【PD】中美比较视角下的北京市步道系统规划探索

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导语

作者中国城市规划设计研究院丁洪建，中国城市规划设计研究院贺剑，中国城市规划设计研究院刘剑箫在《规划师》2017年第2期撰文，基于《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)将“全民健身”上升为国家战略的背景，文章针对中国步道建设热潮中缺乏理论与规范依据的现状，通过对美国和中国步道发展经验的比较，对中国步道的定义、分类等进行界定，并结合《北京市旅游休闲步道总体规划》，对北京市步道系统规划展开探讨，希望能对未来中国国家步道系统的构建提供参考。

[ 关键词 ]步道；步道系统；规划；北京市                              

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0098-06

[ 中图分类号]TU984.199

[ 文献标识码]B

[ 引文格式]丁洪建，贺剑，刘剑箫．中美比较视角下的北京市步道系统规划探索 [J]．规划师，2017(2)：98-103．

一  中美步道发展借鉴

（一）美国步道

1

概念

美国国家公园管理处(National Park Service)将步道定义为用于步行、骑马、骑自行车、直排轮滑、越野滑雪和越野休闲车等休闲活动的通道。

2

发展状况

最早在1921年，设计师麦凯(Benton  MacKaye)开始规划修建阿巴拉契亚步道(The Appalachian Trail)，1923年在纽约州开通了第一个路段。根据《2013 年国家步道年度报告》(National Trails System Annual Report for FY 2013)，美国现有11条国家风景步道(National Scenic Trails)、19条国家历史步道(National Historic Trails)、1200 余条国家休闲步道(National Recreation Trails)和6条连接步道(Connecting or Side  Trails)，其中国家风景步道与国家历史步道总长超过86900km，国家休闲步道遍布全美 50 个州、哥伦比亚特区及波多黎各。

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法规标准

1960年，美国户外休闲资源审查委员会(Outdoor Recreation Resources Review Commission)的调查报告指出，人们的户外休闲需求较强，而公共步道供给不足。1965 年，约翰逊 (Lyndon Baines Johnson)总统发表《自然美总统咨文》(Natural Beauty Message)，呼吁在全美都市和乡村地区建立发展与保护相协调的步道系统。1966 年，美国内政部户外休闲办公署(Bureau of Outdoor Recreation)提交《美国步道》(Trails  for America)调查报告，呼吁通过联邦立法建立全国步道系统。1968年，约翰逊总统签署了国会通过的《国家步道系统法案》(National Trails System Act)，并将阿巴拉契亚步道确定为首条国家风景步道。该法案在1978年、1983 年、1999 年和 2009 年进行了较为重要的修订，但是基本框架不变，是美国国家步道设立、管理、投资、运营和维护的法律依据。1990年，美国国家公园管理处提交《美国人的步道》(Trails  for All Americans)研究报告，指出地方、城市、州在全国步道系统发展中的重要角色与作用。1991年，美国国会正式通过《多式联运地面运输效率法案》(Intermodal Surface Transporta-tion Efficiency Act of 1991)，其中的《国家休闲步道资金法案》(National Recreation  Trail Fund Act)提出授权成立用于资助步道建设的信托资金，而后成立的国家休闲步道信托资金(National Recreation Trail Trust) 自 1993 年起即为各州步道建设和管理提供资助。1993年，美国设立“国家步道日”(National Trails Day)，在每年6月的第1个星期六开展专门的纪念、庆祝活动。

目前美国具有代表性的步道技术规范包括农业部森林管理处(The Forest Service)的《步道建设与管理指南》(Trail Construction and Maintenance Notebook)、《湿地步道设计和建设》(Wetland Trail Design and Con-struction)和《骑马道、入口及露营地设计指南》(Equestrian Design Guidebook  for Trails, Trailheads, and Campgrounds)，国家公园管理处的《北部地区国家风景步道设计、建设与管理手册》(A Handbook for Trail Design, Construction, and Maintenance:   North Country National Scenic Trail)，以及阿巴拉契亚步道协会(The Appalachian Conference)的《阿巴拉契亚步道设计、建设和维护》(Appalachian Trail Design,     Construction , and Maintenance)等。

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等级认定

美国国家步道系统包括：①国家风景步道，即国家重要的风景胜地和历史、自然、人文景观延伸或串联的步道，可以串联沙漠、湿地、草地、高山、峡谷、河流、森林和其他代表国家重要地理特征的地区，以最大限度地开发其户外休闲潜力；②国家历史步道，即与具有国家重要历史意义的原始线路或旅游线路相连接的步道；③国家休闲步道，即在都市或近郊地区为人们提供多种户外休闲机会的步道；④连接步道，即为了便于人们进入国家步道或使各步道之间相连而设立的步道。其中，国家风景步道、国家历史步道的等级最高，其设立必须经过国会审批和认定，两者的长度一般都应在 160.9km(100 英里 ) 以上。与国家风景步道不同，国家历史步道可以包括水上线路，也可由陆地步道、水道和公路构成历史线路的还原或近似线路。国家休闲步道、连接步道的等级较低，由内政部秘书处或农业部秘书处授权认证，其申请和设立相对简单，但国家休闲步道应至少向公众开放10年。此外，美国还有地方级步道，即州和大城市地区步道，由州或地方政府设立。

