【规划师论坛2】空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话——来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示

Original 2017-03-24 何冬华 规划师杂志

2017年2期主题：空间规划体系探讨

【编者按】

构建国家空间规划体系，既是我国推进生态文明建设的客观要求，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要路径，关系到国民经济与社会能否长期、持续和健康发展。然而，目前我国尚未建立严格意义上的国家空间规划体系，存在“横向”部门规划数量众多、责权错位，而“纵向”部门规划自成体系、事权不清的问题，导致规划“打架”现象。中央城镇化工作会议要求“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“空间规划体系探讨”为主题，借鉴美国、荷兰、德国、日本等国家在构建空间规划体系方面的经验，结合“多规合一”改革试点工作的进展情况，对我国空间规划体系的主要任务、构建思路、方式及改革重点等内容进行探讨，以期对推动建立我国的空间规划体系有所裨益。

【规划师论坛2】

空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话 —— 来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示

为推进空间规划体系和空间治理体系改革，国家四部委自2014年开始推行28个市县的“多规合一”试点工作。作者广州市城市规划勘测设计研究院规划设计一所副所长何冬华在《规划师》2017年第2期撰文，文章通过对此次试点的梳理与回顾，分析了试点工作中的本位主义障碍，反思我国空间规划体系存在的纵向脱节问题，明确要加强宏观治理与地方发展的协同，梳理中央与地方的规划事权关系；提出宏观层面的综合规划与地方层面的发展规划的协同对话机制，倡导建立宏观发展、区域协调与地方发展方面的共识，强调“三区三线”空间管控到“一张图”管理的上下传导。

[ 关键词 ]空间规划体系；规划事权关系；多规合一；国家四部委试点

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0012-07　

[ 中图分类号 ]TU984

[ 文献标识码 ]A

[引文格式]何冬华．空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话—来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示[J]．规划师，2017(2)：12-18.

一 国家四部委“多规合一”试点的探索实践

（一）“多规合一”成为空间规划改革探索的热点

空间规划体系改革以各地开展的“两规衔接”、“三规合一”和“多规合一”等探索为主，除了目前中央层面倡导开展的海南、宁夏等省级试点外，更多的是市县层面的规划探索，主要包括自下而上的技术协调型探索和自上而下的体系改革型试点两种类型。第一种类型以2007年以来上海、天津、深圳、武汉、沈阳、广州、苏州、重庆和河源等各地自发的探索为主，强调不改变现行管理体制和法律框架，以解决问题为导向，以技术为手段，主要通过行政主管部门协商，使得涉及空间的规划内容基本一致，形成“一张蓝图”，具有渐进式改良的特征。第二种类型以省级政府、国家部委为主，尝试推动空间规划体系改革探索。例如，广东省试图通过下发《广东省“三规合一”工作指南(试行)》(2015年2月)，推动全省地市的“三规合一”工作；江西省于2015年1月在全省选取了7个县市进行“多规合一”试点，并与国家住房和城乡建设部共同推进《江西省空间规划》编制工作，推进全域空间“多规合一”。第二种类型以四部委28个试点为典型，在全国范围内选取不同地域、不同类型的市县作为试点，探索形成一个综合规划以统领其他规划，甚至是探索机构改革来集中统一规划编制权，推动空间规划体系的统一及变革。

国家四部委28个试点市县在2015年底基本完成，但由于空间规划体系改革方向不明朗，致使试点成果五花八门。其中的原因主要包括：①四部委分头指导6～8个市县试点工作的开展，制定了不同的技术准则与指引，致使试点成果多少有点部门规划的味道，也显露出部门本位主义痕迹；②大多数试点成果都夹杂着历史的土地欠账与未来的城市增长等地方政府诉求，尤其突破了原法定规划的控制规模与指标，致使试点更多停留在研究层面而难以施行。可见，试点工作面临的种种障碍，脱离不了国家部委和地方政府的本位主义，这都是出于自身目的与利益，谋求空间规划权与土地发展权的最优化分配。

（二）综合规划的部门色彩

在空间规划中，部门间横向职能划分不清、空间管控要素边界交错重叠致使各自都倾向于争夺空间话语权。发改、住建、国土、环保等为平级部门且缺乏统筹协调机制，各部门均编制“部门的空间规划”以争夺话语权。国内学者一般将空间管控要素划分为限制性要素、控制性要素和发展性要素三大类，笔者通过梳理城乡建设规划、经济社会发展规划、国土资源规划和生态环境保护规划等空间规划，发现三大类空间管控要素主要包括12项内容，每类规划均涵盖了多项空间要素，其间交错重叠，以住建部门与国土部门的交集为多(表1)。

