【规划师论坛1】构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务

 

  2017年2期主题：空间规划体系探讨

【编者按】

构建国家空间规划体系，既是我国推进生态文明建设的客观要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，关系到国民经济与社会能否长期、持续和健康发展。然而，目前我国尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，存在“横向”部门规划数量众多、责权错位，而“纵向”部门规划自成体系、事权不清的问题，导致规划“打架”现象。中央城镇化工作会议要求“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“空间规划体系探讨”为主题，借鉴美国、荷兰、德国、日本等国家在构建空间规划体系方面的经验，结合“多规合一”改革试点工作的进展情况，对我国空间规划体系的主要任务、构建思路、方式及改革重点等内容进行探讨，以期对推动建立我国的空间规划体系有所裨益。

【规划师论坛1】

构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务

构建国家空间规划体系是我国实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，近年来受到中央的高度重视。当前，我国正积极推动国家空间规划体系的构建工作。基于此，作者中国城市和小城镇改革发展中心规划院发展所所长许景权，中国城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟，中国城市和小城镇改革发展中心规划院副总规划师胡天新，中国城市和小城镇改革发展中心规划院战略所所长杜澍，中国城市和小城镇改革发展中心规划院发展所副所长张晓明在《规划师》2017年第2期撰文，文章从梳理空间规划体系的概念、内涵与演变入手，在客观评价我国现有各类空间规划体系现状与问题的基础上，借鉴国外空间规划体系的经验，结合当前国家空间规划(“多规合一”)改革试点工作的进展情况，合理设定目标，提出构建我国空间规划体系的总体思路及主要任务，以期为推进国家治理体系和治理能力现代化提供参考。

[ 关键词 ]空间规划体系；治理体系；治理能力；多规合一

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0005-07　

[ 中图分类号]TU984　

[ 文献标识码]A

[引文格式]许景权，沈迟，胡天新，等．构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务 [J]．规划师，2017(2)：5-11.

一  空间规划体系的概念、内涵与演变

“空间规划(Spatial Planning)”的概念在20世纪80年代开始大量出现，以1999年欧盟的《欧洲空间发展展望(ESDP)》的正式出版为标志，空间规划的规划理念与实践在欧洲得到快速发展，并在全球空间规划领域产生了巨大影响。

对于空间规划的概念，各类机构基于不同视角给出了不同定义：欧洲理事会(COE)认为“区域空间规划是经济、社会、文化和生态政策在空间上的体现，目标是为了实现区域的平衡发展以及空间安排，是一种跨领域的、综合性的规划方法”；英国首相办公室 (ODPM) 认为“空间规划超越了传统的用地规划，致力于通过用地空间来影响空间功能和性质的政策及项目的协调与整合”；欧共体委员会 (CEC) 等机构也对空间规划进行了各种定义，其共通之处在于将空间规划看成是协调空间发展、整合目标、对空间要素进行综合或专项安排的技术手段和政策方法，空间规划的职能不再局限于用地空间的安排，而被视为整合各类政策的重要空间手段。

按照空间尺度，空间规划可分为国际、国家、省(州)和市县等不同空间尺度的规划。按照法定程度和实施力度等，空间规划可分为指引性空间规划和控制性空间规划，其中指引性空间规划为非规范性的规划，包括战略、愿景、前景和研究报告等，这类规划只是建立共识，约束力弱；控制性空间规划是规范性的、法定的规划，或有其他强制性实施机制，约束力强。此外，空间规划又可分为综合性空间规划和专项性空间规划，除综合性空间规划外，以协调为原则的土地利用、地域经济空间规划也是建立在综合性地域分析基础上的，与综合性空间规划有很大的重叠部分，但落脚点不同。

空间规划体系是一个国家工业化和城镇化发展到一定阶段，为协调原有各类、各级空间性规划和理顺部门规划的关系，实现国家和地区竞争力提升、可持续发展等目标而建立的，由国家、省(州)、市县等各级空间规划构成的空间规划系统。为了避免各国规划体系称谓的不同，欧盟基于具有整合和协调功能的空间规划(Spatial Planning)，逐步将各国对原有不同地域层次的规划体系整合统称为空间规划体系。