5

技术特点

美国步道一般不允许常规机动车通过，具有步行、骑自行车及骑马等多种户外休闲用途。其配套设施类型多样，以阿巴拉契亚步道为例，服务设施包括：①指示系统，分为步道标记和解说标示，前者主要用来指示步道线路，后者主要是向游客提供信息，讲述步道故事；②过夜设施，主要包括庇护场所和帐篷营地，该类设施可以减少人工建筑对自然造成的不良影响，并限制营地的蔓延。

（二）中国步道

1

概念

依据《国家登山健身步道标准(修改稿)》，登山健身步道是以登山为基本方式，在山地上修建的、以健身为目的的步道(区别于游步道等)。步道系统是位处山地、海岸及郊野地区，经过审核认定的步行体验廊道及相关设施，为游客提供休闲健身、生态旅游、自然体验、环境教育和景观欣赏功能，具有自然人文资源或景观美质。国家登山健身步道系统(National Trails System)是指一个区域内所有登山步道的连接及其附属区域、设施的总合。

2

发展状况

2010年，浙江省宁海县建成首条国家登山健身步道。此后，山西、北京、广东等省(市)陆续规划建设健身步道。北京市于 2013 年、2014 年先后编制完成了《顺义五彩浅山国家登山健身步道规划》、《北京昌平国家登山健身步道规划》。2013 年 9 月，顺义五彩浅山国家登山健身步道建成 125km。

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法规标准

2010年，国家体育总局中国登山协会发布《国家登山健身步道标准(修改稿 )》。2011 年，国务院印发《全民健身计划(2011—2015年)》(国发[2011] 5号)，提出充分利用公园、绿地、广场等公共场所以及山水等自然条件，建设健身步道、登山道等户外运动设施。2013年，北京市发布了《登山旅游步道设置与服务规范》(DB11/T 1016—2013)地方标准。

4

等级认定

国家登山健身步道标准由中国登山协会制定，由国家体育总局批准颁布并向全国推广。

5

技术特点

山健身步道是单一步行用途通道，主路面宽度在1.5m以内，由土石道、碎石道、砾石道和木栈道等构成，道路纵坡可达到25％以上，但须设台阶；附属休息站、露营地、接待站、标识系统、报警点和临时避难场所六类设施。

（三）小结

从发展阶段看，美国步道具有世界上最成熟的规划建设经验；中国步道规划建设仍处于起步阶段。从法律地位看，美国国家步道有国会立法作为依据，法律地位高；中国步道已有国务院文件和部门标准作为依据，但尚无国家立法依据。从等级划分看，美国步道系统有国家步道和地方步道之分；中国已有国家登山健身步道的提法，尚无国家步道、地方步道的提法。从技术特点看，美国步道是以非机动车通行为主的具有多种户外休闲用途的通道；中国登山健身步道被界定为单一步行用途的通道，但在实践中已向多种户外休闲用途进行拓展，如《北京昌平国家登山健身步道规划》构建了步行道、自行车道、骑马道、轮滑道与风景道相互衔接“五位一体”的步道系统，并根据游客的户外休闲需求丰富和完善了步道服务设施类型( 表 1)。

二  北京市步道系统规划探索

借鉴美国步道系统发展经验，北京市基于已经编制绿道（Greenway）规划，但尚未编制风景道 (Scenic Byway)规划的现状，探索构建多用途的步道系统，并对接已有绿道规划，将风景道纳入系统，作为区域快速通道与步道系统衔接的纽带，进而编制完成《北京市旅游休闲步道总体规划》。

（一）现状基础

2013年以来，北京市顺义区、门头沟区和昌平区先后编制了步道规划。基于已建步道，顺义区举办了三届国际登山比赛，门头沟区举办了五届国际徒步大会，昌平区举办了十余届徒步大会，此外平谷区、怀柔区、房山区和海淀区等也举办过徒步大会。北京市步道存在的主要问题有：步道建设缺少规范；设施配套相对匮乏；多方建设，分割运营；多头管理，各自为政。

（二）概念界定

步道是具有步行等多种户外休闲用途的通道，并与风景道相衔接(不同于绿道、景区游步道、历史街区游步道及商业步行街道)，部分步道路段可以兼容2～3种休闲用途。北京市步道分为市级步道、区级步道两个等级；依托山区、水体、人文资源及郊野地区等空间要素，分为登山步道、滨水步道、历史步道和休闲步道等类型。

