【PR】控制性详细规划精细化管理实践与思考

原创 2017-06-23 苏茜茜 规划师杂志

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作者深圳市城市规划设计研究院有限公司项目主任苏茜茜在《规划师》2017年第4期撰文，2015年召开的中央城市工作会议提出要加强城市精细化管理，控制性详细规划是我国的法定规划，只有通过建立健全一套规范、精细、公开的控制性详细规划编制、调整和管理制度，才能实现控制性详细规划对城市发展的精细化和有效管理。文章结合常州市控制性详细规划评估实践，分析了现行控制性详细规划制度在精细化管理方面存在的主要问题，提出在实现精细化管理方面控制性详细规划制度优化的建议，包括：实行分类、分区管控，提高制度的适应性和可操作性；加强城市设计，精细化管控内容；明确管理操作细则，建立清晰、详细的问责制度等。

[ 关键词 ] 精细化管理；分类、分区管控；操作细则；城市设计

[文章编号]1006-0022(2017)04-0115-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]苏茜茜．控制性详细规划精细化管理实践与思考[J]．规划师，2017(4)：115-119．

一 背景和意义

2008 年 1 月 1 日，《城乡规划法》颁布实施，确立了控制性详细规划 ( 以下简称“控规”) 在我国城市规划体系中的法定地位 — 既是落实城市总体规划和分区规划的工具，又是制定土地出让条件的前提和依据。控规是我国城市规划编制和管理的核心，如何确保其权威性和适应性，使其更有效地引导城市建设发展，已经成为规划界普遍关注的焦点。

2000年后，全国各地陆续开展“控规全覆盖”工作，常州也不例外。从 2007 年底至 2013 年 11 月，常州市中心城区实现了“控规全覆盖”。一方面，控规确实在城市建设中发挥了统筹和引导的作用；另一方面，由于技术力量不足、配套制度不完善，加上在这么短的时间内要完成这么多的规划和衔接工作，已经进入实施阶段的规划在管理过程中陆续暴露出各种问题。从 2009年开始，常州市各区政府和各投资平台频繁申请调整控规，甚至刚刚调整完的控规，市政府审批不到半年又提出将用地性质重新调回去等等。虽然控规随着城市快速发展、市场的不确定性进行适时调整存在必然性，但是还有很多调整是规划管理部门可以控制的相关制度造成的。

为此，常州市规划局决定于 2015 年开展“常州市中心城区控制性详细规划评估”工作，希望通过对常州市控规管理制度的评估，在规划管理部门可以把控的控规制度上查找问题和原因，提出优化和解决的方案与路径，提高控规的科学性和适应性，使其更规范、高效。项目组借鉴国内外先进经验，研究建立了以管理规程、成果编制和技术标准三大要素为核心的控规制度体系。

“十三五”时期，我国经济开始步入新常态，2015 年召开的中央城市工作会议对城市规划工作提出了新要求，其中包括：“彻底改变粗放型管理方式”，“特别是要注意加强城市精细化管理”。《城乡规划法》对控规管理只是规定了大的框架和原则，许多具体的操作细节需要结合各地实际进行精细化设计。控规精细化管理对促进公平与效率、科学指导土地开发建设具有重要意义。本文试图从控规精细化管理入手，结合常州市中心城区控规评估实践，探讨建立包括编制方法、编制内容、审查审批与调整在内的控规精细化管理框架。

二 现行控规精细化管理存在的主要问题及原因

（一）单一的行政审批程序和控制要素与多元化的控制区域和调整类型不相适应

现行的控规编制和管理普遍存在不区分地区差异、采取同一套行政审批程序和管控体系的情况。2015 年，常州市将中心城区划分为一般地区、特殊地区 ( 重点地区 ) 和预留区 ( 发展不确定地区 )3 类地区，控规审批流程分新编类和修改类两类。一方面，对重要程度不同、性质各异的各类地区，采用同一套审批程序和管控体系，灵活性和适应性比较差；另一方面，对控规调整的类型没有明确界定，对应的审批程序和成果要求也就没有区别对待，可操作性比较差。

单一的行政审批程序缺乏弹性，影响行政时效，延误最佳开发时机。各类地区在审查环节和周期控制上有失偏颇，发展不确定地区控制内容相对少，却要走跟重点地区一样的审批程序；而重点地区有些重要环节缺失，直接影响成果质量。例如，当前常州市对审查环节没有明确规定，审查不到位的情况时有发生，有些项目对区位环境和资源禀赋分析不足，导致对发展定位判断不足，用地性质常随市场波动而调整：当房地产市场好时，由工业调为居住；当房地产市场不好时，又调回工业。