对此，四部委在本次试点工作中致力于联手突破“交错重叠”的难题，共同推动28个不同类型的市县开展试点，并由中央经济体制与生态文明体制改革专项小组统筹。在具体工作安排中，28个试点市县由四部委分头组织指导，且四部委分别制定技术指引与规定 ( 表 2)，在空间规划体系、空间管控统筹与体制机制改革等方面提出要求。

四部委横向合作难免带来相互竞赛的意味，并映射出部门的本位主义特征。虽然各试点城市均编制了引领性的综合规划，但由于法定地位的缺失，综合规划并不能作为行政许可的依据，其作用也就停留在研究层面；更为明显的是，综合规划名义上由各地统筹规划机构牵头编制，实际上各地统筹具体工作的主要是部委的下级对口部门，均强调以各自部门规划为依托、整合其他部门规划，导致综合规划的内容凸显部门色彩。例如，国家发改委和环保部试点城市编制市县发展总体规划，以五年发展规划为依托，提出中长期空间战略和五年纲要内容，划分城镇、农业、生态三大空间，体现了发改部门的经济社会发展规划和主体功能区划思路；国土部试点城市编制国土空间综合规划，以土地利用总体规划为底盘，建立国土空间开发管控体系，统筹生态红线、永久基本农田和城市开发边界“三线”划定，体现了国土部门的底线思维和用途管制的思路；住建部试点城市编制城乡总体规划，以城市总体规划为依托，在全域划定“三区”(禁建区、限建区和适建区)，在集中建设区划定四线(绿线、蓝线、紫线和黄线)，体现了住建部门城乡空间统筹布局的思路。

（三）实际工作的地方主义

在四部委的分别指导下，28个试点城市积极探索空间规划体系改革思路，形成了3种模式(表3)：第一种是替代型，规划体系特征为“1+N”，以区县空间综合规划替代原有的城市总体规划、土地利用规划及环境规划等空间规划，直接指导下层次的各部门专项规划，以浙江开化、四川南溪和浙江德清为典型；第二种是新增型，规划体系特征为“1+4+N”，在现有各类空间规划的基础上另行编制一个空间综合规划，以指导现行各类规划，不影响现有各类空间规划的独立性，以浙江嘉兴、云南大理等城市为典型；第三种是升级型，规划体系特征为“1+3+N”，依托现有的某部门空间规划提升为空间综合规划，以指导各部门专项规划，以广东南海、江苏句容为典型。在工作组织上，各试点城市基本都建立了党委或政府主要领导牵头的试点工作领导小组，在实际工作中形成了政府集中统筹、专业部门牵头两种工作模式，前者专门成立统筹规划机构(如成立领导小组办公室并抽调专门人员集中办公)，后者依托部委的下级对口部门进行统筹和召集工作。

通过梳理四部委28个试点的成果可知，探索路径各异，核心内容各有特色，地方色彩浓厚：①划定控制线，建立全域空间管控体系。比较典型的有德清的“四类三级”控制线体系、南海的“四线”体系、句容的“三类空间三条线”体系、桓台的“控制线+单元”的“双层次”规划体系和大理的“九线”体系等，控制的核心聚焦于生态空间、基本农田及农业空间、建设用地等方面。各地表现出生态保护控制线尽量划小、建设用地增长边界尽量划大的特征，如佛山南海区，现状建设用地比重已占全区总面积的50.9％，最终划定生态控制线比例为16.7％，而建设用地增长边界比例达到61.5％。②土地开发权的政策探索，主要有存量土地再利用、农用地合理补偿、差别化土地供应和建设用地绩效指标等。例如，佛山南海区提出推进“三旧”改造与土地复垦、产业用地集聚等；四川南溪区建议建设用地年度计划向西部倾斜、针对耕地结余指标奖励未利用地指标等，在推动用地结构优化的同时，变相获取新增建设用地指标。③空间规划管理体制的改革建议。大部分试点都提出规划审批权限下放、土地行政审批程序简化及规划编制、审批、实施“三权分离”的建议，这反映了对我国现行空间规划中存在的“部门规划管理事权边界模糊、中央与地方规划责任与权益边界模糊”问题的反思，也反映了地方政府与上级政府对于土地开发配置权的争夺。