根据《北京市绿道规划设计导则》，绿道主要采用彩色沥青或透水混凝土硬化路面，道路纵坡为0％～5％，最大不超过8％。因北京市绿道主要服务于公路自行车，故《北京市旅游休闲步道总体规划》将山地自行车道纳入北京市步道系统。

（三）规划层次

北京市步道系统规划设计分为三个层次：①市域步道系统规划，在市域范围内确定市级步道的线路走向与分类指引，明确服务设施体系构成，制定步道系统建设标准指引，并衔接区域综合交通通道；②各区步道系统规划，确定各区步道的线路布局、主题功能、步道难度、材质构成及建设方式，明确步道服务设施体系布局；③示范路段步道设计，确定示范路段的路面及服务设施详细设计方案，指导建设施工。《北京市旅游休闲步道总体规划》属于“市域步道系统规划”层次。

（四）规划主要内容

1

规划范围

《北京市旅游休闲步道总体规划》的研究范围为北京市域，共辖16个区，总面积为 16410km²。

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目标定位

规划借鉴美国国家步道系统建设经验，依托北京市优良的山水地形、旅游资源及生态环境，按照创建世界一流旅游城市的目标要求，突出资源整合，兼顾保护与利用，形成步行道、自行车道、骑马道、轮滑道与风景道相互衔接“五位一体”的步道系统，力求将北京市建设成为国内引领的步道系统示范地、世界一流的户外休闲运动目的地。

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规划原则

(1)以山为基—发展登山健身。规划依托北京市西部的西山和北部、东北部的军都山，构建登山步道，提供不同难度的步道线路，适应不同年龄段、不同体能类型人群的需要，增加户外休闲运动空间。

(2)以水为廊—发展滨水休闲。规划依托拒马河、永定河、北运河、潮白河和蓟运河五大水系，以及密云水库、怀柔水库、十三陵水库、雁栖湖和金海湖等具有较高知名度的水体，构建滨水步道，形成滨水休闲空间。

(3)以文为脉—丰富文化体验。规划以世界文化遗产(长城北京段、大运河北京段、明十三陵)和具有代表性的古驿道(如京西古道)为空间脉络，以历史步道串联沿途人文资源、景区和景点，将文化内涵融入步道，让步道有灵魂，寓历史教育、文化体验于户外休闲过程之中。

(4)以绿为带—发展生态休闲。规划将步道贯穿森林公园、绿化隔离带及城市绿楔等生态优良地区，发挥生态体验、科普与环境教育功能，促进生态旅游发展。

(5)以景为珠—提升综合效益。规划以步道为纽带，串联A级景区、风景名胜区、地质公园、湿地公园、郊野公园及其关联空间，根据不同人群的需求，构建多个主题的步道线路，提高旅游综合效益。

(6)以村为本—促进富民增收。步道应尽量串联更多的民俗村落，并延伸至特色田园风光地区，带动乡村旅游新业态的发展，成为富民增收的抓手。

(7)交通对接—衔接区域通道。高速公路、环路和国道是北京市居民自驾出游的主要通道，规划利用风景道将区域快速通道与步道相衔接，提高步道系统的可进入性，丰富游客在自驾过程中的体验。

4

空间布局

规划依托山体、水系、森林、自然与人文资源，在北京市构建“两环、两带、多廊”的步道系统空间结构(图1)。其中，“两环”分别为沿二环营城建都步道环线和沿六环森林公园、郊野公园及第二道绿化隔离地区形成的步道环线；“两带”分别为在山前地区与浅山区形成的山地自行车运动休闲带、在山区形成的登山健身运动休闲带；“多廊”即沿永定河、潮白河及京杭大运河等水系形成的滨水休闲廊道以及沿风景道形成的自驾游廊道，是步道系统与区域快速通道的连接纽带。

规划的北京市级步道线路总长达到3000km以上，分布于16个区(图2)，包括登山步道、滨水步道、历史步道、休闲步道和山地自行车道等多种类型。

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分类指引

规划提出市级登山步道、滨水步道、历史步道、山地自行车道和风景道的线路布局方案以及服务设施配套要求，具体如下。

(1) 登山步道。

登山步道依托山区和浅山区进行设置(图3)，功能以登山健身、户外休闲运动为主；路面宽度为1.5～2.0m，纵坡超过25％的路段须设台阶；道路由土石道、砾石道、碎石道、石板道、木栈道、落叶步道和台阶(木制、石制及混制)等组成；服务设施包括休息站、观景平台、安全救援设施、标识系统(含导览图及途中指示)、旅游厕所和露营地等。

