【PR】控规调整论证角色安排与对策探讨

Original 2017-04-21 衣霄翔唐璞山等 规划师杂志

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控规调整的论证工作对控规调整工作起到了至关重要的基础作用，针对当前论证机制的不完善以及由此引发的问题，应重新思考论证角色的安排和相应的对策。作者哈尔滨工业大学建筑学院讲师，并任职于黑龙江省寒地城乡人居环境科学重点实验室衣霄翔，华蓝设计 ( 集团 ) 有限公司规划研究所副总规划师唐璞山，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生肖飞宇在《规划师》2017年第2期撰文，文章首先分析当前控规调整管理中论证角色安排的弊病，表现为论证者双重身份之间的冲突，以及由此造成的存在矛盾的论证权责和作用；其次，基于论证主体和论证作用提出重新安排论证角色的三种假设，并论述了三种假设下论证机制的有效性与可行性，由此提出论证角色市场化的最优方案；再次，类比司法诉讼中各主体的关系，对市场化的论证角色的权责进行界定；最后，援引法学界围绕律师责任的探讨，认清市场化的论证角色存在的风险，并提出实现论证权责的制度机制途径，强调发挥管理者对论证进行严格要求和严格审查的核心作用。

[ 关键词 ] 控规调整；论证；律师责任；司法诉讼；权责

[ 文章编号]1006-0022(2017)02-0117-07

[ 中图分类号 ]TU984.11+3　

[ 文献标识码]A

[ 引文格式]衣霄翔，唐璞山，肖飞宇．控规调整论证角色安排与对策探讨 [J]．规划师，2017(2)：117-123．

一当前论证角色安排的弊病

（一）论证者的双重身份

从立法的授权看，直接拥有论证权力与直接承担相关责任的是管理者，但全国各城市的普遍做法是，管理者进一步将这部分权责授予具有规划编制资质的设计单位，而且大部分城市的规划管理部门是指定其下辖设计单位为控规调整的唯一论证单位。从这个角度讲，论证者在控规调整的必要性论证中充当了管理者的“代理人”，管理者将论证的权力赋予论证者，因此论证者理应承担起对控规调整项目进行客观论证的责任，真实地反映控规调整项目的必要性、合法性及合理性情况，以帮助管理者进行客观的决策。

从表面上看，这样的委托—代理关系合乎逻辑，管理者所委托的对象既有资质和隶属关系，又有授权，被委托人对控规调整进行论证的资格无可厚非。然而，设计单位终究不是行政单位，不具备行政管理的权责，控规调整的论证工作对其而言在很大程度上仍是面向市场的业务之一，仍需按照市场规律收取咨询费用(我国绝大部分城市的做法都是如此)。从这个角度讲，论证者在控规调整的必要性论证中也成为了需求者的“代理人”，通过论证“尽可能”实现需求者的需求自然成为了论证者在与需求者结缔了服务关系之后的责任之一，这是因为论证者仍然承担着作为管理者“代理人”的主要责任，不应以不合法或不合理的“害他”情况为代价去实现需求者的需求。

（二）矛盾的论证权责和作用

简而言之，作为管理者的“代理人”，论证者应更多地关注公共利益，避免控规调整产生不合法与不合理的问题，造成对公共利益的侵害；而作为需求者的“代理人”，论证者还需为需求者的自身利益考虑。但是，现实的情况是，需求者“利己”需求的实现很有可能产生“害他”的情况，有时论证者的两种责任是会发生冲突的，一旦发生冲突，论证者的立场很有可能偏向需求者的“利己”诉求，并不惜为此掩盖“害他”情况的存在，这便如苏腾在对北京控规调整进行解析时所言，设计单位将控规调整“作为规划设计职业活动的一种形式”“设计单位作为乙方必然在很大程度上服从甲方的要求”。同时，在论证者成为管理者的论证“代理人”的情况下，管理者又常常会过度依赖于论证者的论证内容和结论，甚至是盲从。这便可能导致，在论证者的立场有失偏颇或论证有失客观的情况下，管理者的审查未能发挥积极有效的作用，最终令控规调整产生了消极结果或负面影响。归根结底，当前控规调整的论证角色安排是存在深刻矛盾的，具体而言，表现为两个方面。

