【规划师论坛4】基于治理能力提升的空间规划体系构建

 

  2017年2期主题：空间规划体系探讨

【编者按】

构建国家空间规划体系，既是我国推进生态文明建设的客观要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，关系到国民经济与社会能否长期、持续和健康发展。然而，目前我国尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，存在“横向”部门规划数量众多、责权错位，而“纵向”部门规划自成体系、事权不清的问题，导致规划“打架”现象。中央城镇化工作会议要求“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“空间规划体系探讨”为主题，借鉴美国、荷兰、德国、日本等国家在构建空间规划体系方面的经验，结合“多规合一”改革试点工作的进展情况，对我国空间规划体系的主要任务、构建思路、方式及改革重点等内容进行探讨，以期对推动建立我国的空间规划体系有所裨益。

【规划师论坛4】

基于治理能力提升的空间规划体系构建

近年来，诸多学者通过相关研究，从国外经验借鉴、空间规划博弈理论和行政事权等角度对我国空间规划体系的构建进行了探讨；各地市也在探索提升地方层面治理能力的策略，并对空间规划体系的构建进行研究。显然，通过空间规划体系的构建建立“提升国家治理体系和治理能力现代化”的体制和机制，已成为现阶段规划界关注的热点。作者厦门市城市规划设计研究院副院长谢英挺在《规划师》2017年第2期撰文， 文章通过分析我国空间治理的现状特征，结合厦门等地市层面为提升治理能力在空间规划体系构建和规划编制创新上的实践探索，从空间治理角度提出建构我国系统完整的空间规划体系、完善法律法规、明确行政事权，以及建立政府、市场和社会多方协同机制等对策与建议。

[ 关键词 ]空间规划体系；空间治理；空间规划

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0024-04　

[ 中图分类号]TU984

[ 文献标识码]A

[引文格式]谢英挺．基于治理能力提升的空间规划体系构建 [J]．规划师，2017(2)：24-27.

一  我国空间治理的现状特征

（一）规划成为重要的空间治理工具

我国从计划经济向市场经济转型的过程中，空间规划已成为国家空间治理的一个重要工具。中央、省、地方各级治理主体在空间治理的过程中都高度关注规划，视其为一项重要的空间治理工具，并彰显各部门规划的权威性，争夺空间规划话语权。

城乡规划部门编制全国城镇体系规划、省域城镇体系规划，强调城市总体规划对城乡发展的指导作用，明确将控制性详细规划作为“一书三证”的审批依据，构建规划编制体系以强化城乡规划对城乡的发展和控制作用，以此来表达空间治理话语权。国土部门通过法定的土地利用总体规划，确定基本农田、建设用地指标，实现对农业生产和城市建设的管控。发改部门通过制定五年规划、主体功能区划，明确发展目标和指标体系，并以重点项目和公共投资的安排来引导公共资源的配置。此外，环境保护规划、各类基础设施规划和公共设施规划也是各专业部门的管理工具。多个管理部门在工作中制定多种规划本无可厚非，然而其按照部门技术规范构建的自我封闭的规划体系，从国家、省、市级层面看存在上下衔接不佳的问题，且同一层面的各类型规划在规划目标、空间范围和技术标准等方面缺乏协调，并与空间治理主体、配套法规缺乏良好的对应关系，直接影响到规划作用的发挥。显然，要提升国家的治理能力，不仅需要梳理各类规划工具，使其各司其职、发挥应有作用，还需要整合协调各类型规划，按照《生态文明体制改革总体方案》的要求，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、互相衔接、分级管理的空间规划体系”，并辅以法律保障，通过空间规划编制体系、行政体制和法规机制等制度设计来实现治理体系与治理能力的现代化。

（二）行政体系对空间治理的影响

“治理的内在涵义是国家事务和资源配置的协调机制”，我国的各级政府作为空间治理的权威一方，在空间治理过程中起着重要的作用。现阶段，我国的行政管理体系形成了中央、省、地方(市县)三级骨架。具体而言，从中央到地方各级的行政管理职能较为类似，中央通过规划体系、土地制度、财税体制和重大项目投资等手段实现对地方的管控与干预。建设部门对各城市总体规划的严格审批和实施监督、国土部门对各地市建设用地指标和基本农田的配额、发改部门对重大项目的投资等自上而下的行政、经济管控手段，无疑影响着各地市空间治理的作用和效果，而现有的干部管理和考核机制又进一步强化了我国行政管理的强大决策执行力。此外，市县作为一个行政单元，实行城区型与地域型相结合的行政区划建制模式，由市级政权管理城区，或通过县管理广大农村地区；而市县的行政体系较为多样化，市下辖区、县，并设定了各类“新区” “开发区”作为特殊行政单元；市与下辖各行政单位的权责交叉，市级政府各部门的职权边界模糊、权力制衡，又给地方的城乡治理增加了难度。

