层需求的核心矛盾，亟需深入研究并加以解决( 图 1)。

三 城市建设用地规模划定面临的主要问题

目前，城市建设用地规模划定的顶层设计核心就是“人地对应”，即通过预测人口规模，按照人均建设用地标准确定城市规划建设用地规模。经过多年实践，该方法存在许多问题，主要包括以下几个方面：

（一）人均建设用地标准无法有效控制

建设用地规模粗放扩张

根据有关统计资料，2008年我国各城市同比人均城市建设用地面积为133.4 平方米 / 人，大大超出《城市用地分类与规划建设用地标准》(2011)中的最大值(110平方米/人)，城市总体规划对“摊大饼”式的粗放发展普遍束手无策。究其原因，“人地对应”的控制方法是从前苏联学习得来的，在计划经济时代尚能发挥一定作用，但却不能与市场机制相适应。目前，由于我国特有的土地制度(特别是征地制度)以及土地财政体制的原因，地方政府垄断了土地征用和出让市场，政府自然倾向于通过多征地、多卖地获得更多的资金收入。加之缺乏有效的利益机制约束，政府和企业没有集约使用土地(特别是工业类用地)的内生积极性，造成土地大量闲置和浪费。由此可见，土地规模粗放扩张有着深刻的经济和社会原因，希望通过严格控制人均城市建设用地面积标准这种带有浓烈计划经济色彩的技术手段来限制城市过度扩张，自然很难达到效果。因此，目前“人地对应”对建设用地规模的控制基本只体现在规划编制和审批阶段，对实际建设用地规模供给几乎没有影响。相反，由于过于强调人地对应，造成在城市总体规划编制中根据用地需求倒算规划人口时，虚构和扩大其规模，这个问题已经被规划界广泛认同和诟病。

（二）超规划建设用地范围审批现象比较普遍

《城乡规划法》第三十条规定：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”；第四十二条规定：“城市规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”。但由于城市总体规划成果审批和调整程序繁琐冗长，地方政府发展理念错位和法制观念不强，以及规划监管督查缺失等原因，造成各地普遍存在着突破规划建设用地范围，违反强制性内容审批各类建设项目的行为。2015年6月，住建部重点挂牌督办的9个违反规划的典型案例就是其中的冰山一角。党的“十八大”以后，随着依法治国、依法行政理念的回归和落实，上级规划监管督查变成了“来真的”。在如此高压之下，各地政府特别是规划部门突然发现，以前为了所谓的发展而进行的“理直气壮”的审批项目，现在却面临着违法追责的窘境。

（三）城乡之间的建设用地规模关系不明确

在《城乡规划法》中，对城市总体规划、镇总体规划两者之间的关系没有明确，在实践中给了地方模糊空间。《城市规划编制办法》第三十条规定，城镇体系规划应“预测市域总人口及城镇化水平，确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准……提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围”。表面看来，城镇体系规划对下辖镇的总体规划目标进行了规定，但是在《城乡规划法》《城市规划编制办法》中有关强制性内容的规定中，城镇体系规划中的“各镇人口规模、用地规模和建设用地控制范围”不属于强制性内容。理论上存在着镇总体规划用地规模可以突破城镇体系规划规定的可能性。因此，在总量恒定的要求下，为保证中心城区有“足够”的建设用地规模，在城市总体规划中往往压低城镇体系规划中各镇建设用地预测规模和农村居民点建设用地规模。而由于镇总体规划属于地方政府自行审批，出于自身需要，镇规划人口和建设用地规模又普遍超出城市总体规划中的要求，出现了某些建设项目在城市总体规划中超出规划建设用地范围，却又在镇总体规划的规划建设用地范围内的现象。同时，由于土地制度的限制，进城定居的农民往往不愿放弃原有的土地承包权、宅基地等权益，造成“空心村”现象严重，加之镇村工业和服务设施用地的增加，使得农村集体建设用地规模并没有随着城镇化提升而降低，造成城镇和农村建设用地双增加的窘境。传统城市总体规划“以人定地”“地随人走”的城乡建设用地控制思路面临着极大的挑战。

（四）市域镇、村建设用地规模规划控制存在缺失

近年来，随着“多规合一”、城乡统筹规划理念的逐渐深入与落实，对传统只重视城镇结构，忽视乡村发展的城镇体系规划提出了新的挑战。传统的城镇体系规划是一种主要针对城镇之间结构关系，以及重要区域性基础设施和公共设施布局的规划，不过多涉及市域土地总体利用规模、农村居民点用地规模。因此，城市总体规划在建设用地规模划定中只重点关注中心城区用地规模，而对城乡建设用地总规模，特别是镇村建设用地规模尚缺乏深入研究和控制手段。在图纸成果表达上，农村地区往往也画成一片“绿色”，使得不少具体的农村地区建设项目选址缺乏总体规划依据。正因为这种顶层设计的先天不足，许多地方只能通过开展“城乡统筹规划”“镇村布点规划”等非法定规划，以在一定程度上体现城乡统筹和“多规合一”的要求。