本轮“多规合一”试点已从早期的技术协调型探索转向更深层次的空间规划体系改革，在探索部门规划管控边界、管理体制协调的表象下，各试点表现出相当强烈的地方主义色彩和上下级政府对“土地开发权”配置的博弈。相较于技术上的问题，这一源于现行体制的中央与地方之间规划事权的矛盾，可能是这一阶段空间规划体系改革的核心难题。

二空间规划中的事权关系分析

（一）现行体制下空间治理的特征

(1)事权不清，纵向体系衔接不足。我国空间规划体系是由纵向规划层级和横向规划类型交织而成的系统，对应于国家、省、市 ( 县 ) 及乡 ( 镇 ) 的行政体系，形成国家、省、地方的纵向规划层级体系，实行自上而下的垂直管理。我国以纵向控制为主导的空间规划体系，上下层面的衔接不足，各级政府的空间规划事权界限不清晰，造成了整体规划管控上的诸多矛盾。

(2)权力上行，地方规划干预过度。由于我国城市治理体系“权力上行”的体制特点，上级政府相对拥有更多的职权(包括财权)，导致其过多参与地方事务，上级规划是下级规划编制的依据，上级部门对下级规划有审批及监督其实施的权利。例如，城市总体规划中包括具体土地使用布局及其调整等在内的大量地方性事物，均由上级政府审批并进行实施监督，既造成总体规划在实施过程中的不适应性，又导致上级部门因困于细节审查而难以把握更为重要的城市结构与底线；又如，土地利用规划自上而下的指标分解和边界管控对市县规划约束过细，却对战略性和政策性问题把握不足。这些问题都源于目前我国空间规划 “自上而下”的层级管理模式。

(3)职能同构，空间管控效能低下。与德国、日本、英国等国基本由一个部门编制空间综合规划，形成一套从国家到地方层次清晰、相互衔接的规划体系相比，我国纵向的空间规划层级事权界限不清晰，下一层级的行政部门和上一层级存在“职能同构”现象，从而导致规划层级间的差异性未能有效体现，不同层级规划的空间管控重点不突出，也带来了规划管控逻辑的模糊与效率的低下。

（二）央地的空间治理方式

造成我国现行空间规划体系矛盾冲突的原因，表面上是条块分割的管理体制，但真正的根源在于我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，央地关系的变迁带来双方对空间治理价值取向的转变。在1978年之前，我国都是相对集权的计划经济体制，这一时期中央和地方政府的目标一致。中央统一调配各项资源，地方政府被动接受中央的各项指令，这一“自上而下”的指令式约束控制模式，仍保留在国土、林业等部门的规划管理体制中。1978年改革开放，尤其是1994年的分税制改革后，“中央政府在赋予地方政府更多可支配资源的同时，也越来越将增长压力逐步转移至地方，迫使地方政府演变成为一个个增长饥渴、财政饥渴的竞争实体”，促使地方政府逐步以城市空间(核心是城市土地)为载体，以经济指标增长为第一要务，支撑起了中国城市的“增长主义”发展模式，并形成了具有中国特色的“地方政府竞争”模式。在这一背景下，空间规划作为地方政府参与横向竞争的重要制度工具，直接服务于增长主义的发展方式，其目标是在上级政府的责任约束下，获得有效的土地发展权，以支撑各类城市发展行动，满足经济增长所产生的用地需求。

围绕着空间资源配置这一核心，中央与地方采取了各自的空间治理方式。中央政府宏观调配土地资源，采取指令控制的方式，制定发展目标由下级规划分解落实，通过行政审批保障其实施。地方政府则在改革开放的过程中获得了越来越多的资源配置权力，成为充满活力与竞争意识的发展个体，带来多元化、难以预测的地方增长需求与发展行动，在面对自上而下的指令式责任约束，以及繁琐、僵化的规划审批管理体制时面临诸多制肘，导致中央政府与地方政府在规划事权上的冲突、矛盾越来越大。许多地方不断地进行改革创新，以求突破既有的规划管理内容与层级体系，由此试点中多个市县提出要下放规划审批权、简化土地行政审批程序和改革行政审批内容等的诉求也就不难理解了。