控制要素和技术内容的千篇一律使规划弹性不足，城市的特色缺失。一方面，对重点地区控制得不够精细，具有约束性的指标只有容积率、功能、建筑密度与高度等，缺乏精细化的空间设计引导，如果开发商的水平较差，很难保证高品质建设；另一方面，对发展不确定地区的控制太细，无法应对城市发展和市场的各种不确定因素。此外，没有针对各类地区特点设置不同的编制内容和深度，导致重点没管住。例如，常州市控规编制中对老城区缺少历史文化方面的研究，对产业地区缺少产业研究的内容 (而常州目前的产业正面临转型升级，相关的研究特别重要 )、对生态环境敏感地区缺少低碳生态方面的研究等。

（二）控制内容较粗放，城市设计重方案轻导控，未能有效地指导土地出让

控规控制内容较粗放是目前普遍存在的问题。我国规划编制和管理实施过程呈现出不合理的“倒三角”结构：上层的规划体系庞大 (一般包括总体规划、分区规划、控规、城市设计、修建性详细规划及各类专项规划 )；中层的审批流程繁琐 ( 比如深圳有规划编制、调整流程，以及土地利用总体规划调整、生态线调整、土地整备等流程 )；但到了最后的土地出让要点时，没有编城市设计的地区往往就剩下用地性质、容积率等几个指标，而编了城市设计的地区，由于城市设计并非法定规划，其指引内容不能有效落实到控规中，导致规划管控内容不够精细，地块开发难以实现规划意图。相比之下，新加坡的规划实施过程则呈现“正三角”结构：首先新加坡的规划体系就两级 — 概念规划(Concept Plan，类似战略规划与总体规划)和全面规划(Master Plan，类似控规 )，其中重点地区的全面规划有城市设计导则作为补充，之后直接对接土地开发；其次新加坡的审批流程在逐步实现由繁到简，但是管控内容强调由简到繁，城市设计导则的内容直接转译为土地出让细则。以新加坡滨海湾白地为例，其设计导则长达 58 页，涵盖了定位、用地、地下一层用途、第一层与第二层用途、地块内建筑外的空间用途、建筑大致形态、建筑高度、绿色与景观设计、建筑界面、共用隔墙、公共空间(城市房间)、屋顶、夜间照明、地下地面，以及空中步行网络、后勤交通、停车、与周边街道保持一致、开放的步行道、自行车道、灌木与树木要求、与通勤设施的连接、街道照明、立柱、地砖等27个方面、共132小项内容。

常州市虽然编制了很多城市设计，但很多好的设计思路未能有效发挥作用。究其原因，一方面城市设计的地位不明确，对哪些设计应落实到控规或纳入土地出让条件中没有明确规定，其设计要求对项目开发不具有法律约束力；另一方面城市设计大多关注显性的空间方案，对约束隐形秩序的空间细则缺乏关注，缺少由方案向空间导控转译的关键环节，指导性不强。

（三）管理程序缺少操作细则，权责不透明，没有实现有效审查

各地对控规管理操作程序的具体做法和深度不一，有些城市对每个阶段该如何操作没有明确规定，包括具体如何分工、审查关注哪些要点、意见如何给出和处理、内容达到什么深度、什么时候做完和公众如何参与等，加上公开透明度也比较差，影响对控规审查的有效性。例如，常州市在意见征询环节就存在一定的漏洞，有些部门对控规成果的审查不重视，经常是没有意见，等到项目实施后，发现影响到各自利益了，又提出要修改控规。目前控规的问责制度尚未建立，参与的编制单位、管理部门往往游离于法律追究的范围之外，一旦出现问题就变得无章可循，缺乏法律保障。

三控规精细化管理的制度改良

（一）实现分区、分类管控，提高制度的适应性和可操作性

对各类地区和及其控规调整进行制度上的适应性设计，是控规精细化管理的重要内容。应在科学分类的基础上，针对各类地区确定不同管理程序、控制要素和控制深度要求；明确各类控规调整类型和内容，在基本管理框架下细化为不同的调整程序和成果要求。

针对各类地区的重要程度和特点，设计规划审批程序和管控内容。在常州控规评估实践中，应注意以下几点：首先，根据地区的重要程度区别设置审批程序。对于重点地区，加强审查环节，在工作周期设置上给予充分的编制和审查时间，以确保成果质量；对于一般地区和发展不确定地区，缩减耗时的隐性审查工作环节，在确保成果质量的基础上，将工作周期进行适当缩减。其次，区分各类地区的控制要素和内容深度。对于重点地区，加强城市设计的精细化管控，将城市设计控制要点转译为空间图则并纳入控规图则管理中，以指导土地开发，同时结合地区条件，灵活编制空间形态、交通组织、地下空间与重要城市界面等不同控制要素的空间图则，以提高控规的适应性。对于发展不确定地区，强调规划时序，预留弹性，只需制定单元总体指标，无需精细到地块层面，根据未来发展的需要，再适时增补地块图则。