二  我国空间规划体系的现状及问题

我国迄今尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，现有的空间规划体系庞杂且不健全，众多空间性规划自成体系，部门规划之间缺乏衔接与协调。随着经济社会的发展，我国空间规划体系存在的问题越来越显性化，不仅规划自身的科学性、严肃性受到公众质疑，还导致了诸多矛盾与问题的出现，制约了国民经济的健康、可持续发展。

（一）横向：各类规划数量众多、衔接不够

针对不同的问题和空间领域，各级政府和职能部门分别制定了诸多不同层级、不同内容的规划，从经济、社会和生态等多元角度进行规划表达，进而组成了一个复杂的体系。在这个体系中，起到较为重要作用的规划主要包括经济社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划和环境保护规划，以及交通、林业和水利等专项规划。

从横向上看，各部门、各行业的规划数量众多，一定程度上存在着规划供应过剩的现象。据统计，我国经法律法规授权编制的规划至少有83种。行业和专项规划名目繁多，“十五”期间，国务院有关部门编制审定了156个行业规划，省、地(市)及县级地方政府编制了7300多个各类地方性规划(图1)。

数量如此之多的规划之间却常常缺乏有效的衔接与协调，这在各个层次的规划中均有所反映。例如，在国家层面，发改部门牵头编制的《全国主体功能区规划》(2010 年 ) 确定了以“两横、三纵”为主体的城镇化战略格局，而住建部门牵头编制的《全国城镇体系规划纲要 (2005—2020)》确定的是“一带、七轴、多通道”的空间结构，提出培育五个核心地区和三个门户城市，构建沿海城镇带和六条城镇发展轴，二者之间差异明显。在省级层面，各类规划间往往也缺乏足够的衔接，如《江苏省主体功能区规划》(2014年)确定了全省“三轴、一群”的城镇化空间格局，而《江苏省城镇体系规划 (2012—2030)》确定的是“一带两轴、三圈一极”的城镇空间结构。市县层面在规划“打架”方面更是“重灾区”，城乡、土地利用、环境保护和林地保护利用等规划在技术标准、空间管制、用地规模及用地布局等方面存在

诸多矛盾冲突。

（二）纵向：部门规划自成体系、不断扩张

1978年以后，改革开放政策的实施加速了我国经济社会的发展。基于经济、城市建设、土地和环境等政府事权分立的制度框架，我国的规划者开始学习、运用西方国家的规划理论和方法，试图激发资本、土地、劳动力、技术和政策等要素对经济与社会发展的拉动作用。但是，事权分立所导致的分头规划和分散规划与西方综合规划的结构存在着内在的矛盾，于是各个规划都采取了超出事权的规划延展这一方法作为应对。也就是说，规划编制与规划管理出现了不同构的现象，规划的编制倾向于综合性与全局性，而规划的管理(即核心内容)则基于事权来界定。然而，经济社会发展的复杂性和不确定性及分析工具的不同，又导致不同规划在同一问题判断上的差异。这种差异在事权分立的背景下又导致各部门对规划空间权力的争夺，如发改部门主导的区域规划与住建部门主导的城镇群规划在内容上时有重叠与冲突。住建部门的城乡规划处于一种持续膨胀与扩张的态势，从传统的偏重城镇规划向全域管控转变，与其他部门的事权交叉屡见不鲜(图2)。国土部门主导的土地利用规划从早期侧重耕地保护向注重与经济发展和生态建设的协调统一转变，对建设用地的管控不断加强，与城乡规划的交叉与矛盾不断显现(图3)。此外，林业、水利、国土和海洋等部门在林地、泄洪区、耕地与滩涂等空间的归属划定与管理上存在诸多交叉与矛盾，规划事权边界极不清晰。

