【规划师论坛3】路权共享导向的开放街区规划设计策略
主题：街区开放与空间共享
【编者按】
针对现代住区发展中普遍存在的地块尺度大、交通拥堵、社会隔离等问题，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出，新建住宅要推广“街区制”，原则上不再建设封闭社区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。在此要求下，发展何种街区空间、如何建设与管理该种空间形态以解决交通拥堵、繁荣街道生活、促进社会融合，是我国当前城市发展面临的主要问题。本期“规划师论坛”栏目以“街区开放与空间共享”为主题，梳理欧洲城市街区制的发展历史及其经验，评估我国推广街区制的适应性，探讨推广“街区制”的理论认识和技术策略，并对各地在推广“街区制”中所做的研究进行介绍，以飨读者。
【规划师论坛3】
路权共享导向的开放街区规划设计策略
作者同济大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师，城市规划系副系主任卓健，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系硕士研究生吴卓烨，同济大学建筑与城市规划学院城市规划系硕士研究生徐逸菁在《规划师》2017年第7期撰文，2016年颁布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确提出原则上不再建设封闭住宅小区，已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开。“小街区、密路网”空间布局一度成为开放社区的代名词。文章从以人为本的基本规划理念出发，对“小街区、密路网”空间布局的优缺点做出辨析；结合国际城市当前的交通规划发展趋势，说明规划干预对路权平等的重要作用，社区开放不应当只是对车的开放，而应当采取安宁化措施，确保对多种交通使用人群的平等开放。最后，文章在拓展“慢行交通”概念的基础上，分别探讨了既有封闭社区对步行和非机动交通开放的规划策略，以及新建开放社区中机动交通安宁化的规划策略。
[关键词] 开放社区；以人为本；步行和非机动交通；交通安宁化；慢行交通
[文章编号] 1006-0022(2017)07-0019-07
[中图分类号] TU984
[文献标识码] A
[引文格式]卓健，吴卓烨，徐逸菁．路权共享导向的开放街区规划设计策略[J]．规划师，2017(7)：19-25．
一
“小街区、密路网”的优缺点辨析
（一）“小街区、密路网”的优点
从历史上看，“小街区、密路网”的确可以带来更加开放的城市空间结构。以 1859 年完成的巴塞罗那扩建规划为例，细密的网格状道路划分出规则的矩形街区，每个街区的边长都短于150m( 图 1)。这一“网络城市”的空间形态体现了平等、开放、自由扩张的规划理念。如今，这个建于马车时代的街区也非常适合小汽车交通，四通八达的巴塞罗那几乎从不堵车。
从我国的情况看，我国城市普遍存在路网级配结构失衡的现象，推广“小街区、密路网”可以缓解这一问题。《城市道路交通规划设计规范》提出，大中城市的快速路、主干路、次干路和支路密度应形成逐级递增的金字塔道路级配结构。但是，近年来地方政府偏向高等级道路建设，对城市支路缺乏维护和管理，导致许多城市支路萎缩，加上大规模封闭社区的存在，路网级配十分不合理，甚至出现支路网密度低于主干路的结构倒挂现象。“小街区、密路网”中路幅较窄的支路占比较高，对纠正路网级配结构具有显著的效果；同时，“小街区、密路网”的空间布局减小了城市街坊的空间尺度和城市道路的断面宽度，有利于形成连续的沿街建筑界面，空间连续性和宜人尺度对商业服务功能的发展是有利的，对提高城市街道活力和地块开发复合度也具有积极作用。
（二）“小街区、密路网”的缺点