四城市建设用地规模划定“顶层设计”改革的迫切性

（一）规划人口预测无法再随意虚构

前一阶段，各地对城市发展普遍存在过度乐观情绪，城市规划人口规模普遍虚高。从多年实践看，受市场经济规律影响，我国各类城市吸纳人口的水平已经严重分化。人口更多向东部地区和超、特、大城市流动集聚，而中西部地区及广大中、小城市在吸引人口特别是青壮年人口方面的能力进一步减弱，甚至我国部分城市已经开始出现明显的“收缩城市”特征，即常住人口出现负增长。根据有关研究，截至2010年，我国有约180个城市出现常住人口负增长现象，占全国城市总数量的27.5%。同时，尽管近期国家通过放开二孩政策来改善人口结构，但根据相关研究，由于老龄化等原因，到2030年我国人口在达到14.5亿峰值后，将逐步稳定并减少。

因此，随着我国全面进入新常态，地方政府对各自城市发展定位及人口集聚能力的认知更加理性。在这种情况下，如果没有足够的说服力，各地城市总体规划的人口规模预测不可能再像过去那样简单设定为高速线性增长，而是一种基本平稳的缓慢增长，但这也让建设用地失去了人口规模支撑，规划建设用地规模也就无法同步增加。

（二）地方有增加用地规模的现实需求

地方政府作为一个“理性”的规划编制主体，自然更注重解决近期的现实问题，即土地空间问题。尽管中央城镇化工作会议强调“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，实现从注重“增量规划”到“存量规划”的转变。但是，由于“存量改造”比传统征地扩张困难得多，加之GDP思维根深蒂固，以及土地财政体制短期内不会改变，地方政府主观和客观上仍需要一定的土地“增量”空间来保证城市经济正常运行(如建设融资、招商引资等)。如果采取了急刹车式的方法使地方政府失去增量空间，短期内地方政府财政就可能无法正常运转，城市社会民生就无法保障。针对这一问题，国务院在2014～2015年集中治理地方政府性债务的过程中都进行了一定的妥协。

此外，由于各种原因，很多建设项目在规划建设用地范围之外，地方政府普遍希望通过新一轮城市总体规划修编来解决这些历史违法审批问题。按照现有制度设计，如果人口预测增长有限，那么城市规模就无法大幅度扩大，现有违法审批的建设项目也就很难通过纳入规划建设用地范围来合法化，从而成为领导被问责的“定时炸弹”。

（三）“人地对应”无法全面反映土地集约化程度

“人地对应”的初衷是促进土地集约化，但土地集约化程度除了人均建设用地面积标准以外，还包括地均产值、地均投入、地均税收、容积率和建设密度等指标。从2013年开始，国土资源部门开始开展城镇低效用地再开发试点，试点省市相继出台了一系列鼓励政策(如改造项目可以享受协议出让、减免土地出让金和相关税费等)，成为地方政府实现“存量规划”改造的良好契机。但传统城市规划只确定了城市建设用地规模和各地块使用性质，没有具体方法去反映地块的土地集约化程度和界定哪块地是低效用地。因此，低效用地鼓励政策就很难与城市规划管理对接，甚至互相矛盾(如很多低效用地在规划建设用地范围外)，导致许多低效改造项目由于没有城市规划依据而无法得到行政许可，对合理的发展需求形成了制度性障碍。

（四）“人地对应”严重影响城市总体规划科学编制

尽管目前“人地对应”仍有一定的积极意义，如方法直观简单、便于不同城市之间的统计比较等，但是实践证明，“人地对应”没有很好地达到集约使用土地的预期目标。因此，《国家新型城镇化规划 (2014—2020)》中有关“人均城市建设用地面积严格控制在100平方米以内”的表述更应理解为是一个城市集约化目标，而不应简单理解为是一种规划编制技术手段。新时期，如果城市总体规划仍然机械套用“人地对应”方法，只会造成地方政府被迫继续玩弄数字游戏：一方面，想尽理由增加规划人口预测规模；另一方面，如果不能做大人口规模，就干脆压缩中心城区规划范围，把一些现状或规划城市建设用地转化为镇建设用地，纳入镇总体规划另行编制，规避上级审批。这样一来，不但降低了城市总体规划的科学性和严肃性，更使得地方领导和编制单位的“注意力”跑偏—更加关注建设用地规模问题是否解决，规划是否能够通过审批，而对决定城市未来发展的城市定位、产业战略、生态保护、基础设施和公共服务设施布局等核心问题不太关心，大大降低了城市总体规划对城市发展的科学引导作用。