（三）区域与地方的规划对话

在当前强调的“对话、协调、合作”的治理现代化方向下，中央以指令性手段、行政强制力为主导的管理方式，必须作出相应调整与转变。可以看到，已经形成的“地方政府竞争”模式在缺乏有效的区域协调机制制衡下，带来城市建设用地的粗放式扩张、区域环境污染和产业同质竞争等问题，现阶段区域的协同治理已经比单个城市发展更为重要。基于此，央地的空间规划事权需要作出调整，中央、省级层面的空间规划应强化宏观调控的职能，突出区域规划的作用；地方政府的空间规划应在国家设定的宏观框架及定位要求下，建立有效的增长管理体系，满足发展与保护及政府、市场、公众的多元化需求。

在厘清央地规划事权的同时，应进一步建立两者之间的规划对话机制。以最近国家开展的省级空间规划试点为例，虽然有中央政府自上而下的行政强力推动，但是在业已形成的“地方政府竞争”模式下，如果不能厘清区域中众多城市的自身利益、共同利益及矛盾冲突所在，没有充分的谈判、协商、妥协，不可能产生推动区域协调发展的真正动力。因此，空间规划体系的改革，一方面在于界定中央政府引导宏观发展与地方政府土地发展权的事权关系，另一方面在于建立地方政府竞争中的协同对话机制，梳理区域协同中地方政府竞争的规划事权关系。

三宏观治理与地方发展的协同

综观国外发达国家的空间规划，大多形成一套从国家到地方层面，包含规划编制、配套法律和管理机构的完整的空间规划体系。空间规划体系与行政设置相对应，总体上可以归为具有战略性的国家级、具有承上启下传导性的区域级和控制性的地方级：国家级侧重理念和政策指引，时间较长；区域级侧重地方级不能协调的区域问题；地方级通常具有法律效力，控制性较强。借鉴发达国家经验，建立由宏观层面的空间综合规划与地方层面的空间发展规划构成的“纵向协作、横向联合”的空间规划体系。

（一）空间规划体系构建的关键

综合我国空间规划体系“以纵向控制为主导”的特征，以及试点中的上下层级规划责任边界模糊等问题，认为空间规划体系构建的关键在于建立纵向传导的有效机制，具体包括宏观发展管理与地方土地发展权的规划事权合理划分、建立上下协同对话的空间规划层级体系。

(1)明晰规划事权的划分。遵循“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，各层级空间规划应是一个事权划分清晰、层次内容明确、相互衔接的体系。当前必须破解两个障碍：一是纵向层级上的“职能同构”，不同层级的空间管控重点不突出；二是“权力上行”的城市治理体系，上级政府过多参与地方事务。对应央地的事权划分，梳理宏观层面的空间综合规划与地方层面的空间发展规划等关系(图1)。宏观层面的综合规划应强化战略性和政策性，弱化指令性指标，强化区域统筹框架与区域协调机制的建立，推动地方政府建立更多的合作、协调关系。针对我国国土面积大，不同国土空间单元的自然、经济和社会差异显著的现实情况，建立差别化的政府绩效考核办法，通过资金资助、政策导引与法律法规等手段，使地方各就其位，各得其所。同时，应考虑将保护权上收、发展权下放，如国家要求层层划定、垂直管理的“18亿亩耕地红线”、生态保护红线，以限制地方政府不符合整体利益的盲目发展冲动等。地方层面的发展规划，应明确地方政府的主要事权，充分调动城市政府作为城市运营主体的积极性，强化地方规划的编制、审批和实施等权力，加强地方规划的可操作性与适应性。

(2)建立上下协同的对话机制。传统空间规划体系的一大问题在于重纵向控制而协同对话不足，应当建立从宏观层面的综合规划到地方层面的发展规划的协同对话机制，重点包括两个方面：①建立宏观发展战略到地方发展共识的对话，地方层面的发展规划在发展定位、区域协调上落实宏观层面的综合规划的要求，并形成反馈机制；②建立宏观层面空间管控到地方层面“一张蓝图”的对话机制，上下层级规划在空间管控、监督考核方面进行衔接与协调(图2)。借鉴试点工作经验，为建立上下层级协同的对话机制，应明确各级规划的统筹编制机构，并实行上下联动、协调对接的工作方式。

（二）建立面向宏观治理的机制

宏观空间治理应以国家、省级空间综合规划为主体，重在建立区域统筹发展框架，以及相应的管理实施机制。考虑到国家顶层设计改革仍在探索之中，现行行政体制的改革也不是一蹴而就的，建议空间综合规划在梳理现行部门规划架构的基础上，重在建立部门协同机制。