尽管如此，“小街区、密路网”并非有百利而无一弊。以居住社区开发为例，一方面，大地块的住宅开发在空间布局上更为灵活，可以形成一定规模的集中绿地空间；而小街区的建筑布局受用地局限将比较单一，且周边围合的住宅布局形式并不适合我国大部分城市。另一方面，在大地块的居住区建设中，地块内道路和设施 ( 如地上的照明、街道家具和地下管线 )的建设养护均不需要政府承担；而小街区实际上是把一些原本划入社区内部的支路转变为城市的公共道路，这将直接提高城市建设和管理成本，加大地方公共财政的负担。
单从城市交通角度看，通常认为“小街区、密路网”会对城市交通产生积极影响，发达的根状微循环系统可以疏解机动交通拥堵，缩小的空间尺度、连续性的空间和高密度的支路网可为发展步行与非机动交通创造有利条件。然而，有利不等于有实际效果。如果“小街区、密路网”的道路两侧没有足够宽的人行道，如果路权依然是机动车优先，非机动交通通行安全难以保证，那么这样的开放社区不但不利于慢行交通发展，反而会成为小汽车交通增长的助推器。
在既有的大型封闭社区中，通常都会考虑对步行和非机动交通采取一定的保护措施，对机动车通行有所限制 ( 如限速或限行 )，从而形成一个相对安全和安静的小环境，保护封闭社区内的空间环境品质，这也是很多居民反对社区开放的主要原因之一。尽管这些小环境基本只服务于内部人群，但是一个个封闭社区积少成多，对城市整体的空间环境品质的提升、保持一定的非机动交通出行比例，还是发挥了“蓄水池”的作用。近年来，随着城市机动车保有量的不断攀高，大型封闭社区给机动交通带来的副作用越来越明显，这是提倡社区开放的缘起。但是，如果只是从疏解机动交通考虑建设“小街区、密路网”，很可能事与愿违。一方面，短时间内的道路交通改善会激发更多的潜在购车人群购买、使用小汽车，机动车交通的需求增长和有限的城市道路供给之间的突出矛盾，仅通过提高后者的供给并不能从根本上缓解。从需求端发力，积极调整城市交通结构，以扶持替代小汽车交通的出行方式来满足不断增加的交通出行需求才是长效的解决方法。另一方面，既有封闭社区开放后，原本的内部道路便服务于城市机动交通，如此原封闭社区内相对安全和安静、适合慢行交通使用的小环境则被破坏了，社区的环境品质也将受到影响。
（三）辩证地看“小街区、密路网”的优缺点
近期巴塞罗那的街区改造实践可以给规划师一个很好的提醒。“小街区、密路网”的开放布局虽然对巴塞罗那的机动交通有利，但是随着小汽车交通持续的增长，大量沿街住宅的居民，尤其是位于街道转角区域的居民，常年饱受机动车噪音和尾气的危害，开放街区在城市健康方面的缺陷引起了公众和规划师的关注。针对这一问题，巴塞罗那准备将“开放街区”改造成半封闭的“超级单元”( 图 2)：每个“超级单元”由9 个原来的“小街区”组成，划入“超级单元”内部的道路将禁止非本地居民的过境交通通行，对本地居民的机动交通也采取限速等管制措施，以缓解机动交通对居住等城市功能的不利影响。
从我国现状建设情况看，我国一些大城市近年来兴建的城市综合体都不是封闭型街区，而采用了人车分流的空间设计，主要空间对步行和非机动交通是开放的，但对机动交通则采取较为严格的管制措施。这些街区已经成为城市公共活动非常活跃的地区，人性化的交通流线保证了这些街区的吸引力。
综上所述，“小街区、密路网”是把双刃剑，它既可以促进慢行交通发展和城市微循环，改善城市空间活力，也可能导致机动化程度进一步提高，而使城市环境品质下降。“开放”社区究竟是为车开放还是为人开放，将决定实际效果如何。
二
社区开放和路权共享
法国著名建筑规划师鲍赞巴克 (C.Portzamparc)在他负责的巴黎左岸规划中提出了“开放街坊”(Ilot Ouvert)的规划理念。针对以巴黎为代表的欧洲城市的围合式街坊布局，他尝试将街坊内部原先封闭的庭院开放出来，转化为促进人群交往和社会活动的积极空间。以人为本的思想贯穿了这一规划的始终。同样，我国的社区开放也应当优先考虑人的出行需求和活动需求，而不仅仅是考虑机动交通的疏解需求。在开放社区的交通规划中，树立以人为本的规划意识，摒弃车本位的交通规划方法，是关系我国城市开放社区成败的关键。