(1)设计单位成为管理者的论证“代理人”，从某种意义上讲，设计单位既承担了政府的一部分责任，也行使了政府的一部分权力，但设计单位能完全代表管理者吗？答案是不能的。一方面，作为企事业单位，设计单位无法拥有行政管理的职权，同时也无需为控规调整的行政管理承担实质责任。另一方面，归根结底，法律所要求的是由“组织编制机关”对控规调整的必要性进行论证，而不是“组织”论证，即论证的权责始终落在管理者身上，即便这部分权责在形式上发生了转移，在实质上也仍属于管理者，管理者既要对论证负责，也有权力去干预论证。从这个角度上讲，在当前制度环境下，论证应是“管理性的论证”，在某种程度上相当于管理者对控规调整项目的“审查”，设计单位只是替管理者完成论证，如果设计单位所做的论证存在不合理或不到位之处，管理者有责任对论证进行更正和完善。然而，许多城市的现实情况是，管理者既没有明确地要求设计单位如何去论证，也没能很好地对设计单位的论证进行审查，过分地依赖于设计单位的论证，造成的局面是管理者在“形式”上将论证的权责转移出去之后，连同实质的责任也转移了，但设计单位又不具备承接实质责任的能力和义务，导致论证的实质权责被“架空”，谁也没有对控规调整的论证担负起实质责任。

(2)管理者与设计单位看似合乎逻辑的委托代理关系只是单方面从管理的角度来看待的，但是控规调整管理的对象在很大程度上来自市场，除了从管理的角度，还需从市场的角度去看待这层委托代理关系。如前文所言，作为管理者“代理人”的设计单位同时还扮演着需求者“代理人”的角色，通俗地讲，既然向需求者收取了比较高昂的论证费用，设计单位便不得不尽可能地为需求者着想，即便某些需求可能无法实现，设计单位仍会尽力帮助需求者寻找支撑调整的理由及最大化实现其调整需求。从这个角度上讲，论证在很大程度上又成为了“市场性的论证”，是一种“咨询服务”，其成果在某种程度上相当于需求者的“申请”及其“佐证材料”，显然这与当前制度所赋予论证的作用是相悖的，前者是“被审查的对象”，而后者是“审查的手段”。设计单位的“双重角色”所造成的尴尬局面是，本应用于“审查”控规调整申请的论证在一定程度上变成了“被审查的对象”，在管理者将设计单位作为其合法且唯一的论证“代理人”的情况下，管理者的“审查”又过分依赖于设计单位的“论证”，最终可能导致论证既没有发挥“审查”的真正作用，又没有“被审查”到位，令不合理或不到位的“虚假”论证取代了“审查”。

由此可见，当前控规调整制度所安排的论证方式存在一个“陷阱”，在表面看起来合乎逻辑的委托代理关系下深藏着论证实质权责被“架空”的危机；同时，论证角色本身也是一个“矛盾体”，既令论证的立场游离在需求者的自身利益和公共利益之间，又令论证的作用被混淆在“审查”与“被审查”的模糊疆域中。因此，必须重新清晰地界定论证的作用和论证的主体，才能摆脱当前制度安排下论证角色的困境，下面笔者将结合上述分析对控规调整的论证角色安排重新提出三种假设。

二前提探讨：谁来论证？为谁论证？

（一）关于论证角色安排的三种假设

关于论证角色安排的三种假设基于对两个问题的探讨：①论证的作用是什么？是服务于管理，还是服务于市场？②论证的主体是谁？

(1)假设一：由管理者扮演论证者，直接进行“管理性的论证”。这样的角色安排需要在控规调整行政主管部门内部独立成立或依附某个部门成立论证小组，使控规调整的论证工作完全由管理者来承担。需求者在提交控规调整申请时需说明调整的理由和需求，管理者在接到申请后需要结合相关法律法规、相关专业知识和征求来的意见，围绕调整的必要性、合法性和合理性等内容展开系统全面的论证，并作出论证结论。这样的论证在很大程度上成为了管理者对控规调整项目的“审查”，是完全行政性的工作。

(2)假设二：由设计单位扮演论证者，单纯地作为管理者“代理人”进行“管理性的论证”。这样的角色安排与当前制度比较相似，即由管理者将论证的权责正式授予设计单位，而且从资质和隶属关系看，只有其下辖的设计单位才有可能成为论证“代理人”。需求者在提交控规调整申请后，管理者需责成设计单位对调整项目进行论证，管理者所做的只是“组织”论证，而不直接参与论证，但管理者要对设计单位的论证成果进行审核，并对调整项目进行审查，因为设计单位始终无法从实质上代表管理者。但是，与当前制度安排所不同的是，必须切断需求者与设计单位之间的“雇佣关系”，最直接的方法是免除设计单位所收取的论证费用，或者象征性地收取一定管理费用，而不是高额的咨询费用，在不计其他人为因素影响的情况下，令设计单位完全站在管理者的立场来对待控规调整的论证工作。

