【规划师论坛6】荷兰国家空间规划体系的构建及横纵协调机制

Original 2017-04-05 周静胡天新等 规划师杂志

2017年2期主题：空间规划体系探讨

【编者按】

构建国家空间规划体系，既是我国推进生态文明建设的客观要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，关系到国民经济与社会能否长期、持续和健康发展。然而，目前我国尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，存在“横向”部门规划数量众多、责权错位，而“纵向”部门规划自成体系、事权不清的问题，导致规划“打架”现象。中央城镇化工作会议要求“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“空间规划体系探讨”为主题，借鉴美国、荷兰、德国、日本等国家在构建空间规划体系方面的经验，结合“多规合一”改革试点工作的进展情况，对我国空间规划体系的主要任务、构建思路、方式及改革重点等内容进行探讨，以期对推动建立我国的空间规划体系有所裨益。

【规划师论坛6】

荷兰国家空间规划体系的构建及横纵协调机制

作者中国城市和小城镇改革发展中心，荷兰代尔夫特理工大学城市学博士后周静，中国城市和小城镇改革发展中心副总规划师胡天新，中国城市和小城镇改革发展中心规划院综合所所长顾永涛在《规划师》2017年第2期撰文，文章重点分析了荷兰空间规划体系中的协调机制，其先进经验对我国目前开展的多规融合规划体系改革有积极的借鉴意义。荷兰空间规划采用全面整合的手法，构架于各部门规划之上，统筹融合各领域的空间政策和用地安排，是一项综合的协调活动。文章在简析荷兰传统空间规划体系构架的基础上，重点从国家和省级空间规划的编制部门、协调部门与咨询部门三足鼎立的机构设置，空间规划的横纵协调关系，以及规划编制和审批的法定程序四方面进行详细阐述，针对我国规划体系改革和多规合一践行的实际问题，从明确我国各个层级的规划事权、完善立法、厘清技术路线和深度特征、建立横纵协调机制等多个角度提出了具体改革建议。

[ 关键词 ]空间规划体系；规划协调；多规融合；荷兰

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0035-07　

[ 中图分类号 ]TU984　

[ 文献标识码]A

[引文格式]周静，胡天新，顾永涛．荷兰国家空间规划体系的构建及横纵协调机制 [J]．规划师，2017(2)：35-41.

一 荷兰空间规划体系的性质、构架及内涵

（一）荷兰空间规划体系的性质

荷兰空间规划体系的法律基础是1965年颁布的空间规划法(WRO)。该法律规定了空间规划是一项协调性的活动。像很多国家一样，荷兰的空间规划同时涉及多层级和多部门的政府体系。国家规划部门以“规划概念和愿景”作为关键的沟通工具，力图制定满足各主体共同利益、能互补互惠的空间发展目标和指引性的行动计划。

从欧洲各国空间规划体系的类型看，荷兰规划体系属于控制性规划体系(Regulatory Planning)，具有非常系统的等级关系，并且能够有效协调国家各部门工作，规划已被广泛理解为荷兰社会核心文化之一。国际学术界将荷兰规划体系定义为“全面整合性的方式”(Comprehensive Integrated Approach)。从法律和行政制度角度对规划体系的分类看，欧洲规划体系被归为两种类型—盎格鲁·撒克逊体系和大陆体系。盎格鲁·撒克逊体系以英格兰的规划体系为代表，该体系是建立在英格兰习惯法体系下的，有着高度的行政裁量权，也就是说没有事先给出一套完整的法定规划，判断裁决基于个案。而荷兰规划体系采用的是大陆体系的思维方式，善于预先制定计划、规则和评估方法，并使之系统化，属于中央集权强控型。

（二）荷兰空间规划体系的构建

根据行政管理体制划分，荷兰空间规划体系由国家、省、市三个层级架构 (图1)。其中，国家、省、市级编制的结构愿景规划属于战略规划；只有市政府编制的土地利用规划(类似我国的控制性详细规划)是法定规划。需要特别说明的是，由于水治理对荷兰国土安全具有重大意义，长期以来每个层级的水务管理机构都要编制独立的、专业的水资源规划。国家级空间规划没有固定年限的规定，由议会和内阁根据国民经济及城镇发展不同阶段的需求进行提案，它构架于部委规划之上，由国家空间规划委员会负责统筹协调各部委规划之间的横向关系。