（一）从分离到共享
城市交通是由多种交通方式组成的复杂系统，其中以小汽车交通为代表的个体机动化交通所占的交通出行方式分担率一般为 20％～ 30％，这一比例明显低于步行和非机动交通两者所占的比例之和。但是在规划编制中，机动交通往往是关注点甚至是出发点；在日常城市管理和政府决策中，道路的机动交通拥堵作为一个显性的问题备受关注，而步行和非机动交通出行环境的退化及恶化却很少受到重视。尽管在规划中有针对不同交通方式的路权分配，但是实际的路权分配明显偏向机动交通，不少城市为了疏解机动交通拥堵问题，都压缩非机动车道。
在鼓励绿色低碳出行、维护社会公平正义的目标引导下，一些欧美国家的城市开始提出“完整街道”(Complete Street) 的设计理论，通过编制街道设计手册，尝试对城市的道路交通空间进行人性化改造(图3)，其核心思想有两点：①城市应当提供多种交通方式满足多样化的出行需求，并保障不同交通使用者的平等权利。城市的道路空间不仅要服务于机动车驾驶者，还要维护行人、非机动交通使用者和公交乘客的通行权利。②规划应当关注不同交通方式之间的相互关系，一方面要培育不同交通方式之间的相互促进关系，如步行和公共交通是相互促进的；另一方面，在路权分配中要考虑扶持、保护处于弱势的交通方式，如步行和非机动交通。
在“完整街道”里，城市机动交通的效率 ( 以路段通行速度为指标 ) 不再是评价城市交通是否好转的标准，取而代之的是城市交通环境品质提升的一套综合性指标。其规划设计策略改变了以往按交通速度不同，将不同交通方式在空间上分离开来的做法，转而突出交通空间中不同交通方式的和平共处，即在不增加城市道路断面宽度的前提下，鼓励多种交通方式共享街道空间。虽然机动交通的通行权被保留了下来，但是在一定程度上受到了限制 ( 如限速、限制通行方向等 )，机动交通的通行空间被压缩，更多的交通空间分配给了步行和非机动交通，路权分配趋于公平合理；和缓的机动车通行速度也可以大幅度降低道路事故的严重程度，提高非机动交通环境的安全；缓行的小汽车在城市环境中也显得比较友好，有利于驾驶员避让行人并提醒他们采取更加文明的驾驶行为。此外，噪声和尾气排放等环境问题也得到缓解。
在我国，出于改善城市交通的开放社区建设的要求，应当借鉴学习欧美国家的城市在路权共享、街道重建中的成功经验，促进社区开放的交通通道应具有良好的包容性与共享性，不应排除某种交通方式，并强调路权保障与生态改善。社区开放若能切实提高非机动交通的便捷度和安全性，就可以有效地发展替代小汽车交通的出行方式，从需求端减少对小汽车出行的依赖，从根本上缓解城市拥堵问题。
（二）路权共享与慢行交通
机动交通的合理管制是路权共享的关键。在低等级城市道路上，机动交通的通达性要求高于通过性要求，机动交通的通行速度可以进一步降低。经历过机动化“洗涤”的欧美国家的城市已普遍地在特定的城市街区中，对机动交通采取限速的管制措施。实践证明，区域化的速度管制要比个别路段上的限速实施效果要好，30km/h是比较合理的限速阈值。中心城区中的商业区、居住社区基本都被划定为“Zone 30”，其中所有道路上机动车的通行速度必须低于30km/h，使各种非机动交通和步行具有与机动交通完全平等的路权。这一系统化的空间规划和交通管制措施被称为“交通安宁化”(Traffic Calming)，目前已成为欧美国家城市交通规划中调节城市交通结构、促进绿色低碳交通出行方式发展的重要规划工具。当然，并非在所有的城市道路上都要采取“交通安宁化”措施，相反，在城市的高等级道路上则要进一步强化机动交通的通过性，提高机动交通的效率，以保持机动交通的总体效率基本不变。
