【PR】深圳市生态控制线内社区规划研究

Original 2017-04-25 林浩韬徐逸伦等 规划师杂志

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作者南京大学建筑与城市规划学院城乡规划系硕士研究生林浩韬，南京大学建筑与城市规划学院副教授徐逸伦，香港大学建筑学院博士研究生杨林川，华南理工大学建筑学院博士后魏宗财在《规划师》2017年第2期撰文，自深圳市划定生态控制线以来，如何平衡生态保护与社区发展，妥善处理生态控制线内已建社区的生产生活问题成为相关政策关注的焦点。本文深入分析了深圳市生态控制线内社区的发展过程，总结了现阶段该类社区规划存在的困境，并参照国外社区规划的相关理论，从内容、定位、编制和实施四方面构建了生态控制线内社区规划的框架体系，以期实现线内生态价值与社会经济价值的综合优化，为其他城市的生态管控提供参考。

[ 关键词 ] 生态控制线；社区规划；综合型行动计划；深圳市

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0131-06

[ 中图分类号]TU984.12

[ 文献标识码]B

[ 引文格式]林浩韬，徐逸伦，杨林川，等．深圳市生态控制线内社区规划研究 [J]．规划师，2017(2)：131-136．

一深圳市生态控制线内社区规划的困境

生态控制线内社区规划(又称“生态社区规划”)是深圳市政府通过规划手段完善生态控制线管控的一种方法，旨在减轻生态控制线政策的负面社会影响，提高社区居民的生活品质。但由于低估了生态控制线内社区的复杂状况，生态控制线内社区规划在实施过程中遇到了许多困难。为厘清生态控制线内社区规划的困境，需先对生态控制线内社区的特征进行详细分析。

（一）生态控制线内社区的特征

深圳市是我国唯一没有农村的城市，早在 1992 年和 2004 年，深圳市就通过两次统征(转)地工作，实现“全面城市化”。原有农村集体从“村”转变为“社区”，农村人口转为城市人口，管理体制、土地权属等也随之更改。全市共有312个社区全部或部分位于生态控制线内，其中全部位于线内的社区共12个，80％及以上面积位于线内的社区有45个，50％及以上面积位于线内的社区有140个。这些社区大多由原农村集体转化而来，即所谓的“转制社区”。虽然各社区发展状况不一，但总的来看具有如下特征：

(1) 土地权属问题复杂。

线内社区大多位于原深圳特区外或特区边缘，在两次统征(转)地过程中，存在大量征转手续未完善的土地，使得土地权属模糊不清(图2)。这一现象在原特区内外交界处更为突出，如横跨特区线内外的水源三村，明确权属的用地仅占全部用地面积的 5％。

(2) 产业类型低端。

线内社区现有的产业类型主要有3种：以种植业为主的传统农业，受“三来一补”影响发展出的以电子、五金为主的低端制造业，以自发形成、服务品质不高的农家乐为代表的低端旅游服务业。这三类产业都属于附加值不高的产业门类，亟需升级转型。

(3) 社会结构多元。

线内社区的原社会结构为由本地村民构成的熟人社会，凝聚力较高。但随着新产业的引入和外来租户的涌入，又形成了各种以地域或社会阶层为区分的社会群体，使得社会结构趋于多元化。

(4) 管理体系不明确。

线内社区现有的管理机构包括社区居委会、社区股份公司与社区工作站等。其中，社区居委会和社区股份公司由原村委会转制而来，而社区工作站为政府派驻。两者在权限和范围上有许多交叉和重叠，使得线内管理体系不明确。

总之，生态控制线内社区问题是一个涉及土地、空间、经济与社会等多种要素的综合问题。生态控制线内社区的具体发展情况迥异，无论是土地历史遗留问题还是现状景观风貌、经济发展状况都存在很大差别，这是造成生态控制线内社区规划实施难度大的根本原因。

（二）生态控制线内社区规划的困境

生态控制线内社区的复杂性是造成社区规划困境的根本原因，反映在改造规划工作中则具体体现在定位、编制实施与技术方法应用 3 个层面。

1.社区规划的定位问题

由于社区规划不属于法定城市规划体系，一直面临着规划定位的问题。深圳的规划体系分为总体规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划4个层次。其中，法定图则与城市发展单元规划属于中观层次的控制性详细规划，空间范围涵盖了社区；而城市更新单元规划的空间范围一般小于社区，属于城市规划的微观层次(图3)。因此，在现有的法定城市规划体系中，还未有专门针对社区尺度的规划类型。从层级上看，生态控制线内社区规划介于控制性详细规划与修建性详细规划之间，故其在现有的规划体系中缺少上层次的规划指引，导致社区规划与法定规划的关系不明确。因此，线内社区规划实质上的依据仅有一张全市的生态控制线规划图，管理要求不明确，这是多次更新规划未能实施的重要原因。