三个层级规划的关系既层层推进、互相呼应，又相对独立。层层推进、互相呼应体现在，尽管国家级和省级的空间规划都是非法定、非强制性的，荷兰空间规划法仍规定下级规划必须顺应上级规划所提出的主要规划理念和战略，服从重点项目的选址安排。其中，省级层面是沟通国家级空间规划和地方结构愿景规划的重要环节，起到承上启下的作用。独立性则体现在各个层级政府具有自己的规划编制权和审批权，制定规划的时限也不尽相同，只要从战略衔接意义上符合上级规划的宏观指引，具体规划理念和形式可以有较大的自由。2008年至今，传统的荷兰空间规划体系不断变革，旨在通过整合和简化法律法规和规划编制审批程序，深化多规合一，简政放权，减少规划的控制性和约束性，增加规划的统一性和可操作性，增强市场主体的能动性，促进国民经济发展。

（三）各层级规划的内涵

1. 国家级

截至目前，荷兰一共编制过五次国家级空间规划(颁布时间分别为1960年、1966 年、1974 年、1988 年～ 1991年、2004年)，前两次属于独立报告；1973～2007年的三次国家级空间规划被融为“国家重大规划决策报告”(PKB)的一部分。该“国家重大规划决策报告”实际上是国家级空间规划的扩展，包含四种重大规划决策类型—国家级空间规划及环境影响报告、局部空间规划(如机场及周边、核心城市)、各个部门规划的空间布局(如交通和基础设施结构规划、绿色空间规划、电力系统规划、饮用水和工业用水系统规划、河流空间规划等)以及特定重大项目规划(如高铁项目)。除内阁亲自指定具体项目选址或限建区外，“国家重大规划决策报告”在原则上是非法定的，其所包含的决策是指引性的，但下级政府的规划必须遵守，并在地方尺度上落实决策报告中的项目选址。2008年空间规划法修订，为了简化编制程序，“国家重大规划决策报告”被“结构愿景”(Stuctuurvisie)所取代。最新一版的“基础设施和空间结构愿景 (2040)”由基础设施和环境部于 2012 年初颁布 ( 图 2)。

每次国家级空间规划的颁布都意味着一次创新的规划理念风暴在全国范围内推行。在五次国家级空间规划中出现的重要空间概念，如“绿心”“兰斯塔德”“全球门户”“新增长极/新城”“芬尼克斯住房计划”“网络城市”“紧凑城市”“分散式集中”等，都对部门规划和下位空间规划起到了较好的指引作用。

2. 省级

荷兰的空间规划法并没有硬性规定省、市级政府编制辖区规划，但是荷兰各个省均编制了自己的区域战略规划(Streekplan)，对结构性空间元素进行了综合部署，涵盖整个或重点区域空间布局结构、水务管理、环境保护和历史遗产保护等方面的内容。与国家级空间规划相同，省级空间规划以指引性内容为主，只有少数具体决策具有强制性。除了编制非法定的战略规划，省级政府有义务针对辖区内的农业用地、郊区开放性空间等非建设用地编制法定的乡村土地调整规划；通过调整各功能地块边界、改变用地性质，以鼓励乡村发展的多样性。此外，省级政府有权责成市级政府就某些特定发展需要，编制其辖区内某部分的战略规划。

3. 市级

市级政府需要编制非法定、战略性的市域结构规划以及法定的土地利用规划(Bestemmingsplan)。荷兰的土地利用规划类似美国的分区规划(Zoning Plan)，针对辖区内(包括水域)的每条街道、每个地块进行了详细量化的记录和规划。土地利用规划的具体表现形式是灵活的，每个城市可以自行决定采用较为概括或非常细致的空间管控规定，法律约束力为10年。长期以来，市级政府是唯一具有编制法定土地利用规划的层级。2008年空间规划法经修编后，赋予了国家和省级政府编制介入性用地规划的权力，可以直接对市级政府的土地利用规划进行局部修编。任何开发建设行为必须符合该规划规定才能获得建设许可证。