我国城市规划普遍使用的“慢行交通”概念，通常指代步行和非机动交通，笔者建议不妨将这一概念扩大到安宁化下的低速机动交通。一方面，可以将我国特有的两轮电 ( 助 ) 动车也纳入慢行系统，说明经过必要的管制可以“驯化”小汽车交通，降低其对城市环境的不利影响；另一方面，也突出各类交通方式“慢行”的共同特征和规划取向。任何交通方式都有快慢不同的使用方式，“慢行”体现的是不以交通速度为先、关注交通与城市环境良性互动的更加综合的规划理念。拓展后的“慢行交通”概念更加接近欧美城市“Zone 30”的规划理念，针对城市特定地区，通过对机动交通和非机动交通的合理控制，促进它们相互间的和平共处，在保持街区开放性和通达性的基础上，提升街区的空间环境品质。
因此，我国城市在新建“小街区、密路网”的开放社区时，应当采取“交通安宁化”措施对机动交通进行适当管制，扶持街区内非机动交通的发展。而对既有大型封闭社区的改造也应当分两步走，先通过非机动交通通道打开封闭社区，待时机成熟后再考虑进一步向安宁化的机动交通开放。
三
既有封闭社区逐步开放的规划策略
在城市存量更新发展的大背景下，开放社区建设首先可以从既有封闭社区的逐步打开入手。从前阶段公众舆论看，这一工作推进的难度不小。除了关心空间权属变化，开放可能导致的安全和空间环境品质降低也是公众关注的重点问题。非机动交通具有低速、灵活和空间占用少等特点，无需大规模的空间改造就可以逐步地实现社区的开放和对外沟通，对既有空间环境品质的影响较小，既有封闭社区的开放可以先通过非机动交通通道的建设来破题。
（一）非机动交通对社区开放的积极作用
首先，非机动交通可以带来更好的街区渗透性。封闭社区对城市交通造成的梗阻并非只表现在机动交通上，对非机动交通和公共交通的消极影响也很明显。路径便捷对步行和非机动交通来说要比机动交通更重要，公交优先也需要“最后一公里”非机动交通的支持。因此，大型社区对非机动交通路径开放，提高街区渗透性，对替代小汽车的城市交通发展可产生积极作用。
其次，步行与非机动交通通达可以提升周边空间的品质和活力。步行和非机动交通与人的社会活动结合紧密，步行和非机动交通往往可以改善一些被弃置的边角空间的安全性及卫生状况，并引入活动提高空间的使用率。封闭社区的开放可以和消极空间改造利用结合起来，借助对外开放的交通通道将后者转化为可利用的积极空间。社区之外的一些城市功能和活动，也可以借助通道渗透到社区内部，增强社区内部活力，使生活服务更加方便。
最后，社区的步行和非机动交通网络建设有助于提升城市健康。这一交通网络除了满足交通出行、承载社会活动，还可以满足居民健身锻炼需要，倡导健康的生活方式。尽管封闭社区具有一定规模，但对居民慢跑、快走等健身活动，空间仍显局促。通过非机动交通打开封闭社区，与城市慢行网络对接和资源共享，可以形成区域化的健身网络。
（二）封闭社区对步行和非机动交通开放的规划策略
封闭社区对步行和非机动交通开放的规划策略包括以下4个方面。
(1)识别社区内可开放的非机动交通路径。与机动交通不同的是，步行和非机动交通对通行空间的要求较低，2.5m的路面宽度就可以基本满足自行车双向的通行，且可以有多样化的路面铺装形式。在封闭社区走向开放的过程中，非机动交通路径不应局限于小区道路，应充分利用楼栋之间的小路和绿化道路，尽可能增加开放路径的数量，形成网络。在识别非机动交通路径时，既要考虑外部穿越交通的便捷，也要避免对居民的居住生活及活动产生干扰；既要考虑通道本身的铺装建设，也要结合路径周边空间的功能和景观调整，特别是利用通道建设对消极空间的激活作用。
(2) 与社区外慢行网络和公交站点的衔接。交通网络的空间连续性非常重要，社区开放的步行和非机动交通通道要对接社区外的慢行网络，尤其是斑马线、人行天桥等过街设施的位置，形成流畅连续的慢行交通动线。在社区周边有巴士站点和轨交站点的情况下，特别要分析公交乘客的主要流线，使得社区开放更好地服务于公交接驳的“最后一公里”，提高公交+慢行的组合交通的便捷度，形成相对于小汽车交通具有竞争力的替代方式。