行政结构和职权关系影响着空间治理的作用，使得我国的空间治理呈现出“上下互动博弈、互相制衡”的现状特征。而空间治理能力提升的一个途径是关注我国的行政体系特点，从厘清政府事权、提高行政效能的角度出发，通过顶层设计，“以空间规划事权的边界划分与再分配来改进空间规划体系” ，为治理能力的提升奠定基础。

（三）规划成为重要的空间治理工具

在我国的城镇化进程中，政府和市场合作构成的“增长联盟”成为发展的主要推动力。与西方通过政府、市场和社会建立伙伴关系、协同参与空间治理的方式不同，我国的空间治理采取的是以政府为主导，市场和社会各方介入空间治理的方式。究其原因，是我国空间规划体系的系统性、整体性不佳，空间治理主体的职权交织模糊和互相制衡，空间治理行为不一致，使得本来强政府、强大执行力的管理体制不再是“铁板一块”，而市场利用各类、各层级空间规划的目标不一致、信息不对称，肢解空间规划或抛弃规划工具，导致规划失灵，进而在规划实施过程中通过博弈手段在空间资源配置中发挥影响作用。同时，政府上下级、同层级各部门的相互矛盾和制衡，消减了政府管理的权威性，无意中为市场和社会各方参与城乡治理提供了机会。尤其在各地市的城乡治理过程中，一方面是政府各级、各部门分头对空间资源进行管控，另一方面是市场对资源配置的影响通过规划系统的无序得以完成。由此出现三种情况：当政府、市场和社会三方协同博弈适度时，城市发展较为合理、有序；当政府单方面制定规划并全面严格管控空间资源、加大政府管理力度时，市场的诉求难以得到反映，城市的活力受到遏制；当政府职权模糊、管理缺位及市场干预过度时，城市的系统性和整体性受到影响。

笔者追踪开展“多规合一”实践的地市发现，沿海地区城市(如厦门等)较为重视空间规划体系和治理体系的建构，注重政府、市场和社会的多方协同及共同参与治理，城市发展较为有序。内陆一些城市则以政府为主导来编制规划并严格管控空间，政府管理的权威性高，虽然规划的实施效果尚佳，但城市活力和竞争力不足。而一些经济高度发达、空间治理矛盾冲突大的地市(如东莞、常熟等)，在改革开放初期正是利用规划体系的混乱、市镇两级管理矛盾、城乡二元差异、规划部门与土地部门对农村居民点和乡镇企业用地认定的不同，来突破土地指标等管控与束缚，实现市场对空间资源配置的影响，完成城市的产业发展和土地扩张，同时也导致城市空间的无序开发，为城市的可持续发展留下隐忧。

因此，构建可持续发展、科学合理的空间规划体系，既能为规划提供强大的制度保障，又能使规划具有适当灵活的应变能力，促进政府、市场和社会多方在体系框架内通过对话博弈，共同参与到空间治理的过程中，实现治理体系和治理能力的现代化。

二  提升治理能力的地方实践

（一）建构空间规划体系以提升治理能力

为提升空间治理能力，一些城市通过顶层设计，在市域层面构建系统完整的规划编制体系；搭建信息平台，推动行政体制改革和地方立法保障；以规划为抓手、以空间为载体，通过制度设计来实现规划统筹，推动城市可持续发展。