4. 区域

除以上三级规划外，荷兰也尝试加强跨省的区域规划协作，编制区域空间规划。荷兰通过颁布联合规定法(WGR)，促进相邻市镇在住房规划、就业选址、交通规划及城市开放空间等区域性结构规划和经济发展政策方面的统筹协调。2006年初，荷兰在全国范围设定了8个“加强区域”，省级政府可以强制这些市镇协同工作，但是市镇仍是独立的规划单元。由于实施效果有限，“加强区域”的强制要求于2010年被取消，市镇间可根据自身情况自行决定是否持续合作关系。目前区域关系密切、合作比较成功的是兰斯塔德地区。

二 荷兰空间规划体系的协调机制

（一）国家级空间规划编制机构设置

荷兰最早的国家级空间规划编制单位—国家规划属(Government Agency for the National Plan)成立于1941年，隶属于第二次世界大战后成立的重建和公共住房部，该部委于1965年被重命名为空间规划和公共住房部，1983年又更名为住房、空间规划和环境部(VROM)。国家级空间规划的编制单位也随之先后更名为国家空间规划属(National Spatial Planning Agency)、空间规划局(Directorate-general of Spatial Planning)。国家级空间规划部门不设独立预算，而是依赖几个相关部门的项目资金实现政策目标。2008年金融危机前后，随着荷兰城镇化进程趋于成熟和停滞，公共投资削减，国家级空间规划的战略重要性逐渐减弱。2010年荷兰对部委构架做出重大调整，空间规划字眼从部委名称中正式消失，编制任务被调整到新成立的基础设施和环境部，由其下属的空间规划和水务管理总局(Directorate-general for Spatial Planning and Water)负责。同时，与编制部门平行独立的智库机构—国家生存环境规划局(Planning Bureau for Living Environment，PBL)负责提供环境、自然和空间领域的战略性政策研究年度报告，为编制国家级空间规划提供依据。

（二）纵向关系：政府层级间沟通协调机制

荷兰的规划体系拥有一套相对完善的协调机制，在西欧民主制国家里属于体制建设较完备、实施效果较好的国家。荷兰的公共管理采取“分散式统一”的模式：三级政府的空间规划并不属于等级递推关系，各有一定自治权，但是上级战略规划是下级规划的指导文件，基本政策不能互相抵触。即使上级政府颁布了新规划，下级政府仍可以在采取适当调整措施的情况下继续沿用现行规划；尽管相对独立，但是各级政府规划之间的参与度非常高。国家级空间规划和政策的编制会邀请省、市级政府参与，省级空间规划的编制会咨询市级政府；每个层级法定、非法定的主要规划文件都要经过上级政府的审查或审批。

省级层面是沟通、衔接上下级层面空间规划的重要环节。旧版空间规划法要求各省级政府设置省级空间规划委员会，专门负责横向、纵向沟通国家和市级政府间各种与空间相关的政策制定。其成员包括多个国家部门和机构的区域(技术)总监(涉及水务、国防、国家遗产、土壤研究、经济事务、农业、自然管理、渔业和就业等方面的机构)，以及各市级政府的代表。这个中间层级的协调组织的职责在于负责监督国家政策在地方的落实情况，确保地方政策在原则上不违背国家战略。这是因为国家规划决策是指引性的，存在比较大的灵活解读空间，容许多样性的存在，省级战略规划本身需要诠释国家级重大战略在区域的应用实施方式。同时，省级政府需要判断市级政府制定的战略发展规划和土地利用规划是否符合国家空间规划政策。

荷兰国家政府主要借助于财政税收和再分配制度管理制约省、市级政府。81％的市级政府财政收入和76％的省级政府财政收入依赖国家政府的税收返还等转移性支付(依据荷兰国家统计局2006年的数据统计)。但实际上，由于长期以来市级政府是唯一具备编制法定土地利用规划、直接批复准建证权力的层级，地方上时而出现抗拒上级政府特殊项目安排要求的情况。但荷兰上级政府对下级政府往往态度友好，一般采取协商妥协的方式找到共同的解决方案，一方面是尊重地方自治权，另一方面是因为旧版空间规划法中所规定的上级政府干预地方规划的法律程序冗长且所需付出的成本昂贵，很少真正启用。