（三）缺乏能有效全面统筹国土空间全局的顶层设计

规划“打架”现象如此突出，部门规划内容的交叉重叠与部门规划事权的矛盾是重要根源，各类部门规划平行衔接的模式已显现出其局限性。由于在现行规划体系中缺少法定的龙头规划与综合协调部门，缺乏能有效全面统筹国土空间全局的顶层设计，规划“打架”现象难以从根本上得到解决，国家、省、市县层面的各类空间性规划处于群龙无首的局面。2000年之后，虽然不同部门相继出台了国家层面的空间性规划，但是迄今为止仍没有一部严格意义上统领全局的国家空间规划。虽然全国主体功能区规划已经逐步体现出其战略性、基础性和约束性作用，但是受到现行规划体系的制约，尚难以称之为严格意义上的国家空间规划。从市县层面看，目前的市县城市总体规划、市县土地利用总体规划和市县环境保护规划等空间性规划都无法真正起到统筹国土空间全局的龙头规划作用 ( 图 4)。

（四）发展规划与空间规划割裂，部门规划话语体系各异，多规难对接

发展规划与空间规划割裂，造成地方发展在战略层面缺乏明确的定位目标，影响资源的合理配置。由于事权分工定位不明确，不同规划体系出于自身利益对同一空间进行重复规划，造成各种规划资源及行政资源的浪费，不仅难以对城市的发展进行有效的统筹调控，还导致了基层在规划实施上的无所适从。而脱离了发展规划统筹的空间规划，还存在规划可操作性低、推动执行难的弊端。

这类规划往往从局部出发，侧重城市物质环境的建设，忽视城市发展的研究，如缺乏对市场和行政管理、社会资源等方面的研究，导致规划不接地气，在实际操作中易遇到强大阻力，甚至长期得不到完善。反之，发展规划若离开空间布局的落实和约束，也造成一些影响地方经济社会长远、全局发展的重大项目越来越难以落地，往往出现规划跟着项目走、频繁调整的局面，规划空间管控的约束性受到较大影响。而重大项目的落地又往往与土地利用总体规划的基本农田保护区、生态环境保护规划的生态红线区有较大冲突，使得城市的发展与布局、开发与保护在实际工作中被割裂，难以进行统筹协调。

此外，部门空间性规划话语体系各异，多规难对接。各部门规划在基础数据的采集与统计、用地分类标准及空间管制分区标准等技术方面的差异，是造成地方层面多规合一、规划统筹难度大的重要原因之一。

三  国外空间规划体系的经验借鉴

着眼于我国空间规划体系的构建，对国外空间规划体系经验的借鉴应特别注重其内在形成机制，而国外空间规划体系的形成和演变过程往往与该国的政治经济体制、经济发展阶段、历史文化传统等因素密切相关。

Alterman认为，有些国家或因受传统文化影响(如日本和韩国等)，或因受外部威胁影响(如荷兰受水灾影响，以色列受军事威胁影响)，或因受人均资源短缺影响(如荷兰、日本和韩国的人均土地资源短缺，以色列的人均水资源短缺)等，在体制上有中央集权的发展趋向。也有国家属于联邦制，中央对地方的管理权限小。还有国家介于集权体制和分权体制之间。根据中央集权程度，本文把国外空间规划体系分为以下三种类型。

（一）集权体制下的空间规划体系

前苏联和前东欧的社会主义国家，以及资本主义国家中的法国、荷兰、希腊、日本和新加坡等均拥有中央集权传统，社会主流价值相对倾向于国家主义，土地多归国家所有，即使土地私有，国家也有开发控制权，这些国家多拥有相对完整的空间规划体系。