以厦门为例，其制度设计包括：一是完善空间规划体系，建构全域空间规划编制体系和五年规划实施路径。以达成共识的战略规划和“多规合一”一张蓝图来向上承接国家、省域层面的上位规划，将全域空间分成城市生态控制线、城市开发边界、海域和承载力4个板块，构建“以战略规划为引领，以全域空间规划一张蓝图为统筹，以各类系统性规划为支撑”的市域空间规划编制体系，对城乡发展建设与公共管理中较为重要的空间管制要素进行空间管控。二是以信息平台为支撑，推动机构改革与法规配套，形成有效的规划统筹协同机制。建构信息协同平台，实现政府各部门的空间信息共享、建设项目生成和协同审批；推动行政体制改革，厘清政府各部门事权，赋予规划部门统筹协调职能，形成市政府组织、规划部门统筹、部门协作的治理结构；通过地方立法，建立制度改革保障机制。

厦门通过构建系统完整的空间规划体系，划分生态控制线、开发边界，统筹安排公共设施和基础设施，并划定用地边界，实现政府对生态空间的严格管控及对公共资源的合理配置；通过对各类专项规划的梳理整合、对接协调，厘清政府部门对空间资源配置的事权。这种做法的本质是以系统完整的规划编制体系，以达成共识的规划、统一协同的“强政府和强执行力”来实现对城市空间的统一管控；以信息平台为支撑来改进审批流程，提高城市管理效率；以机构改革与地方立法来建立政府部门协商机制和法律保障。这样的制度设计构建了科学合理的体系，减少了政府的事权交织，优化了政府管理的科层制度。

当然，厦门的空间规划体系框架过于庞杂，不仅综合了城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的内容，还从各类基础设施规划和公共设施规划中提取空间管控要素纳入到空间规划体系中，显得计划性过强而灵活度不足，降低了城市发展过程中发挥规划的市场作用以引导公共资源配置的可能性。虽然厦门在编制战略规划和专项规划过程中积极倡导“开门规划”、重视政府部门协调和社会各界参与，并高度重视社区治理，试图在社区层面引入市场介入机制和社会公众参与机制，但在稳定的规划、强大政府的引领下，若忽略市场、社会对空间要素资源的影响和对城市发展的作用，政府、市场和社会在空间上的博弈力度将随之消减。因此，面对不断变化的未来、政府失灵时市场纠偏机制的缺失及公民社会的不完善，厦门的空间规划体系框架仍然有待改进。此外，厦门的空间规划体系框架设计毕竟是基于地方层面的探索，缺乏与国家、省级层面规划体系架构的对应衔接，未来若上层体系对其管控干预仍然无序，则以城市一己之力难以处理众多的问题；若没有国家、省级层面空间规划体系的改革，则地方层面的空间规划体系创新将举步维艰。

（二）通过规划编制创新以规范治理行为、提升治理能力

提升治理能力的另一种路径是创新规划编制与管理，通过创新规划编制，以规划工具的升级更新来强化规划作为公共政策的作用，并以此来引领空间治理主体，提升治理能力。一种方式是通过开展“多规合一”工作来划定城市开发边界和生态控制线，制定空间管控政策，试图以此来界定政府部门的空间管控范围和政府各部门的事权边界，以规范政府、市场和社会对城市的建设与保护行为；另一种方式是提出在城市(尤其是规模比较小的市县)编制空间规划，认为这样即可化解城乡规划、土地利用总体规划等各类规划的矛盾冲突，或通过规划、土地部门的合并即可消除政府各部门的矛盾，提升城乡治理能力。

规划编制与管理的创新固然重要，但这种通过简单的“空间划线”或合并规划工具和管理主体的方式，其本质仍是“严防死守”的蓝图思维、简单的管理主导模式，忽略了复杂的规划体系和城乡治理结构问题，没有充分考虑空间背后复杂的社会经济因素，仍然无法有效衔接各类空间性规划，对空间治理能力的提升也比较有限。事实上，规划作为政策工具，空间治理过程中的多规并存是常态，仅仅关注规划编制的升级更新是远远不够的，通过规划编制来解决政府事权交织更是本末倒置。只有通过制度设计构建空间规划体系，创新空间规划编制体系、界定以政府为治理主体的职权关系，建构可持续的空间规划体系，才能真正提升空间治理能力。

三  构建我国空间规划体系的对策

（一）构建系统完整的空间规划体系

针对我国空间规划体系系统性不佳的状况，应尽快加强相关研究，总结省、市空间规划、“多规合一”的实践经验，推动顶层设计，摒弃门户之见、部门之争，通过建章立制，构建适应我国政治、经济和社会发展背景，根植于我国行政建制、市场机制和社会组织系统，并以提升空间治理能力为目标，“全国统一、互相衔接、分级管理”的空间规划体系。