（三）横向关系：空间规划与部门规划

在荷兰，空间规划政策和部门政策是两种政策类型，空间政策属于“多面政策”(Facet Policy)，即涵盖面较广、综合性较强；各部门政策应该服从“多面政策”的协调。

国家层级各实力强大的部委之间的横向协调一直是荷兰政界热议的话题和努力实现的目标。国家级空间规划作为综合性的、跨界的规划，涉及各专业领域的物质空间布局安排，每版规划都需通过数轮协商获得各部门部长的首肯才可颁布。除兼顾部门规划决策外，荷兰国家级空间规划一直采取构架于各部门规划之上的姿态，统筹协调空间资源，提出独到鲜明的空间发展理念(主要涉及住房、环保、经济发展、历史文物古迹保护及重大交通网络构架等方面)，为部门规划提供宏观战略指引。但实际上，那些掌握重大事权和财权的大部门，也会有各自为政的倾向，部门规划与空间规划之间会在一些理念上存在一定的冲突，前者并不欣然接受后者的协调。

自1941年荷兰开始设立独立的国家空间规划编制机构以来，国家级空间规划的组织构架一直采取编制机构(包含研究机构)、协调决策委员会、代表公众的咨询委员会三足鼎立的形式。1965～2006年，国家级空间规划的横向关系一直由国家空间规划委员会 (National Spatial Planning Committee，RPC)负责协调。这个委员会隶属住房、空间规划和环境部，采用部际联席制，成员由每个部委各提名一到三人，一般来自最高管理层，委员会的秘书长由住房、空间规划和环境部的部长担任。国家空间规划委员会的主要任务是为国家级、省级和市级空间规划提供咨询，向政府提议空间新政、新规，以及为规划设计指导路线。但是委员会的透明度不高，每个月的例会并不向公众甚至议会开放。2007年该委员会与国家环境委员会合并，形成可持续发展委员会(CDL)。2010年经部委调整后，规划协调机构变更为基础设施和环境政策委员会，空间规划的统领性逐渐降低。

住房增长与空间规划关系最紧密，它们长期同属一个部委。荷兰的规划行业就是从1901年住房法颁布后兴起的。特别是在第二次世界大战后，荷兰社会面临着严重的住房短缺问题，中央政府通过国有住房协会 (Housing Associations)大规模投资兴建公共住房，而国家级空间规划中的住房规划政策落实效果是最好的。20世纪70年代到90年代，有相当比例的新住房项目(不到50％)是在国家级空间规划的指定选址里实现的。1990年，在中央政府决定停止住房补贴以后，房地产逐渐市场化，国家级空间规划对住房选址的指导和控制能力逐渐弱化。自2010年起，住房部门与空间规划部门正式分离。

空间规划与农业之间的关系在20世纪90年代前后也有了显著的变化。在20世纪90年代以前，空间规划提出的控制城市蔓延、城镇与郊野划分明显的理念符合农民的利益。在欧盟实施大量农业补贴的政策下，农业部门希望通过“农地确权”“重整景观用地”等方式增加农业用地的数量和庄稼产量，农民也不轻易把地卖给房地产开发商。随着欧盟对于农业补贴的削减，农民为了保持收入，逐渐增加牲畜饲养、花卉种植和玻璃大棚种植等规模化、工业化的活动，改变着国家的郊野景观。20世纪90年代以后，受欧盟大政策导向的影响，环境保护政策的出台部分弥补了农业部门在管控郊野空间方面的缺位。环保机构提出的“主要生态廊道”等概念使空间规划在一定程度上阻止了城镇化肆意侵蚀开放空间。