日本就是一个有集权传统的国家。在中央政府、都道府县和区市町村三级政府中，中央政府的权限大且拥有法律支持，中央政府财政占总财政收入的70%以上。日本于1950年制定的《国土综合开发法》奠定了其自上而下的综合开发规划架构。全国综合开发规划为最高层级，大都市圈建设规划、大地区开发规划、特殊地区规划为次层级，都道府县综合发展规划和市村町综合发展规划分别居第三、第四层级，下一层规划必须服从上一层规划。除了综合开发规划体系外，日本还于1974年颁布了《国土利用规划法》，规定了全国、都道府县和市村町三级政府同样需要自上而下地受到约束的国土利用规划体系。在两种空间规划体系中，国土综合开发规划由国土厅组织有关部门进行编制，是以空间规划为载体综合考虑社会、经济和文化发展战略问题，更具权威性。国土利用规划的编制由土地署负责，更强调通过制定各种土地利用标准进行分区管控，需以国土综合开发规划为基础。

2001年后国土厅被撤销，与建设省和交通省等部门组成国土交通省，各类规划的运作整合在该部门内，实际增强了内阁在空间规划中的主导地位。之后随着《国土综合开发法》修订为《国土形成计划法》，规划层级由三级简化为两级。

（二）分权体制下的空间规划体系

分权制国家对空间规划通常不作统一管理，也不强调区域统筹，各种规划多由地方自主编制。国家层面大多没有对宏观规划进行统筹管理的机构，国家层面的区域政策要在地方层面落实也需要依靠立法和财政补助。

美国是最典型的分权体制国家。由于实行联邦制，联邦政府对各州的管理权限小，且多将规划权力下放到州政府，州政府又将规划权力下放到地方。因此，政府对规划的控制缺乏自上而下的统筹协调机制，联邦政府要想影响地方的规划事务，多要借助联邦基金的分配来引导地方政府的政策。可见，美国并没有真正意义上统管各州和地方政府规划的国家规划与宏观区域规划，现有的《美国2050空间战略》所展现的未来空间方案在内容广度、分析深度和实施力度上都十分有限，仅作为未来愿景。

（三）折中型体制下的空间规划体系

介于上述集权和分权体制之间的为折中型体制。英国、德国、丹麦和意大利等实行了这种体制。这些国家既有控制力较强的中央政府，又有较高自治度的地方政府。中央政府多设有主管规划的机构，并在议会设有立法检查机构，分别负责规划的编制和审批。中央政府通过法律和经济等多种手段对地方规划进行干预，地方规划多按照中央政府主管部门的程序来部署、分级编制和实施。

德国虽是联盟制国家，具有分权化特点，其规划体系也缺乏国家级空间规划，但仍然有层级分明、程序井然的规划体系。德国在联邦一级设置有国土整治法则，以指导联邦的空间规划和空间政策，促进各州协作。德国联邦层面的规划主管部门是联邦区域规划、建筑和城市发展部，该部门通过编制综合性区域规划，试图寻找有效路径来协调联邦和州及各州之间的矛盾，为此设立的空间规划部长会议具有咨询、协调职能。州级政府有绝对的自主权来编制和实施国土规划，但要参考联邦制定的空间发展理念和原则(法定)及联邦空间发展方针政策(多由联邦与州联合制定)。

简而言之，德国空间规划体系的主要构成是：法定的联邦空间发展理念和原则、联邦空间发展政策大纲和基本方针、州发展规划、区域规划、市镇村规划。

四  构建我国空间规划体系的总体思路与任务

我国空间规划体系的构建工作较为复杂，难度大且牵涉利益主体众多，新体系的构建既要考虑到对现行体系的合理沿承，又要将其放在新的时代背景下大胆改革创新；既要追求体系构建的技术理性，又要考虑当前改革落地的可操作性；既要站在国家和区域整体利益的高度保证上级政府对地方发展具有必要的规划引导与调控能力，又要充分尊重地方政府的主动性与自主性，合理划分上下级政府之间的规划事权；既要积极借鉴国外经验，又要充分结合国情和制度特点，理性地构建我国空间规划体系。