(3)假设三：由设计单位扮演论证者，单纯地作为需求者“代理人”进行“市场性的论证”。这样的角色安排颠覆了《城乡规划法》的相关规定，取消了管理者所承担的论证权责，管理者既无需进行论证或组织论证，也无需对论证承担实质责任；相应地，论证将转变为需求者申请控规调整的“要件”之一。在这个假设下，论证服务于作为市场主体的需求者，成为一种市场化的咨询活动，需求者按市场规律向论证者支付咨询费用，与论证者结成“雇佣关系”。这样的角色和权责转变需要满足两个条件才能发挥作用：①论证必须是完全市场化的，就像北京在《城乡规划法》出台以前的做法，管理者有权也有必要设置设计单位获得论证资格的必要条件(主要指规划编制资质)，但无权为需求者指定论证者；相应地，需求者有权选择具有论证资格的设计单位作为其论证“代理人”。否则，如果出现带有行政色彩的垄断行为，不仅可能催生如寻租等腐败事件，扰乱市场秩序，还难以切断管理者与论证者之间的联系，造成论证的作用发生偏离或管理者的审查失效。②设计单位不再是管理者的论证“代理人”，其论证也不再是管理者审查调整项目的工具，而是需要被管理者审查的对象，因此管理者能否对论证进行严格到位的审查则成为这种论证角色安排能否发挥作用的关键；相应地，设计单位的论证对控规调整所起到的决定性作用与当前的情况相比便会被削弱许多。

（二）论证角色安排的比选

上述对论证角色安排提出的三种假设是为了解决当前角色安排的双重弊病，即被“架空”的论证实质权责以及论证立场和作用存在的难以避免的“矛盾”，笔者接下来对这三种假设的进一步探讨和比选则需要从这两方面入手，分析三种角色安排在解决问题上的可能效果，同时思考实现这三种角色安排的条件和代价是什么。

1.解决问题的效果

从解决问题的效果看，相比当前的情形，三种假设下的角色安排都更为清晰地界定了论证角色的权责，也都在一定程度上避免了论证角色在应发挥的作用和所处的立场之间的矛盾，只是界定的方法和权责的指向及清晰程度有所不同(其中，假设一和假设三中的论证权责更为清晰)。具体而言，在假设一中，设计单位的论证角色被取消，管理者对控规调整的论证承担着不可推脱的实质责任，论证在很大程度上发挥着管理者对调整项目进行“审查”的作用；同时，在不计其他干扰因素影响的情况下，管理者的论证立场也是明确的，以保证公共利益不被侵害为前提尽可能地促进控规的有效实施。在假设二中，论证在很大程度上依然发挥着管理者对调整项目的“审查”作用，区别在于论证是由论证者替管理者完成的；同理，在不计其他干扰因素影响的情况下，设计单位的论证立场也是明确的(与管理者的审查立场相同)。然而，设计单位只是在形式上履行着论证的权责，实质权责仍落在管理者身上，这样的权责关系仍带有一定的模糊性，难以很好地避免论证者与管理者相互“推诿”或由不到位的论证取代审查的情况。在假设三中，论证的作用发生了质的改变，成为了服务于需求者的完全市场化的咨询活动，以及管理中应“被严格审查”的对象，因此论证的权责是清晰的，论证的立场也不存在矛盾，设计单位作为需求者的论证“代理人”可以完全站在需求者的角度去论证，但论证必须合法、合规定，至于是否符合专业认识、是否合理等，则需要由管理者通过审查来判断。因此，不论立场怎样，论证不会直接或在较大程度上对控规调整的结果起到决定性作用，如此的角色安排可以比较清晰地将控规调整管理中的政府行为与市场行为分开，令管理者(政府角色)更好地对控规调整承担起实质责任。