荷兰的经济事务部主要负责出台国家农业、能源和电信、商业和创新、国际贸易、自然和区域等多个分领域的国家政策，但并没有类似我国五年国家经济发展计划的规划。近二十年来，荷兰国家级空间规划的重要任务之一就是提高国家经济竞争力，如第四次国家空间规划报告(1988年)里提出的“全球门户”概念和国家空间经济结构布局，就是由规划部门首先提出，成功输出给经济部门的，有效地引导了大规模的公共投资。但是，经济部门往往更看重项目投资的经济效益，类似“空间质量”这种较难量化的规划概念难以出现在经济规划中，经济投资的重点是交通和基础设施建设。

交通规划是国家级空间规划的重要组成部分，但是“强大的”交通部门也最不愿服从空间规划部门的指挥和协调。面对不同发展理念，交通部门会比较强势地推行自己的发展模式，如第二次国家空间规划报告(1966年)提出构建全国轨道和公交网以促成网络城市的形成，但是交通部的规划部门坚持认为全国应优先构建密集的高速公路网，并将他们的意愿强加于城镇体系规划上。进入20世纪90年代中期，荷兰为促进经济复苏成立了经济发展投资部际委员会，该委员会主张采取提升国家交通基础设施服务水平的手段刺激经济。他们的工作拉近了空间规划、交通和经济部门之间的关系，与国家空间规划委员会(RPC)的职责越来越重合。自1999年起，国家议会要求交通部门在做多年交通和基础设施计划预算时要把所有国家重大空间领域投资都纳入计划范围内。

上述演变的过程表明了在住房和农业生产活动逐步市场化后，空间规划缺少了核心推动力，统领的地位降低，话语权逐渐被强势的(交通、经济、环境)部门规划收归。

（四）规划编制审批程序和公众参与机制

国家、省、市三级空间规划由各级政府执行委员会发起规划起草。国家政府的执行委员会即内阁(Kabinet)，由荷兰女王或国王以及各部部长组成。“国家重大规划决策报告”由内阁责成有关部门起草初步方案稿及环境影响报告并公示。之后内阁与省、市级政府及区域水务局一同讨论草案和收集公众意见。在完成多方咨询和对公众的意见反馈后，内阁需在九个月内通过部长联席会议(Ministerraad)讨论确定送审稿，并交给议会二院(Tweede Kamer)。空间规划法规定国家空间规划事务必须由空间规划所在部委的部长负责，在其他部委部长没有反对意见的情况下才能获得审批通过。内阁及议会二院审批通过后的方案再呈交议会一院 (Eerst Kamer)。议会一院必须在四周内做出决定，并只能批复通过或不通过，不具备提出具体修改意见的权力 ( 图 3)。

编写“国家重大规划决策报告”这套复杂的决策机制是在1972年荷兰中央政府编制第三次国家空间规划时为了加强地方规划与国家规划协调统一的力度、增强国家规划的影响力而引入的。经过十多年的试验调整，直到1986年荷兰才正式修改了空间规划法，确立了“国家重大规划决策报告”的编制、协商、审批及监督的法定程序。引入该程序的实际目的是通过增加中央政府与省(市)级政府、区域机构及公众之间多方对话的机会，使下级政府的政策执行者更清晰地理解国家重大决策，最大限度地激发群众参与讨论和谏言国家政策，使国家政策更加准确有效。为了更好地收集公众意见，中央还专门在省级政府设置了“省级协助点”。

在群众监督和公众参与方面，荷兰则是广泛地通过报纸、电视和新闻发布会等媒体方式公布规划征求意见初稿，广大民众可以在国家空间规划征求意见稿颁布的12周内向有关部门提出意见和建议。为了保证国家空间规划的实施和提出政策的有效落实，国家空间规划局安排了5个监察员，赋予监察员向省级空间规划委员会和市级政府部门提出空间规划方面建议的权利。

省级执行委员会的成员包含省长及由省议会选举出来的政府官员代表；市级执行委员会由市长和市参事(Aldermen) 组成，市议会则由选举出来的政府官员代表组成。自2003年以来，市级执行委员会和市议会明确了双职责制，其中市级执行委员会负责政策的起草、制定及执行；市议会负责审查及批准政策的总体内容。土地利用规划的初稿和终稿通常由市级执行委员会负责监督政府规划部门完成，初稿需向公众征集意见再由规划部门修改呈交市议会，终稿在经过市议会审批后便获得了法律效力 ( 图 4)。