(3)分时管理。为了避免夜间交通对社区居民的干扰，应提高社区夜间的安全性，大部分开放的步行和非机动交通通道在夜间是可以关闭的。甚至有一部分的开放通道，只是在通行需求高的时段(如早晚高峰时段)才对外开放。与公交站点衔接的通道，则应结合公交运营时间和需求强弱合理调节开关时段。
(4) 满足多种活动的需求。利用开辟步行和非机动交通通道的契机，可以将社区内部的商业服务、健身设施、活动场地和小游园等公共活动较集中的设施适当临近通道布局，一方面可以扩大服务人群，另一方面也使得慢行通道成为社区中最便捷的生活廊道，不仅具有交通功能，还成为整合各类公共活动、提升社区活力的空间。
（三）封闭社区对步行和非机动交通开放需要注意的问题
在封闭社区对慢行交通开放后，规划要注意由此带来的新问题，首先是对慢行通道空间的管理问题。慢行通道对外开放虽然没有改变这部分空间的权属关系，但是却增加了社区产权人的管理成本和设施维护成本，如果没有相应的补偿机制，这样的改造就很难获得社区居民的支持。对此可以有两种解决办法：一是通过政府设立的专项资金，承担慢行交通通道及附属设施的建设成本，社区居民在获得直接的物质空间改善后，分担后期的管理和维护费用；另一种方法可借鉴日本东京的做法，对在成片开发中提供公共慢行通道的项目给予政策奖励，如提高容积率、调整用地功能等，可在了解社区居民的改造诉求的基础上，允许社区进行小规模的、与原土地使用性质兼容的商业再开发，利用商业收益来承担通道的建设和维护成本。
其次，随着近年来有桩的公共自行车和无桩的共享单车的兴起，其乱停放给城市管理带来了新的困扰。社区对非机动交通开放后，公共自行车和共享单车进入大型社区就顺理成章，但规划要未雨绸缪，对这类车辆的停车空间做好安排，避免出现车辆随意停放和侵占其他空间的问题。
最后，封闭社区对步行和非机动交通开放是一个不断修正调整的过程。慢行交通的灵活性和低成本、低影响特征有利于实施过程的不断修正与改善。这一规划实施也是引导社区居民转变观念、从自我封闭走向开放共享的过程，尤其需要重视社区的公共参与。在时机成熟、社区居民的支持下，封闭社区可以考虑进一步向机动交通开放。机动交通的引入可以进一步提升街区的活力，但也可能对社区环境造成冲击。因此，机动车公共通道的数量不宜多，路径选择需要特别谨慎，且必须采取必要的管制措施，对机动车通行进行安宁化处理。
四
新建开放社区的机动交通安宁化
在我国大部分城市路网级配结构失衡的背景下，新建“小街区、密路网”的开放社区、提高城市支路网密度不失为一种应对措施，但需注意两个方面的问题：首先，“小街区、密路网”的开放社区并不适合城市的所有地区和所有功能分区。高密度的支路网系统客观上增加了公共财政的负担，不宜全面铺开，适宜于在活动强度较高的城市中心或次级中心地区进行建设。“小街区、密路网”的空间布局形态主要适合于商住、商办等城市型的混合功能社区。受住宅朝向和间距规范的约束，这一布局形态并不适合大中型城市的居住区。其次，要注意支路系统的路权分配问题。“小街区、密路网”的空间布局本身并不一定就对步行和非机动交通有利，有必要采取机动交通安宁化措施，对支路的路权分配进行规划干预，防止机动交通独大，确保城市支路上多种交通方式的和平共处和空间共享。
（一）机动交通安宁化的规划策略
机动交通安宁化是缓解机动交通和城市环境之间矛盾的一整套精细化的机动交通管制措施，它的出发点并非要把小汽车交通排除在城市之外，而是在城市特定区段对小汽车的通行行为加强管制 ( 如限制通行速度和通行方向等 )，并加强对步行和非机动交通环境的保护与提升，鼓励多种交通方式的路权平等和道路空间共享，在高效利用城市道路交通空间的同时，维持良好的城市交通结构，减少城市交通对城市环境造成的不利影响。“小街区、密路网”开放社区的交通安宁化规划可以从以下3个空间层次上进行。
01
街区层面的交通安宁化规划