2.角色安排的可行性

从实现三种角色安排的可行性看，假设三尽管涉及对《城乡规划法》中相关内容的重新界定，但却最具可行性。具体而言，在假设一中，管理者自己论证、自己审查，这种角色安排存在两个弊端：①从管理者的角度看，控规调整的论证工作是十分繁重且不确定的⑥，会造成高昂且不稳定的行政成本，其中“高昂”体现在论证所需的人数和精力上；“不稳定”表现为在项目数量多时，可能导致行政效率较低，在项目数量少时，又可能造成行政资源的浪费。归根结底，行政单位所从事的工作是管理性的，而非技术性的，不应陷入技术的“僵局”；同时，面对那些主导控规调整的非公益性项目(尤其是经营性项目)，由市场“个体”需求带来的成本完全交由“公共”行政来承担本身也是站不住脚的。②从需求者的角度看，正是由于控规调整的复杂性，如果完全由管理者来进行论证，在不计某些非正式的沟通途径的情况下，便会在很大程度上削弱需求者的话语权，导致需求者难以充分地表达其在城市建设中所面临的困难和诉求，造成市场角色与政府角色之间不平等、不对称的对话局面。

在假设二中，在管理者将论证的权责正式授予唯一的设计单位后，论证的成本也被转移至设计单位，不会影响行政效率和造成行政资源浪费，但为了斩断设计单位与需求者之间的“雇佣关系”，不得不让设计单位在极大程度上进行“义务性”的论证。这样的角色安排存在两个弊端：①通过“强压式”的行政指令，让业务性而非行政性的设计单位义务承担繁重的行政性工作，不仅混淆了政府角色与市场角色之间的界线，还难以实现；②即便设计单位义务承担了论证工作，在没有合理收入支撑的情况下，如何保证论证人员的工作积极性、如何保证论证全面到位等都是不确定的，在此情况下，过度依赖于论证的审查工作便很可能失去抓手，导致审查不到位和决策盲目，令管理者和论证者都没有很好地承担起相应的责任。

3.安排论证者的市场角色

通过上述分析不难发现，不论是由管理者来“进行”论证，还是由管理者“组织”设计单位来进行论证，《城乡规划法》中的相关规定(组织编制机关应当对修改的必要性进行论证)在实践中都存在着难以调和的矛盾。由此，可行的方案便指向了假设三中的角色安排上，而且不难发现，如果将控规调整的论证角色完全市场化，假设一和假设二所表现出的弊端便都不会存在。具体而言，首先，设计单位承担了全部的论证工作，管理者所要做的只是严格审查设计单位的论证，那么便不会产生高昂的行政成本，也不会造成行政资源的浪费；其次，需求者按照市场规律向设计单位支付咨询性的论证费用，论证的成本自然而然地由产生需求的市场主体来承担，相比假设一和假设二的情形，论证的成本不再是难以平衡或“强压式”转移的管理性成本，而是由需求者自我消耗和自我承担的市场性成本；最后，设计单位在控规调整中作为需求者的论证“代理人”，使得需求者既可以获得专业的帮助，也可以在论证中充分地表达意愿和诉求，这种论证角色安排给市场主体留有足够的话语权，形成市场主体与管理主体之间顺畅的正式对话渠道。

综上所述，不论是从解决问题的成效看还是实现角色安排的可行性看，假设三的论证角色安排都是最合适的。因此，后续有关论证者权责问题的探讨将围绕市场化的论证角色安排展开。

三 市场化的论证角色的权责问题探讨

尽管市场化的论证角色安排可以弥补当前制度的相关漏洞，也具有足够的可行性，但是这并不意味着这种角色安排一定会对控规调整发挥有效作用，在实践中仍会出现许多制约制度发挥作用的因素。因此，需要进一步分析这种角色安排下论证者自身的权责问题以及与其他参与者之间的权责关系，并从中找出可能制约制度发挥作用的不利因素，从而进行相应的制度调整。

（一）论证者的权责界定：类比司法诉讼的角色关系

当论证角色被完全市场化后，在控规调整中需求者、论证者和管理者之间的关系便类似于司法诉讼中的当事人、律师和法官之间的关系，即将控规调整的项目管理比作司法案件的审理，调整项目的申请比作提请诉讼，需求者则是案件审理中的当事人，管理者则是法官和裁判。为了提请申请和获得调整的准许，需求者委托论证者为其提供专业意见并代理调整项目的论证工作，这层关系便如同当事人为了提请诉讼并赢得官司从而聘请律师为其提供专业意见和代理诉讼一样。从这个层面讲，论证者所扮演的角色相当于“律师”。主要的区别在于，司法诉讼中的当事人是双方的，既有原告，也有被告；而在控规调整中，由于公众的缺席，当事人往往是单一的需求者，但对于作为“裁判”的管理者而言，潜在的公众利益则在很大程度上相当于另一方需求者。