1965 ～ 2000 年，代表公众利益的咨询委员会是住房、空间规划和环境咨询理事会；2010年空间规划职能被合并到基础设施和环境部后，咨询机构成为基础设施和环境部下设的独立智库机构，并更名为环境咨询理事会(RlI)，其核心成员由国家政府直接提名，任期最高为4年。环境咨询理事会的12名核心成员是有着丰富社会经验和学识的政府部门官员、企业管理者和大学教授，他们每年都会发布有关空间、能源、环境和交通等领域受社会关注的问题的分析评估和发展建议。环境咨询理事会还有60余名荣誉会员，他们多是学界或政府官员，负责批判性地审查核心成员提出的政策建议。有时核心成员也会委托一部分荣誉会员组成一个课题研究小组。

三 对我国空间规划体系改革的启示

我国的空间规划开展较早，并建立了相应的规划体系。近年来，随着各部门越来越重视空间规划，现有空间规划体系存在的问题逐渐暴露出来：大多数的空间规划和相关规划由不同部门组织编制，空间规划体系也按“条条”组织，以致于空间规划类别虽多，但受“条条”分割影响，规划内容与职能相互重叠和冲突，空间规划难以衔接和协调。因此，我国迫切需要对现有空间规划体系进行调整。

荷兰不是一个中央集权国家，却有着非常有效的自上而下和自下而上融合的规划体系。虽然荷兰的国家级空间规划尺度类似于我国省级规划的尺度，两个国家在规划尺度上存在差异，但是不妨碍我国从规划体系构架和规划协调管理的角度借鉴其先进经验。笔者认为，荷兰经验对我国规划体系改革有以下三方面的启发。

(1)明确每个纵向层级政府的规划事权。

我国在国家、区域、省级、市县四个层级都很有必要贯彻多规合一的规划方式，并要突出不同层面空间规划应有的深度，其中国家、区域、省级的综合性多规融合方案尤为重要。

为了避免部门间因利益争夺而引起的多规合一难以落实的问题，有必要设立几个层级空间规划的独立编制机构，并建立协调审批机制。该独立编制机构无论是设置在发改、国土还是住建部门，都应该发挥统筹部门规划的作用，并有权获得其他部门和机构关于统计数据、国土资源、环境保护及经济社会战略等方面的基础数据和资料，建立一个各机构、部门共享的信息交流平台。

荷兰的省、市级空间规划采用大尺度规划的表达方式，以符号语言表达发展方向；重点区域和重大项目以更小尺度的发展规划、城市设计方式表达，与土地利用规划也是有所区别的；市级范围才编制有细致到地块街道尺度的控制性用地规划。建议我国的省级层面的空间规划提升到承接国家、区域和市县层面的中间环节的战略高度，细化管控指标，但规划图应保持省级尺度应有的指导性与战略性。考虑到我国大城市总体规划的用地划分存在过于具象、缺乏灵活性、难以管理等问题，建议大中城市的市级空间规划仍以战略性内容为主，在城市分区尺度上再将规划指标落到坐标上，实现对用地增长指标的计划性管控。

具体改革措施包括：①明确每个层级政府需要做的规划类型，明确各种规划的管控范围、内容、深度及修编时限等；②建立法定及非法定规划在本级和上级编制机构的咨询设置与审批程序，授予省、市级政府更多的独立规划审批权；③完善相关法律规定，赋予多规合一新规划类型的法定地位。　　

(2)明确各层级多规合一的新空间规划类型的技术路线。

荷兰国家级空间规划是综合性的、结构性元素全覆盖的规划，涵盖了经济核心城市和产业增长极、重点农业建设用地、交通系统、生态环境保护和景观结构、水系统等主题，所推出的重点战略概念主要涉及城市群结构、城镇发展边界、新的住房增长点、城市开发强度和增长方式等方面。