在问题与目标双导向的前提下，处理好以上关系，有助于探索构建适合我国国情的空间规划体系。

（一）总体思路

1.确定发展规划与空间规划两大体系的关系

在中国特色社会主义制度下，如何界定发展规划与空间规划之间的关系，对于空间规划体系的构建显得尤为重要。从历史看，城市规划等空间性规划在计划经济时代一度被视为发展规划在空间上的延伸与落实，发展规划处于主导地位。从现状和趋势看，发展规划的计划经济色彩在不断弱化，更加体现市场经济环境下其对经济社会发展的引导作用，对融合空间规划内容的要求愈发强烈；各类空间规划也早已不是简单地对发展规划的空间落实，而是不断融入发展规划的相关内容。从规划的作用看，虽然计划并非社会主义国家所独有，但毫无疑问的，国民经济和社会发展规划不仅是宪法规定要求编制的规划，还是中国特色社会主义制度的重要组成部分，我国能从新中国成立之初积贫积弱(长期积累的贫困衰弱)的农业国发展成为今天的世界第二大经济体，五年规划功不可没，其作用难以被其他规划所替代，且在可预见的较长时期内仍将作为一个体系独立完整地发挥作用。

市县“多规合一”试点工作也是一个认识我国发展规划与空间规划关系的过程。《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》( 发改规划 [2014]1971号)要求推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态环境保护规划等规划的“多规合一”，其中“合一”的对象既包括发展类规划，又包括空间类规划。但随着试点实践和理论探索的深入，各方面都逐渐倾向于先推进空间类规划的“多规合一”，再整合发展类规划和空间类规划。此后发布的中央文件也对这一问题进行了明确，党的十八届五中全会提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”；《生态文明体制改革总体方案》提出 “整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。可见，试点工作所凝聚的共识之一就是当前“多规合一”的对象是各类空间性规划，而不是急于把发展规划也“合”进来。

因此，今后一段时期我国的发展规划与空间规划两大体系是并行的，发展规划与空间规划将各司其职、自成体系，但不是割裂开来的两个体系。空间规划要以发展规划为依据，空间规划要实现发展规划所确定的目标任务与相关要求，合理确定国土空间的开发与保护格局；发展规划的制定要结合空间规划所确定的资源环境承载力、空间开发适宜性、目标指标、“三区三线”及空间要素配置等内容，科学合理地确定经济社会发展目标与任务。

2.问题导向的空间规划体系构建

在明确发展规划与空间规划相互关系的前提下，空间规划体系的构建首先要从解决目前体系存在的问题入手。对此，应立足于相关部门机构整合撤并、规划体制机制完善等配套改革，从体系框架构建的角度，加强顶层设计，整合相关空间性规划，尤其要注重整合各个层级的各类总体性规划，削减规划数量，实现从多个总体性规划并存向“一本规划”的转变；同时，在将目前各部门自成体系的空间性规划整合成为一个空间规划体系后，原本不断自我强化、不断扩张的问题将得到有效解决。

3.目标导向的空间规划体系构建

如果只是满足于解决眼下的规划“打架”问题而忽视长远目标，那么空间规划体系的建构将成为“头痛医头、脚痛医脚”的急诊药方。事实上，国家层面对构建空间规划体系已经有了清晰的目标导向，就是要“构建全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。具体而言，“全国统一”符合我国的国情与治理传统，而美国各州的空间规划体系就有很多不同，德国、荷兰和日本等国家则是全国统一的空间规划体系。“相互衔接”是针对性地解决目前规划体系缺乏衔接问题的一种路径，也是多年来未能真正实现的一个目标，知易而行难。“分级管理”体现了一级政府、一级事权、一级规划的原则，下一级空间规划不得违反上一级空间规划；而《生态文明体制改革总体方案》提出“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”，这与目前城乡规划、土地利用规划分为五级的传统要求是明显不同的。