(1)建立统一的空间综合规划协同机制。国家、省级的空间综合规划应从远景谋划与宏观发展出发，强调战略性、政策性。2016年10月中央深改组第28次会议提出“科学划定城镇、农业、生态空间及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划”，空间区界管控是空间规划的重点内容。因此，国家空间综合规划可以市(县)为基本单位划定政策分区，明确其主导功能定位、发展方向与差别化的配套政策等，并确定生态保护、耕地保护的数量；省级空间综合规划应明确区域发展战略，统筹区域空间布局，建立以人口、经济社会、生态环境、土地资源与水资源为主的指标体系，制定区域协作机制等。

(2)建立管控的“三区三线”的统筹管控机制。根据《省级空间规划试点方案》，“三区三线”划定是空间管控体系的重点内容。“三区三线”的划定要与部门空间管理事权相结合，明确“三区三线”划定和管理的主导部门，如生态保护红线由环保部门牵头、永久基本农田由国土部门牵头、城镇开发边界由建设部门牵头，从而在现行行政规划架构下建立空间管理事权重叠区域的部门协作规则，避免横向部门规划间的矛盾与冲突，解决市县级规划难以处理的上级部门规划分割问题。

(3)面向实施的绩效考核与激励机制。国家、省级空间规划的管理实施手段也应从之前的以行政管理审批为主，向建立健全规划督察机制、空间绩效考核机制、规划权力运行制约机制、空间发展与生态补偿机制转变。国家、省对地方的管控核心是“边界管理”、区域协作管理与空间绩效管理，包括宏观发展的指标分配、空间边界审定及动态监管，省级政府需直接或间接管理的特殊地区、区域协作地区的政策导引与监管，以及建立相应的配套责任制度与空间绩效考核机制，通过约束与激励并举的方式推动空间管控的实施。

（三）应对地方发展的规划变革

地方层面则应响应并落实国家、省的宏观治理要求，在其框架下统筹行政辖区内土地发展权的配置，进行空间规划的变革。其变革主要包括3个方面：一是形成共识规划；二是形成建设管理“一张图”，统一建设用地管理；三是结合部门空间事权，梳理各类空间管制的基本要素，编制部门专项规划，实现分类管理。

(1)谋划指导地方中长远发展的共识规划。共识规划是落实上位规划功能定位，明确地区的可持续发展原则与长远目标，确定全局性功能发展的战略性综合规划。具体的规划形式可以是多种多样的，如厦门的“空间战略规划”、武汉的2049远景规划及其他类社会经济总体规划等。具体内容可包括城市发展战略、发展规模、承载容量与空间布局、区界管控要求等。

(2)推行建设管控“一张图”制度。落实上级空间规划要求，依据地方政府编制的发展规划、共识规划，落实辖区内的“三区三线”，对下统筹市级各部门专项规划，形成各相关部门“空间管制条件”叠加的“一张图”，统筹全域空间发展。城镇空间(城镇开发边界)内应落实重点项目、公共服务和基础设施、产业区块和居住组团等，生态空间(生态保护红线)内细化自然保护区、水源保护区、森林公园、生态公益林等生态要素的具体边界与指标，农业空间内落实永久基本农田、村庄建设用地边界等。

(3)倡导要素分类管理的部门规划。在地方发展规划、共识规划的统筹引领下，结合当前各部门职能，编制部门专项规划，完善地方法定规划体系，包括规划部门的控制性详细规划、国土部门的土地整治专项规划、环保部门的生态环境保护规划、交通部门的综合交通专项规划和林业部门的林业保护规划等，建立与部门行政管理工作相衔接的要素分类管理模式。

四结语

空间规划体系改革是国家提出治理体系、治理能力现代化目标的关键一步，自2014年开始，空间规划体系改革由地方自发的协调衔接型探索升级为国家部署下的体系改革型试点。通过对四部委28个试点的系统梳理和总结，各试点城市在空间规划的功能定位、规划编制基础、编制方法、规划成果与规划管理机制等方面取得了一些可推广的经验。

基于目前空间规划体系改革面临的困境，笔者认为本位主义倾向、缺乏纵向对话机制是制约后续深化改革的重要因素，由此看出，空间规划体系改革的关键在于合理界定纵向各级政府的规划事权、建立上下协同的对话机制。

文章全文详见《规划师》2017年2期

《空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话——来自国家四部委“多规合一”试点的案例启示》

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