建议我国的“经、城、土、环”多规合一规划以经济社会发展目标为基础，用统一的数据来源、统一的底图和尺度、统一的编制标准语言，对国家层面、区域层面空间发展战略、三大空间增长指标、用地范围、用地强度和开发管控等做出总体的规划部署，形成一张蓝图。城乡建设用地的范围自然要在划定农业和生态环境保护用地底图的基础上再进行统筹安排。

多规合一的新规划类型具有空间规划性质，并不能取代各部门专项规划，它是“经、城、土、环”及交通等规划的主要目标、指标、坐标内容的高度提炼、统筹整合，在空间发展理念上具有创新性，并在一张蓝图中明确空间性管控的各项内容，是指导国家、区域、省市及区县发展的纲领性文件。专项规划应保持空间性内容，并与相应层级多规合一的空间规划保持一致，从技术角度深入分析该领域的基础现状，包含战略对策、技术路径、指标控制和监督管理等方面的详细内容。更重要的是，通过完善法规，明确各专项规划事权，减少部门规划之间内容的交叉重叠。

具体改革措施包括：①确立新空间规划类型，融合发展类和空间类规划，综合地、战略性地提出社会、经济、城镇空间体系、生态环境及农村农业用地等领域的政策，在不同层级兼顾对指引性和具象指标的管控；②每个纵向层级都配备龙头规划，明确国家级空间规划和省级战略空间规划的地位及所应发挥的作用，既要以各部门、专项规划和政策为基础与参考，又要突出统领性、综合性和创新性；③对部门规划进行“瘦身”，限定权职范围，突出专项性，负责收集、分析和预测该领域的基础数据，制定和监管行业政策及指标。　　

(3)建立有效的纵横沟通协调机制。

荷兰的空间规划体系是一个“多面规划”：从地位上看，荷兰的国家级空间规划构架在各部门规划之上，总体协调各类对空间用地有影响的规划、政策；从内容上看，为避免各部委事权交叉冲突，限定空间规划部门只能对具有“空间相关性”的方面制定策略；从横纵协调角度看，国家级空间规划只有获得省、市级政府各部门认可后才能通过。此外，荷兰的规划体系以沟通、协商、共赢为最大特点，专门在中间层级设置了纵向三级政府沟通平台—省空间规划委员会，以及国家部委横向层面协调机构—国家空间规划委员会。

我国2015年中央工作会议要求规划接地气，批准后要能够严格执行，为达到这两点目的，除了需要完善规划立法和实行执法监督，在规划编制和审批过程中还需要建立沟通协调机制。

我国行政体制框架需要协调的层级比荷兰多，建议在区域、省、市层面都设置纵向规划沟通平台：在区域层面协调省、市层面对国家规划战略的落实；在省层面设机构协调所辖地级市层面对省级以上规划政策的落实；在市层面设机构协调区县和乡镇层面对市级以上规划政策的落实。各层级协调机构同时协调好该层面各部委直属部门之间的关系，实现思想和执行力层层推进的统一。

具体改革措施包括：①明确各层级政府不同类型规划之间的协调关系，以及同类型规划上下层级之间的衔接关系，特别要厘清每个层级的综合性规划和部门专项规划的关系；②国家和省层面设立部委间协调机构，省、市级政府更好地发挥上下协调作用，并增设区域一级政府机构。

四结语

2017年1月9日中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，明确由国家发改委牵头，联合各大部委，在市县“多规合一”的基础上，深化规划体制改革创新，提升国家国土空间治理能力和效率。但是，从2015年底“市县多规合一”试点工作完成的方案评估看，几套方案还带有明显的部门倾向性，并且未能形成一套统一的操作方法。未来一段时间是我国规划体系改革创新的关键时期，无论地方、省级试点工作还是国家层面的顶层设计都任重道远，既要学习国内外先进成熟的规划体系构建和管理经验，又要结合实际情况创新突破。荷兰拥有一套以协商为基础、管控实施效果良好的国家空间规划编制、审批、监管机制，在国际上颇有影响力。本文通过对荷兰经验的全面总结，结合我国规划体系存在的问题，提出只有从顶层设计出发，系统性地重构我国空间规划体系，才能实现多层次、多规融合规划改革的目标。