五对策和建议

目前，改变将“人地对应”作为唯一手段的建设用地规模划定方法，涉及到一系列上层法规和标准文件的修改，这是基层政府和规划编制单位无法通过“基层创新”来解决的，只能通过从顶层设计改革来完善。为此，建议城市建设用地规模划定应早日实现“四个转变”( 图 2)。

（一）从“单一控制”转变为“多元控制”

完善规划建设用地标准“多因子”控制要素

虽然《城市用地分类与规划建设用地标准》(2011)在制定城市建设用地标准时增加了气候分区、规划人口、现状建设用地规模和城市特点等“多因子”控制要素，但仍改变不了“以人定地”的基本思路。市场经济条件下，人口规模不可能是决定城市用地规模的唯一条件。大量研究指出，一个城市的用地规模与交通区位、城市性质、城市社会经济发展水平、土地集约化程度、综合生态承载力及国家政策制度等多种因素有关。目前，新一轮《城市用地分类与规划建设用地标准》修编工作已经启动，建议在确定城市建设用地标准指标时综合考虑上述多方面因素，将目前“人地对应”的“单一控制”转变为“多元控制”，使建设用地规模划定更加科学合理。当然，由于多因子综合分析的复杂性，往往不如按照“人地对应”单一标准来得简单直观，建议进一步加强该方面的研究，早日确定科学、规范、可操作性强的分析评价方法。

增强城镇体系规划对建设用地规模的引导作用

应充分发挥国家城镇体系规划、省城镇体系规划在确定各级城市用地规模中的引导作用，在《城乡规划法》及其他相关法规中进一步细化、完善城镇体系规划的编制内容和法律地位，改变城镇体系规划目前“鸡肋规划”的尴尬现实。在国家、省城镇体系规划中，明确应从国家经济战略、产业空间布局等宏观政治、经济层面来研究各地城市人口和用地规模，给出政策方向(如对重点打造的城市群中的各城市建设用地规模，可以适当增加；对重点生态敏感区内的城市，要严格限制建设用地规模等)，并明确作为地方城市总体规划建设用地规模确定的依据之一，改变原来规划建设用地规模只能符合《城市用地分类与规划建设用地标准》的“单一控制”情况。

（二）从“上限控制”转变为“底线控制”

建设用地规模底线控制具备实践基础

受市场规律和土地承载力等影响，总体规划很难通过人口预测给出一个准确的城市用地规模上限数字。一方面，城市人口和用地规模不可能无限扩张；另一方面，随着城镇化率不断提高，城市用地规模又有着不断扩张的客观需求。因此，为更好地保障城市发展的基本生态安全和良好环境，充分发挥规划“看得见的手”的作用，近年来各部门更加强调开展各类约束城市扩张的“底线”规划控制，如规划部门的“三区四线”、国土部门的永久基本农田保护线及环保部门的生态保护红线等，取得了较多经验，具备良好的实践基础。

完善“城市开发边界”划定作为底线控制基础

2013年中央城镇化工作会议指出，要“科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”。这个“开发边界”可以理解为就是根据区域和自然等综合条件划定的城市规模底线。2014年7月，国土部、住建部等共同确定了14个城市作为城市开发边界划定试点。2015年5月，国土部又把试点扩大到全国600多个城市。从划定工作的技术路线看，一般都是先通过结合基本农田保护、地形地貌、环境容量、生态资源保护来划定生态本底保护区域界线，再与通过经济增长预测的空间扩张界线进行重叠检查，然后综合划定最终的开发边界。从各城市初步划定的成果看，除少数超大、特大城市以外，城市开发边界规模一般都大于城市现状和“人地对应”的规划建设用地规模界线。由此可见，把城市开发边界作为城市建设用地规模划定的底线和“天花板”，既能够满足城市生态本底保护需求，同时在建设用地需求保障方面也更具灵活性。建议在总结试点经验的基础上，中央有关部门通过立法形式，进一步明确城市开发边界与规划建设用地界线的关系，增强其法律地位，细化划定方法和管理政策，早日实现建设用地规模从“上限控制”到“底线控制”的转变。

（三）从“静态控制”转变为“动态控制”

规划建设用地边界可以依法动态调整

城市是动态发展的，但城市总体规划却长期缺乏完善的动态控制顶层制度设计。用一个15～20年后静态的规模数字和范围边界来指导近期动态变化的建设行为，显然存在很大的不适应性。从政策制定的初衷看，出于保护耕地规模和生态环境的要求，上级部门更加关注建设用地规模总量控制问题，而对城市建设用地的具体空间布局关注度不高。因此，在《城乡规划法》和《城市规划编制办法》中，规划建设用地范围边界从来都不是强制性内容。所以，从理论上讲，在不突破建设用地规模总量的前提下，总体规划图纸上所画的规划建设用地范围边界是可以动态调整的，这与《城乡规划法》并不矛盾。但由于城市总体规划修编机制的僵化，造成建设用地范围划定事实上呈现静态固化现象。