作为“律师”的论证者，获得规划行政主管部门所授予的资格是其代理论证的前提，为委托人代理论证是其中心任务，其论证立场便是尽可能帮助需求者实现诉求，其论证手段便是以相关法律、法规、规范和专业知识为工具去寻找实现需求者诉求的可能途径。相应地，对于作为裁判的管理者而言，论证者也不再是为其审查和决策提供专业辅助作用的论证“代理人”，而是与需求者“捆绑”的市场主体，论证者的论证则被视作调整项目的申请和佐证材料。

基于上述分析，便可大致描绘出制度应赋予论证者的权责内涵。关于责任，由于论证角色被市场化，论证者作为被委托人，需要为委托人承担怎样的责任并不受制度的干预，但论证者的论证行为会受到制度的约束，也就是说，在制度明确作用的范畴内，论证者所需承担的主要责任是“依法、依规定”进行论证，为管理者对调整项目的审查工作提供详实的信息；关于权力，由于单纯地成为需求者的论证“代理人”，论证者的论证行为不再具有管理性质，其权力必然会被大幅度削减：一方面，当论证成为被审查的对象时，论证者能够左右控规调整结果的权力和能力便会受到很大限制；另一方面，由于对其他论证参与者的意见和论证者的答复进行裁断与处理的权力属于管理者，论证者无权处置相关部门和专家对调整项目提出的意见。

（二）论证角色中存在的威胁及对策：援引司法诉讼的律师角色

上述对论证者权责进行的大致界定，只是从论证角色发生转变后各“主角”之间的关系入手展开的对表面问题的探讨，仍需进一步思考在这种权责界定下的一些深层次问题，如完全市场化的论证行为可能带来怎样的消极影响，如何解决这些问题。为了发挥当前制度的制定宗旨，是否需要论证发挥更多的作用，而不仅仅是被审查的佐证材料？那么便需要深入分析完全市场化的论证角色的特点。因此，笔者依然借助司法诉讼中的律师角色，并援引其相关理论经验去洞察控规调整中的论证者角色。

一直以来，法学界都有从伦理学角度对律师角色展开批判的声音，这些批判恰恰反映了律师角色的特点，当然本文并不是要从伦理学的角度去探讨论证者的道德和操守，而是围绕对律师角色的批判内容去思考论证者在实践中将会出现哪些需要制度去解决的问题。具体而言，主要涉及两方面问题。

一方面，对律师角色的声讨围绕律师行业长久以来形成的经典惯例—“党派性原则”，与之类似的表述还有“勤勉辩护”，即“当一名律师在为其客户进行辩护时，他必须在职业行为限制规定的范围内，使客户获胜的可能性最大化”。这个原则并不是律师行业暗藏的行为惯例，而是需遵循的法则之一，也因此，律师在为客户进行代理时也常受到“无责任原则”的保护，即“当一名律师在为其当事人进行辩护时……他无需在法律上、职业上或道德上对所使用的手段或者所要达到的目的负责” ，而这正是令一些学者感到不安的原则，“该原则似乎是将律师变成了实现当事人利益的赤裸裸的工具”。另一方面，由于律师的工作是操纵有关法律和事实的辩论，在“党派性原则”的保护下，律师成为当事人的工具，法律和法律辩论成为了律师的工具，这便是很多律师所奉行的“工具性道德观”。法学界对此的批判是，“工具主义能够利用法条用语来歪曲法律精神，或者利用法律精神(通过强词夺理的解释)来篡改法条用语”“这种工具性道德观之所以让我们感到不安，是因为它瓦解着法律的权威”。

不难想象，当控规调整中的论证角色被完全市场化后，“党派性原则”和“工具性道德观”都难免成为论证者所奉行的行为准则，这种推断并非毫无根据，仅透过前面所提及的案例便可探知这种可能性极大。具体而言，在论证者尚且扮演着管理者“代理人”的情况下，其论证立场已经倾向服务于需求者的利益，其论证中对不合法问题的“变通”处理手段已经是对法条用语的“篡改”，更何况是在论证者完全扮演需求者“代理人”的情况下去理解这种可能性？