2.社区规划的编制与实施问题

深圳市虽然在名义上完成了向城市管理体制的转型，但实际上城乡二元结构依然存在。一方面，由于深圳市原农村社区数量众多，土地问题复杂，至今仍有大量用地没有完成相应的补偿返还手续，实际上仍归社区集体及股份公司所有，尤其是原特区外的社区；另一方面，社区转制后，原村委会成立了新的社区居委会与社区股份公司，前者负责社区的社会管理工作，后者负责社区集体经济的运作经营。然而，社区股份公司实际上不仅负责了社区的经济建设，还承担了大量社会建设管理工作，包括居民的股份分红、福利支出及社区的环卫绿化建设等。虽然后来深圳相继推行了“居站分设”、“一站多居”制度，引入了社区工作站，并积极推动社区居委会与社区股份公司脱钩，但仍未完全解决社区管理问题。因此，生态控制线内社区规划是一个融合土地流转与规划更新的综合性问题，涉及多方利益，且社区居委会、社区工作站、社区股份公司权责不清，规划实施编制主体不明，使得规划实施阻力巨大。

3.社区规划的内容与技术方法问题

社区规划对空间规划与配套政策的协调要求高，涉及问题多元复杂。首先，生态控制线内社区规划具有一般社区规划的综合性要求，需要针对社区的资源禀赋、发展阶段、空间风貌与社会构成提供相应的发展策略，协调物质空间与生产空间、社会空间的关系；其次，生态控制线内社区规划涉及土地征转、生态保护方面的问题，对于政策的制定要求更高，且线内社区面临问题各异，需要协调社区发展与保护的关系；最后，生态控制线内社区问题由来已久，各社区发展诉求强烈，线内社区规划亟需解决社区用地属性变更与居民生产生活等问题，这要求社区规划提高物质空间规划与相关政策的协调性，落实每一个地块的更新方向与流转政策。除此之外，线内社区规划不仅需体现自下而上的居民意见，还要充分实现政府管控与社区发展的衔接。因此，传统的规划技术方法难以满足线内社区规划的综合性要求。

二生态控制线内社区规划的模式

通过对生态控制线内社区特征及规划困境的研究，本文根据生态控制线内社区规划的特点，从规划内容、规划定位、规划过程及实施机制四方面构建社区规划的框架。

（一）生态控制线内社区规划的特点

针对生态控制线内社区规划面临的问题，生态控制线内社区规划应具有如下特点：

(1) 内容综合。

生态控制线内社区规划是一种典型的综合型社区规划模式，既包括传统物质空间层面的环境与空间品质塑造，又离不开相关政策(如土地统征转)的配套推进，还需要对规划的环境影响及社会、经济效应进行评估。此外，生态控制线内社区规划要求以解决核心问题为重点，也与综合型社区规划要求相契合。

(2) 类型多样。

生态控制线内各社区在发展现状(土地权属、管理体系等)、发展条件(文化、生态资源等)和管控强度(生态控制线、水源保护区等)等方面存在巨大差异，因此需根据具体情况确定开发模式、管控指标与发展方向，如对于现有建设量已经很大的社区，采用减量与存量为主的发展模式，而对于城市化程度较低、生态资源条件良好的社区，则可适度进行增量开发。

(3) 主体多元。

生态控制线内社区发展涉及的利益主体包括政府、开发商、社区集体组织、原住民及相关产权人，各方诉求不一。政府既希望解决线内社区问题，又不愿意负担太多成本；开发商因开发受限致使意愿不强；社区集体组织一直以来发展诉求强烈；相关产权人及原住民则固守着旧有的收租模式。因此，生态控制线内社区规划需构建相应的协调平台，整合各政府部门及社区主体的诉求，以降低规划实施过程中的阻力，提高规划的可实施性。此外，线内社区管理问题也要求整合现有管理体制，构建社区层面的规划统一组织。

(4) 手段混合。

生态控制线内社区规划需采取刚性管控与弹性引导相结合的手段。一方面原因是生态管控的高要求，另一方面原因是涉及利益主体众多，各主体诉求难以平衡，需要留足规划弹性。刚弹结合的管控手段有利于调动各方利益主体参与社区的发展转型，既留足了协调空间，又保证了生态控制线的管控强度。