4.建议采用垂直型空间规划体系

按照中央相关要求，着眼于解决当前我国规划体系存在的主要问题，从我国的政治经济体制、经济发展阶段和历史文化传统等方面入手，围绕“全国统一、相互衔接、分级管理”的空间规划体系构建目标，充分借鉴国外空间规划体系构建的经验，建议我国采用垂直型空间规划体系，即在国家、省、市县三级均以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，编制形成统一的空间规划作为法定的龙头规划，统领本层级的其他专项规划、部门政策、实施性方案或行动计划，形成三级上下关联的垂直型空间规划体系 ( 图 5)。

国家层面的空间规划以宏观性、战略性及指导性为主，同时具有一定的约束力，是各部门编制相关专项规划与制定政策文件的重要依据。省级空间规划要依据国家空间规划来编制，它是落实国家空间战略与目标任务、统筹省级宏观管理和市县微观管控需求的规划平台，具有承上启下的作用，同时省级部门的相关专项规划编制与政策文件制定也要以省级空间规划为重要依据。市县空间规划是市县空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是统筹国土空间开发与保护的战略性、约束性和指导性的空间规划，是市县人民政府进行空间规划管理的基本依据，其编制要以省级空间规划为主要依据。林业、交通和水利等专业部门规划主要是从技术角度出发，针对某一个或多个领域而制定的规划，贯穿于空间规划的三个层级。区域规划是跨省或省内跨市的规划，不局限于行政区划，是三级空间规划之间的桥梁。为促进空间规划的落实，在法定规划体系之外，还允许编制必要的非法定规划。

（二）主要任务

1.加快空间规划编制改革

三级空间规划是构建我国空间规划体系的基石，要加快空间规划编制改革，逐步编制完成全国各地的空间规划及相关专项规划与实施方案等成果。在市县“多规合一”试点和省级空间规划试点工作的基础上，及时总结形成可操作、能监管、可复制、能推广的经验做法，研究制定全国统一的省级空间规划编制办法、市县空间规划编制办法，统一编制空间规划，先布棋盘再落棋子，形成“一本规划”“一张蓝图”全覆盖的国土空间格局。

2.推进规划体制机制改革

构建国家空间规划体系，要对现行规划体制机制中不适应时代发展要求的部分予以变革，必须及时推进体制机制的改革。一是整合空间规划职能，对相关部门进行撤并整合，明确整合后各相关部门的规划权力边界，消除此前各部门规划管理职能交叉重叠的弊端。二是统一空间规划的管理方式，要形成自上而下与自下而上有机结合、上下联动的规划编制管理方式，也要形成近远结合、计划与市场手段相结合的空间规划管理方式。三是建立空间规划定期评估机制，统一规划编制与评估调整机制，与经济社会发展规划的编制与评估调整周期相协调，从过去各类规划“乱步走”变为“齐步走”。四是合理调整各级政府的规划事权，放管结合，在坚持规划科学性与严肃性的前提下，给予地方政府更大的弹性空间。

3.推动相关法律法规的制定、修改与废止

构建国家空间规划体系，需要制定、修改甚至废止相关的空间规划法律法规，赋予各层级空间规划相应的法定规划地位，而西方国家在其空间规划体系构建过程中无不重视立法修法工作。因此，我国应加快研究制定《空间规划法》及相关法规规章，修改或部分废止《城乡规划法》《土地管理法》《环境保护法》《森林法》等相关法律法规，逐步完善地方行政法规、部门规章及相关审批、监督法规，保障空间规划法规的有效执行。

五  结语

构建我国空间规划体系将是一个不断“破与立”的过程，现行体系的沿承与打破、新体系的创新与确立，将在规划领域产生重要而深远的影响，对推进国家治理体系和治理能力的现代化具有积极意义。基于此，本文按照国家“构建全国统一、相互衔接、分级管理”的空间规划体系的顶层设计要求，综合考虑现状存在问题、趋势与目标等，建议我国采用国家、省、市县三级上下关联、以各级空间规划为核心的垂直型空间规划体系。同时，提出加快空间规划编制改革、推进规划体制机制改革及推动相关法律法规的立、改、废是当前构建我国空间规划体系的重要任务。

文章全文详见《规划师》2017年2期

《构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务》

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