(2) 历史步道。

历史步道依托世界文化遗产(长城北京段、大运河北京段、明十三陵)和京西古道等进行设置(图4)，功能以历史教育、文化体验为主；路面设置以文物保护为前提，长城沿线步道的宽度、材质应符合长城保护要求，京西古道沿线步道建设应与其历史风貌相统一；道路路面分为砖制路面、石制路面、土制路面和木制路面等；服务设施包括休息站、观景平台、安全救援设施、标识系统、旅游厕所和露营地等。

(3) 山地自行车道。

山地自行车道依托山前地区、浅山区进行设置(图5)，功能以山地自行车骑行健身、训练和比赛为主；路面宽度为 2.5 ～ 4.0m，山地自行车赛段的路面设计应遵守国际自行车联盟(International Cycling Union) 的山地车赛道设计规则等；道路路面分为土制路面、石制路面、木制路面及沥青路面，在洪水冲刷路段采用混凝土、石制路面；服务设施包括观景平台、自行车服务站、标识系统(骑行标识及指示)、旅游厕所和露营地等。

(4) 风景道。

风景道依托景观效果良好的国道、省道和乡村道路进行设置(图6)，功能以自驾游、风景观光为主；路面宽度不小于8m，符合机动车通行要求，沿线应设置景观绿化带；道路路面以沥青路面为主，在洪水冲刷路段采用混凝土、石制路面；服务设施包括游客中心、观景平台、停车场、汽车营地、道路标志(符合公路交通标志设置规范)、摆渡车站和旅游厕所等。

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服务设施体系

根据户外休闲需要，规划在市域层面将步道服务设施划分为三个等级：①第一等级，即综合服务驿站，提供游客咨询中心(占地面积为90～360m²)、停车场、公共电话亭、摆渡车停靠站、自行车服务站、户外装备专卖店、旅游商店、厕所、餐厅和酒店等综合服务设施，一般依托乡镇驻地、民俗村和大型景区建设。②第二等级，即服务驿站，提供信息咨询站、停车场、公共电话亭、摆渡车停靠站、自行车服务站、旅游商店、厕所及餐厅等服务设施，一般依托民俗村、景区建设。③第三等级，即服务节点，细分为休息站、观景平台、露营地、汽车营地、接待站、标识系统、救援站、报警点、临时避难场所、旅游厕所、垃圾箱、自行车服务站和摆渡车站等。规划在各区层面，细化布局上述服务设施，实现对步道线路的全覆盖。

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绿道对接

北京市步道与绿道除在功能定位、技术特点上存在差异外，在空间布局上也各有侧重。根据所依托空间类型的不同，规划对步道与绿道分类提出策略。

(1)山区和浅山区。山区和浅山区是步道建设的空间重点，规划应因山就势、就地取材，构建多个主题、多种难度的步道环线；而绿道主要依托山区公路设置。

(2)滨水区。滨水步道主要位于河湖、水库堤岸以内，以彰显亲水游憩功能；而绿道主要依托堤岸公路设置。

(3)平原区。沿二环营城建都步道环线、沿六环及第二道绿化隔离地区步道环线与绿道存在部分交集，规划在交集路段配套设置步行道、骑马道、轮滑道及其服务设施，并延伸形成步道小环线(图7)。

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建设标准指引

借鉴美国步道发展经验并结合北京市实际，规划提出步道及其配套服务设施的建设标准指引，前者对步道主路面和缓冲带的宽度、材质、纵坡、横坡及排水等提出细化要求，后者对步道配套服务设施的布局、功能、选址及建设等提出细化要求，并在“各区步道系统规划”层次和“示范路段步道设计”层次进行落实。

（五）规划效果

《北京市旅游休闲步道总体规划》已由专家评审会、市政府办公会审查通过，北京市政府决定按照该规划在“十三五”期间建设步道 3000km。2015年，北京市旅游产业发展引导资金开始支持步道服务设施的建设，已将1亿余元年度资金下发至各区级申报单位。

三  结语

本文通过对美国与中国步道发展经验的比较，对中国步道的定义、分类等进行界定，并结合具体案例，对北京市步道系统规划展开探讨，希望能为丰富中国步道系统规划理论、完善步道标准规范、指导步道规划建设实践等提供借鉴。

基于上述探讨，笔者进一步提出建议：①尽快建立国家步道制度，启动中国国家步道系统规划建设。②建议中国步道成为多用途的户外休闲通道，分为国家步道、省(市)级步道、县(区)级步道三个等级，其中国家步道分为国家登山步道、国家滨水步道、国家历史步道、国家风景步道和国家休闲步道等类型。③尽快制定国家步道系统有关标准及规划设计导则，指导全国步道规划建设实践。

文章全文详见《规划师》2017年2期

《中美比较视角下的北京市步道系统规划探索》

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