（二）生态控制线内社区规划的编制内容

针对生态控制线内社区规划内容综合、类型多样、主体多元和手段混合的特点，生态控制线内社区规划应涵盖物质与非物质两个层面，采取因地制宜的指标设计方法，构建多主体公共参与平台，并确立控制与引导相结合的弹性管控要求。因此，将生态控制线内社区规划的内容确定为现状条件评估、核心指标控制、社区发展导引（空间、产业等）、相关政策配套和实施影响评估5个部分。通过对社区基础资料的整理，笔者将线内社区分为近郊发展型和远郊传统型两个类型，且不同类型的社区的规划内容需要各有侧重。

近郊发展型社区是指位于城市中心区边缘的、已有一定发展基础的社区。这类社区由于靠近城市中心区，受到快速城市化的影响，形成了典型的半城半乡的“城中村”地域景观特征，社区产业以低端制造业为主，外来人口众多，社会关系复杂。由于生态控制线政策实施前已有一定发展，这类社区的发展诉求一直很强烈。远郊传统型社区是指那些距离城市中心区较远、受城市化影响不大的社区。这类社区全部位于原特区外，由于距城市中心区较远，在很大程度上仍保留着传统的村庄空间格局和景观风貌，整体环境品质优良，有的还保留着少数古宅，社区产业以第一产业及低端旅游业为主，社会结构变动较小。近年来由于旅游业整体发展，这类社区的发展诉求愈发强烈 ( 表 1)。

对于近郊发展型社区，在现状条件评估方面需重点关注与利益冲突相关的要素，如土地权属、各方发展意愿等；在核心指标控制方面，强调生态控制线内的地区属性，严控改造后的建设量规模；在社区发展导引方面，突出对于社区产业、空间与环境设施发展方向的指引，关注现存建筑物的再利用与更新；在相关政策配套方面，重视土地政策的指引、公共平台与具体实施机制的构建；在实施影响评估方面，评估不同发展模式下社区土地的单位产出效益，分析建设后对生态环境造成的影响。

对于远郊传统型社区，在现状评估方面需更加关注可利用的生态、历史文化等资源；在核心指标控制方面，保证一定量的生态空间比例，严格控制新增的建设用地位置与规模；在社区发展导引方面，关注社区空间环境品质塑造与发展方向的联系，设定更为明确的发展与建设导引；在相关政策配套方面，制定与发展相配套的政策措施。对于那些生态影响较大或发展条件一般的地区，可参考国外相关经验，设立开发权转移、生态补偿等制度；在实施影响评估方面，确保原有的生态格局、文化脉络受到保护。

从编制内容与研究重点上看，近郊发展型社区规划更侧重于解决现存问题，实现产业转型，对实施行动计划要求较高；远郊传统型社区规划则更侧重于识别特色资源优势，考虑社区的长远发展与新兴产业、特色景观的塑造 ( 表 2)。

（三）生态控制线内社区规划的定位

实质上，生态控制线内社区是具有特定管控要求、由多方行政主体管理组织的城市特定发展地区。生态控制线内社区规划是综合运用规划、土地与政策等多种手段，面向实施、协调保护与发展的综合型规划。它既是生态控制线规划中不可缺少的一部分，又是规划体系中一种特殊、重要的类型；既需规划保持一定的刚性控制，又需留足社区发展的弹性空间，以提高社区的参与度。因此，应从生态控制线规划及城市规划体系两个角度对其进行明确定位。

从生态控制线规划体系角度看，线内社区规划属于中观与微观层面的控制和指引。同样作为特大城市的武汉也设立了三级生态空间规划体系，其中，中观层面的生态空间规划以控制性规划为主，为生态空间的规划管理提供法律依据；微观层面的生态空间规划则以单元式推进生态功能建设，为重点地区建设提供参考。基于深圳市生态控制线内社区规划的内容，本文认为应在三级生态空间规划体系的基础上，进一步突出中观层面的引导性和微观层面的可操作性，并充分利用现有社会资本，以发挥自下而上的自主性。

从城市规划体系角度看，两级规划要求又能分别与控制性详细规划及修建性详细规划层面相对应。深圳市已有将具有特定目标的一些用地合并为城市发展单元进行统一规划控制的先例。与城市发展单元相比，生态控制线内社区在综合性和实施性等方面与其相似，都需要对一定区域进行控制与引导。因此，可借鉴城市发展单元的办法，将两个层面的规划统一作为生态控制线内规划内容，分阶段完成。其中，中观层面以单个或几个具有相似特征的生态控制线内社区作为特定的控制单元(以下简称“生态社区单元”)，一次性编制完成相应规划，并逐步纳入城市控规体系中；微观层面设立相应的子单元规划体系，由上一层级的社区规划明确相关编制要求，并由具体的开发主体进行申报，通过年度建设计划进行动态管理。两个层级的主要规划重点如下：