由此看来，在设计单位单纯地成为需求者的论证“代理人”的情况下，论证者的“勤勉辩护”和“工具性道德观”势必是控规调整管理中的最大威胁。设想一下极端情况，在“勤勉辩护”下，论证者可能仅利用利于调整的专业知识或运用调整的合法内容去诠释调整的必要性、合法性和合理性，而对不利因素和不合法问题只字不提；可能利用法条用语的模糊概念去歪曲法律精神，从而令不合法的调整合法化；可能为了掩盖许多不利因素对某些内容只进行“敷衍了事”的论证等，这些情况都可能导致论证的科学性、客观性、全面性和深度大打折扣。这对控规调整的管理构成两方面巨大威胁：①当论证都是从“正面”去证明调整是必要和可行的，那“反面”的问题由谁去发现和思考呢？鉴于其他论证参与者所发挥作用的有限，如果管理者对论证进行的审查不到位，便极有可能造成存在问题的调整项目被轻易“放水”。②虽然论证不再是审查的工具，而是被审查的对象，但是论证仍是管理者审查调整项目的基础，论证是否到位仍是管理者能否审查到位的重要条件之一，如果论证敷衍了事或错漏百出，必然会严重影响审查的作用发挥。

那么，为了尽可能规避这两方面威胁，制度要做些什么？从司法诉讼的关系看，“对方的律师、程序规则及法官都有助于保证公正，从而整个体制能够容忍律师对当事人毫无限制的勤勉”，也就是说，司法诉讼中之所以能够允许律师的“勤勉辩护”，甚至是毫无节制的“勤勉辩护”，关键在于系统中存在能够约束律师行为以及制约律师作用的制衡机制。对于控规调整的管理而言，由于目前控规调整中未能实现真正的公众参与，以公众为代表的“对方”和“对方的律师”是处于缺席状态的，而程序规则所能保证的是“程序正义”，在参与主体缺席的情况下仅凭程序是无法保证“实质正义”的，因此这便令其他制衡力量显得颇为重要。尽管应尽可能令专家、相关部门等其他论证参与者发挥更有效的制衡作用，但其作用一定是十分有限或不确定的，那么相当于“法官”的管理者则成为制衡机制中的核心力量。此外，与司法诉讼中“双方”大都是“个体”的局面(所涉及的利益也大都是个体利益)不同，控规调整中“潜在的对方”所涉及的是“公共利益”，严格地讲，控规调整管理中是不允许论证者“毫无节制”地进行“勤勉辩护”的。

综上所述，在控规调整论证角色被完全市场化的情况下，为尽可能清除这种角色安排的潜在威胁，必须做到两点：①充分发挥管理者的核心作用，加强管理者对论证的审查，令可能不客观、不全面、不科学的论证所能对控规调整起到的作用被限制起来。②缩小论证者在论证时随意发挥能动因素的空间，令论证者不得不“有节制”地进行“勤勉辩护”，避免在“工具主义”作祟下“篡改”法条用语或“歪曲”法律精神，尽可能令论证起到客观、详实的基础资料作用。

四结语

结合上文对论证者权责问题探讨的各个方面，最后梳理一下相关制度建设的要点：

(1)涉及对顶层制度设计(《城乡规划法》中的相关规定)的重新思考，应免除管理者的论证权责，交由市场承担，通过划清政府行为与市场行为的界线，从而避免论证角色在立场和作用上的冲突。在这样的制度安排下，管理者既无需直接“进行”论证，也无需“组织”论证，但需要安排设计单位获得论证资格的条件，需求者必须选择且可以自由选择持有论证资格的设计单位作为其论证“代理人”，为市场主体保留充足的话语权。

(2)强化管理者对论证的制约作用，令管理者对论证进行“严格审查”，从而限制论证对控规调整所起到的决定性作用。

(3)赋予其他论证参与者更大的权力，令其参与机制发挥更有效的作用，论证者无权随意处置相关部门和专家的意见，但需要对意见作出答复，相应地，对意见和答复的裁定交由管理者处理，但需明确处置的方法和原则。

(4)对论证进行“严格要求”和“严格管理”。首先，通过建立有关论证的“实质内容”，包括论证的法定依据、论证的内容、要点、方法和深度等，令论证者不得不“有节制”地为需求者进行代理，也令论证更为客观、全面地去呈现控规调整的事实，为管理者的审查发挥更好的基础作用；其次，尽可能推进相关法律法规中有关规定的确定程度，或修订相关法律法规，或以“实施细则”的形式予以补充，抑或在专门用于控规调整的技术管理规定中补充对法律条文的解释，从而减少论证者“篡改”或“歪曲”法律条文的可能性；最后，应建立对不合法、不合规定论证行为的“惩戒机制”，从而对论证者的“勤勉辩护”起到威慑作用。