区分调整类型，有针对性地设计编制内容和管理程序。将常州市控规调整分为整体修编、局部调整和技术深化 3类。首先，针对整体修编和局部调整的控规成果及审批程序进行精细化设计。整体修编，强调计划制定、上版控规评估和现状审查的重要性，因为前期研究不透将直接影响到规划的编制方向和成果质量；局部调整，强调对调整必要性论证环节的审查，并考虑局部调整项目多而散的特点，促进批后管理阶段增加台账制度环节，以利于信息入库和规范“一张图”的更新系统。其次，对不涉及控规约束性指标的调整，归类到技术深化范畴，不走控规调整法定程序，提高行政效率(图1，图2)。

（二）加强城市设计，精细化管控内容

中央城市工作会议提出“要加强城市设计，提倡城市修补”。城市设计是实现精细化管理城市的重要手段，将控规与城市设计有效结合，充分发挥各自的特长，将有效提升控规质量。

新加坡国际化品质的实现有赖于全面而有效的城市设计，其对空间控制的内容十分精细，涵盖土地利用、首层用途、建筑形式、建筑高度、建筑界面、公共开放空间、屋顶形式、夜景照明、地面地下步行网络与重点街道设计指引等多个方面，重要的是，新加坡通过政策性文字将城市设计理念转译为条文和“城市设计制度”，更好地对接规划管理。上海控规体系采用“附加图则”将城市设计成果法定化，作为控规的重要组成部分，要求重点地区编制详细的城市设计，形成附加图则，其编审程序与控规相同，可同步或分步编审，并根据重点地区类型和重要程度进行分类控制 (如常规型地区可采用“普适图则+控制总图则+地下空间控制图则”的方式；功能复合型地区可采用“普适图则+控制总图则+地上各层空间控制图则+地下各层空间控制图则”等的方式 )，灵活性高。

在常州市控规评估实践中，强调确立城市设计成果法定地位的重要性，提出“1+1”(规划图则+空间图则)图则控制体系，作为项目管理的必要依据。重点地区以高品质建设为目标，加强城市设计内容，对公共空间、历史风貌保护、生态环境景观等公共领域进行重点研究和导控，识别关键性控制要素和导控深度，增加能够使空间品质得到保障的精细化约束内容，如地下空间、建筑体量与形制、三维步行网络、首层功能、屋顶、代建空间要点、视觉通达性、公共艺术与夜间照明等。在城市设计内容上应做到思路清晰，导控要求应落实到具体的空间载体上，区分强制性和引导性内容，并将城市设计的理念和要求转译为政策性文字与图则，同时能满足动态修改的要求，以利于纳入控规成果中(图3)。

（三）明确管理操作细则，建立清晰、详细的问责制度

科学合理的程序设计是控规精细化管理的重要内容，可以确保不同的参与个体在既定的规则下，公开、公平地实现各自的目标。其中，权责透明是控规法制化进程的重要一环，新加坡的规划体制特别强调权责自负，其背后有非常严明的法律制度来约束政府的管理行为，其规划审批是以个人负责制为主，基本没有国内通过召开各类会议来平摊权责的情况，政府在人民心目中拥有绝对的公信力。

由于各方利益的客观存在，各类规划衔接不足一直是困扰规划管理部门的问题，控规作为直接指导土地开发实施的法定依据，应当在城市总体规划指导下起到“多规融合”的统筹作用，实现政府、规划师、开发商与公众等多方的共同沟通协调和对接。因此，加强各方有效参与控规尤为重要，这就需要建立清晰、详细的问责制度，实现责任到人，以提高大家的积极性和责任意识，真正参与到控规审查中。在常州市控规评估实践中，建立了“计划制定—成果编制—审查审批—批后管理”全过程管理的实施路径，对每个环节中编制单位、规划主管部门、相关参与者的具体职责分工、工作要求和时限进行明确规定，公开透明、责任明确；加强校审和意见征询的规范化与严肃性，以负责人实名制的方式，实现责任落实到人，使大家能各司其职，从而实现有力监管。当然，这背后还需要有严明的奖惩配套制度进行支撑(图4，图5)。