发挥近期建设规划建设用地范围动态控制优势

从概念上看，每5年编制一次的城市近期建设规划本来是一个改进总体规划灵活性较好的制度设计。但是由于《城乡规划法》和《城市规划编制办法》没有明确近期建设规划所确定的近期建设用地规模、范围和布局的法律地位，造成近期建设规划在实践中沦落为城市各部门近期建设项目简单罗列汇总的“拼盘规划”。建议修改《城乡规划法》相关内容，提高城市近期建设规划的法定地位，明确在不突破城市总体规划确定的建设用地规模和城市开发边界的前提下，近期建设规划可以对5年内的总体规划确定的建设用地范围边界进行调整，确定后的范围作为近期建设项目规划行政许可依据，而总体规划图纸上的规划建设用地范围边界仅作为参考依据。这样可以在一定程度上改变传统城市总体规划“只管未来，不顾现状”的弊病。对现状存量用地，特别是超出现行总体规划建设用地范围的用地，可以通过近期建设规划实事求是地给出分类处置出路和办法，而不是只能等待新一轮总体规划修编来解决，实现由传统的“静态控制”向“动态控制”转变。

（四）从“各自控制”转变为“协同控制”

在“多规合一”中实现规划、国土部门协同控制

目前，从建设用地供应流程看，国土部门实际上掌握了城市土地供应的“话语主导权”，特别是《土地管理法》第二十二条规定：“城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”因此，在各地“多规合一”实践中，多主张由“国土定指标、规划定坐标”，即由土地利用总体规划确定城市规划建设用地规模，而城市总体规划确定土地空间布局。但目前，由于两类规划开展编制的时间往往并不一致，各地实践面对此类问题时，一般采用城市总体规划至2020年建设用地规模参照土地利用总体规划确定的2020年用地规模的方法。土地利用总体规划后续修编时，其2030年建设用地规模参考城市总体规划确定的规模。但由于土地利用总体规划编制的上级政策性较强，其建设用地指标的不确定因素较大，故2030年用地规模是否能参照城市总体规划还是一个未知数。因此，建议加快推动“多规合一”的体制建设进程，在《城乡规划法》和《土地管理法》修改中，进一步明确两类规划应统一编制时间、统一规划年限，明确相关数据的通用性和一致性，从而加强不同部门对建设用地规模的协同控制。

在“城乡统筹”中实现城市、农村协同控制

以往总体规划中城市和农村建设用地的规模控制，一方面是彼此割裂、各自控制；另一方面又秉持这样的思路—寄希望于农村地区，随着人口减少而建设用地减少，减少的农村建设用地规模用于保障城市建设用地规模增长，从而使得城乡建设用地总量不突破“以人定地”确定的规模数值。但在实践中，这种“一厢情愿”的技术逻辑思路很难实现，特别是随着“以人为本”理念的贯彻落实，中央不再要求各地农民以放弃土地承包权和宅基地权益为前提进城落户。同时，随着农村地区生态环境的提升和服务设施的完善，我国许多地区还出现了“逆城镇化”现象，农村建设项目大大增加，使得希望农村建设用地规模逐步降低的想法从政策制度到现实需求上都变得更加困难。因此，建议要以城乡统筹为根本出发点，转变建设用地规模划定“重城区、轻农村”的传统习惯，在各级城镇体系规划和土地利用总体规划中，重新审视新时期条件下各地城乡建设用地增长和分布的客观规律，改变以往建设用地规模指标总量封顶和层层递减的简单做法，结合各地发展实践，允许城市、镇、村建设用地的规模指标和空间布局在一定条件下互相调剂，以实现动态平衡。同时，在《城乡规划法》和《城市规划编制办法》修订中，建议增加对农村地区建设用地规模和空间布局的规划控制要求，实现对城市及农村建设用地增长需求的科学判断和协同控制。

六结语

目前，我国城镇化发展进入到关键时期，城市建设用地规模的划定问题已经成为制约城市总体规划编制科学性的关键因素，顶层设计改革迫在眉睫。出于“全国一盘棋”和宏观调控的需要，要求中央部门完全放松对城市建设用地规模的控制是不科学和不现实的，但是仍应重视基层对城市建设用地规模划定的合理性需求，尊重城市发展客观规律，根据城市社会经济发展条件、环境综合承载力和耕地保护要求等多元因素综合确定用地规模，加强和改善建设用地规模的底线控制、动态控制和协同控制机制，不断完善顶层设计，切实提高新时期城市总体规划编制管理的科学性和可操作性。