国家、省域层面的空间治理主要基于重大战略和政策框架，从政治、经济、社会、文化、生态“五位一体”的角度，制定统一精炼的空间规划，作为空间治理的重要工具。国家层面的空间规划宜对国土资源保护与开发战略、城镇群布局、重大基础设施支撑、生态环境保护及农业生产空间管控等方面提出宏观规划战略和政策框架，以解决空间失衡的问题，保障可持续发展；就主体功能区划、城镇体系、土地利用及环境保护作专项规划或专题研究，实现与空间规划的有效衔接。省域层面的空间规划可更为具体化，宜依据环境承载力和土地开发适宜性评价，落实国家战略，合理划定城镇、农业和生态三大空间格局，提出城镇开发边界、生态保护和基本农田等底线控制的基本要求，并就城镇布局、生态环境保护和农业生产提出宏观战略与管控措施；同时，省域层面的空间规划可对各地市的协调沟通机制和区域协作责任提出要求，以推动区域共同治理，促进区域的协调发展；此外，省域层面的空间规划应指导和约束城镇体系规划、土地利用总体规划、环境保护规划和其他空间性专项规划。

市县层面的空间规划综合性和实施性强，而我国幅员辽阔，地区差异巨大，各市县规模迥异、行政体系较为复杂多样，可允许地方针对各自的城市特点，形成具有地方特色的空间规划。一些城市可以根据城乡治理特征，借鉴厦门经验，建立地方规划体系框架，融合城乡总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划，形成多规协同平台和衔接机制，通过划分城市开发边界、生态控制线和永久基本农田，合理安排空间资源，引导城市的可持续发展。而规模小的市县可以统一编制全域空间规划，划分保护和发展底线，有效统筹和衔接各类专项规划。

国家、省、市县的空间规划体系是一个统一整体，应建立上下衔接机制，“使其成为一个有机体系”。国家、省域层面宜注重宏观战略的制定、大的空间格局的划分及主要管控措施的落实，为地方规划提供指导。地方空间规划应遵从国家、省的战略要求，注重保护和发展的底线划定及公共资源的配置安排。同时，针对我国空间治理自上而下管控、地方治理难度大的特征，我国的空间规划体系宜采取“适度干预”的模式，以简政放权来增强地方的城乡治理责任和发展活力，使规划体系能够高效运作。同时，应避免建立一个将管控目标和指标自上而下分解、单向度严格管控的体系，避免建立一个上下一致的僵硬体系，在省域层面即精细化确定本应在市域层面确定的内容，并以此严格管控地方的发展，从而使空间治理陷入僵局。

（二）加强法律保障，明确空间规划体系的行政体制

通过国家立法完善法律法规，从法律层面进行顶层设计，以明确空间规划体系的构成、各层级空间规划的地位和作用，理顺空间规划的编制、实施和监管体制机制。例如，修订《城乡规划法》和《土地管理法》等部门主导的法律法规，鼓励地方制定地方法规和政府规章，明确地方的规划体系和管理机制，为顺利推动空间规划体系的制度创新提供制度保障。

加强政府职能体系的科学化、规范化，重视空间规划体系与我国行政体制的衔接关系，强调各级空间规划与政府各级事权的对应，一级政府一级事权，便于空间规划的管理和实施。建议成立国家、省级空间规划委员会，统一编制国家、省域层面的空间规划；注重简政放权，突出地方规划的地位，厘清地方政府各部门作为城乡治理主体的职权，建立“市政府组织、规划部门统筹、各政府部门协作”的事权明确的地方行政体制。

（三）提高空间规划体系的开放度，形成政府、市场和社会多方协同的自我修正机制

我国空间规划体系改革，除了建构系统完整的规划编制体系、完善行政机制和加强法律保障，还应保持一定的开放度，建构基本稳定、适度灵活的系统，形成空间治理过程中政府、市场和社会多方协同的自我修正机制，关注市场对空间资源的诉求和影响及公众的参与和选择，使空间规划体系成为可持续发展的载体，为提升治理体系和治理能力的现代化奠定基础、提供保障。

文章全文详见《规划师》2017年2期

《基于治理能力提升的空间规划体系构建》

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