在街区层面上，首先要确定安宁化社区的空间范围。安宁化社区的规模不宜过大，以 400 ～ 500m 为半径进行控制，大约 50hm²为宜；同时，要避免将城市主干路或有公交线路通行的次干路划入安宁化社区。
其次，为了避免过境交通穿越，对安宁化社区内的机动交通流线进行规划组织，在支路系统较发达的情况下可以采取单向通行的方式。网格式路网尤其要防止穿越交通，可以在内部交叉口设置环岛或局部封闭，结合单行交通组织，形成曲折的行车路线(图4)。
此外，对安宁化社区的出入口进行必要的空间设置。结合单行交通流线，将出入口适当分离，一部分交叉口只允许进，另一部分只允许出，只保留少量可进可出的出入口。安宁化社区边界上的出入口需要设置明显的限速标志，不仅可以进一步提醒机动车驾驶员，还可以增加出入口收窄等空间处理方式。
02
路段层面的交通安宁化
在道路断面设计上，应考虑多种交通出行方式的通行需求，尽可能压缩机动车的通行空间，节约下来的道路空间可用于拓宽人行道、开辟自行车道或增设停车带。借鉴欧洲国家城市的经验，限速条件下 4.2 ～ 4.5m 宽的机动车通道，就可以满足小汽车的安全会车要求，在需要通行大型货车的路段，双向车道总宽度也只需要放宽到5m。
自行车道的布局可采取单侧双向通行的布局方式，双向车道宽度不宜小于3m。在以传统脚踏自行车为主的路段，可以将自行车道和人行道合并设置，但如果在电 ( 助 ) 动车数量较多的路段，则应当将自行车道和人行道分开设置。
安宁化社区内的道路建议单侧设置2.5m 宽的停车带。停车带本身可作为规划设计的一种空间元素，或用于压缩机动车通道宽度，或用于组织曲折的机动交通动线。增加公共自行车租赁点和自行车停车位等设施，并且和学校、公园、商业等公共服务布局进行衔接，使非机动交通真正成为安宁化社区内最便捷的系统。
道路交叉路口是安宁化社区的重要节点，可采取以下三种处理方式实现安宁化 — 在平面上缩小交叉口的面积( 图 5)，改变交叉口地面铺装或作抬高处理(图6)，在交叉口中心设置小型减速岛或减速桩。经过安宁化处理后，可以强制小汽车减速通行，方便行人穿越，并丰富了空间景观。
03
小品设施和精细化设计
为了进一步强化限速的效果，安宁化社区可以在一些车行道上增设减速带、减速丘等装置，或通过地面标线形式做出减速提示。为了创造一个更加安全舒适的慢行环境，人行道可以采用适于步行的块石或地砖铺装，非机动车道也可以采用彩色路面进行区分。在行人过街较为集中的地方设置抬高的人行横道，不仅强化步行优先和无障碍通行，还兼具减速带的效果。
交通安宁化的作用不仅体现在道路交通上，它还为街区公共空间的环境品质提升创造了条件。在交通改善的基础上，安宁化社区还可以通过街道家具、绿化种植和场地设施等精细化空间设计，将城市道路提升为适合多种活动的人性化的公共空间。在道路照明、卫生设施、街道座椅、道路绿化和地面铺装等细节处理上，避免工程式的标准化设计，突出怡人尺度和地方个性，体现城市街道的场所感和风貌特色。
（二）安宁化社区规划需要注意的问题
小汽车交通的急剧增长是现阶段我国城市交通发展的突出特征。然而，在如此高的机动化水平下，我国城市还没有建成一个严格意义上的安宁化社区，这从侧面说明了这一规划工具还存在与我国国情不相适应的地方。首先，安宁化社区需要精细化的设计和精细 65 48482 65 31615 0 0 7041 0 0:00:06 0:00:04 0:00:02 7041化的管理，其中的一些技术设计与我国当前的设计规范之间不相符合；我国城市大多仍采用机动车平均车速作为考量城市交通管理水平的重要指标，安宁化社区限制机动车通行速度的做法难以得到支持。其次，道路空间的共享需要不同交通方式的使用者遵守规则，和平共处，但我国的道路交通法规缺乏明确的规则，各类道路使用人群的交通法规意识还有待进一步提高。
文章全文详见《规划师》2017年7期
《路权共享导向的开放街区规划设计策略》
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