(1) 生态社区单元规划。

生态社区单元规划包括空间规划、发展策略与政策设置3个部分。空间规划包括控制性和引导性两个部分，控制性部分针对建设量、建设范围等进行严格管控，引导性部分则提出空间发展方向指引；发展策略指综合性的社区发展引导；政策设置则主要关于生态保护和空间发展，包括子单元规划办法、土地征转与生态补偿等。生态社区单元规划由政府、社区集体及规划单位一次性编制完成，并根据子单元规划进行适时调整。

(2) 子单元规划。

子单元规划主要针对各线内社区的重点实施项目，包括科技产业园、居住区、生态农业园与郊野公园等各种形式。子单元规划需满足生态控制线内社区规划的控制性要求，并根据其发展指引进行规划。子单元需纳入年度开发计划中，并对单元规划进行反馈。

综上所述，通过两个层面、分阶段的社区规划，构建起一套完整的生态控制线规划体系，并与控制性详细规划和修建性详细规划对应、衔接，解决线内社区规划的定位问题 ( 图 4)。

（四）生态控制线内社区规划的编制过程与实施框架

根据上述定位，生态控制线内社区规划应采用自上而下与自下而上相结合的方式。

一方面，生态控制线内社区规划离不开自上而下的引导与支持。线内社区属于政策严控区域，受到严格的管控。相较于其他城市社区，线内社区对于市场的吸引力较弱(受管控政策和区位等因素影响)，需要政府的政策支持、规划带动与资金注入。

另一方面，线内社区规划也需自下而上的参与。首先，线内社区问题涉及利益群体众多，需要统筹民众的反馈意见；其次，子单元规划及社区年度开发计划也需要各开发主体根据实际需求进行申报；最后，自下而上的参与能有效减少规划实施过程中的制度成本与规划实施后的管理成本。

此外，线内社区的特性也给自上而下与自下而上的结合提供了契合点。原有农村继承转化而来的社区管理机构(包括社区居委会、社区工作站、社区股份公司)拥有较高的权威性，而农村本身的社会属性也在一定程度上保留了社区规划的社会资本。相比于城市社区，线内社区能更好、更快地参与到社区规划的工作中来。

基于自上而下与自下而上相结合的实施模式，在具体的规划编制过程中，可由社区居委会、社区股份公司共同组成社区规划委员会，负责社区规划的编制、实施与管理工作。根据社区规划的操作流程，具体的编制过程如下：①收集社区发展核心问题，寻求相关规划单位，向政府部门提出规划申请；②开展公众参与及社区调研，广泛收集居民意见及现状发展情况，形成现状调研报告与发展意愿；③在前期研究的基础上形成初步方案，确定改造项目与时序；④评估规划影响，制定重点项目计划及子单元规划申报实施办法。在实施过程中，仍应继续发挥转制社区的社会资本力量，同时促进政府层面的代理机构与社区规划管理机构相对接，如可以生态控制线联席会议①为基础，构建政府层面的规划委员会，建立社区规划的工作纲领与实施监督体系，设立资金管理系统，评估社区的发展成效。在社区层面，仍以社区规划管理委员会为实施部门，以年度实施计划为基础，负责资本管理、市场运营、产业进入审核与物质空间营造建设等内容 ( 图 5)。

三结论与讨论

随着生态控制线政策的实施，线内社区的发展和生态管控冲突问题近年来逐渐受到重视，政府也进行了试点规划，以推进社区转型。但从实践情况看，线内社区规划面临如下问题：①社区规划定位不清，缺乏明确的法定依据与指导；②线内社区涉及利益主体众多，产权问题复杂，政策实施主体有待明确；③有别于传统的城市规划，社区规划需要综合的规划内容与技术方法。

深圳市生态控制线内社区规划是一项综合的实施性规划，具有管控要求高、社区条件多样与利益主体复杂等特点，需要刚性和弹性相结合。借鉴武汉市生态空间管控及深圳城市发展单元的经验，本文将生态控制线内社区规划分为控制与实施两个层面，采取分层规划管控方式，以有效地提高规划的管控与引导能力，增强规划的指导性和实施性。最后，在实施与编制层面，大多生态控制线内社区是由原传统农村社区转制而来，原有的管理体制和社会资本虽然给规划造成了阻力，但也给规划提供了一个自下而上和自上而下相结合的契合点。

综上所述，深圳市的生态管控历程给其他城市提供了良好的参考。当然，深圳市的线内社区有其特殊性，本文仅提供了一个框架性的管控与规划思路，在其他地区的实践过程中应根据实际情况调整规划的主导模式(政府主导或社区主导)、性质(减量或增量)和内容等要素，使其具有充分的可操作性。

文章全文详见《规划师》2017年2期

《深圳市生态控制线内社区规划研究》

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