【规划管理】珠海市城市设计历程与实施途径

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作者珠海市规划设计研究院政府规划与城市设计研究中心副主任章征涛，珠海市规划设计研究院总规划师陈德绩在《规划师》2018年第3期撰文，珠海作为我国环境宜居建设较成功的典型城市之一，在城市设计工作方面积累了很好的经验。文章通过对珠海特区成立以来的城市设计实践历程的总结，回顾了其从遵循“朴素”的刚性管控到通过制度化推动环境宜居项目实施，提升城市设计系统性的探索轨迹。在实施路径上，珠海建立起了技术地位、管控地位、专业补位等三方面的框架体系。

[关键词]城市设计；历程；实施途径；管控体系；珠海

[文章编号]1006-0022(2018)03-0040-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]章征涛，陈德绩．珠海市城市设计历程和实施途径[J]．规划师，2018(3)：40-46．

一

珠海城市设计工作的历程

珠海是最早对外开放的4个经济特区之一。特区成立以来，珠海城市设计走过了坚持基本要素控制，理念持续创新的 30 年。城市规划建设经历了强调生态要素的刚性管控、突出物质空间的形象营造、注重宜居项目的实施落地及深化城市设计系统化的4个阶段，分别反映了各阶段城市设计工作的重点。

（一）建设初期 (1980 ～ 2003 年 )，“朴素”的空间要素管控

1980 年设立经济特区之后，珠海坚持“生态优先”原则，经济建设、城市建设与环境建设同步规划、同步发展。土地市场化改革后，为了保护珠海特有的山、城、田、海的空间本底，形成了对产业类型准入及对城市生态保护的建设要求。例如，1992 年珠海市政府颁布的《珠海市城市建设管理实行“八个统一”的规定》( 以下简称“八统一”)和《珠海市环境保护“八个不准”的规定》( 以下简称“八不准”)，即是通过地方政府的规范性文件，在特区建设初期形成最具“朴素”性的城市规划和设计规则。前者通过对规划、征地、划分功能区、控制竖向标高、审查设计、基础设施建设、风景园林管理和市容街景管理八方面的“统一”要求，加强城市建设和管理。与前者的管理办法不同，后者更类似于技术管理规定，要求不得进驻破坏城市环境和影响城市居住品质的企业和产业，并对城市设计要素提出控制要求。例如，不准在山坡25m等高线以上、前山河沿岸纵深30m范围内、沿海岸陆域纵深50m范围内兴建建筑。这项内容成为珠海城市设计和管理中一直坚持的准绳与底线。之后，更是采用地方立法权，颁布《珠海市城市规划条例》，明确珠海城市规划和设计的准则性要求，为城市设计的编制奠定了法律基础。

可以说，这阶段形成了城市设计原则性内容。其“朴素”的管控方式为之后的城市可持续发展留下了很好的本底，同时也塑造出珠海与一湾之隔的国际化大都市——深圳不同的城市“性格”。正如特区老一辈的人常提到，与同时设立特区的深圳相比，“珠海还是当年的珠海，深圳已不是当年的深圳”。

（二）重点打造阶段(2004～2011年)，典型地段城市设计实践

随着 2003 年港珠澳大桥的立项，珠海掀起了建设高潮，与之前强调“准入”的行政管理和技术规定不同，这一时期珠海城市设计重心转向城市物质空间的营造，希望通过空间环境设计，打造珠江口西岸区域性中心城市。城市建设逐渐打开框架，跳出香洲主城，向高新、横琴，特别是向西区 ( 金湾、斗门和高栏港 ) 拓展。相应的城市设计工作也日渐丰富，分区层面城市设计成为这个阶段编制的重点。2005 ～ 2011 年珠海总计编制 43 项城市设计，其中区段和分区城市设计共 26 项，占总量的60％。

这阶段城市设计表现出以下特征：一是系统性梳理了相应地区的优势和特点，提出了理念和愿景，并从空间要素上提出控制思路，为下一步建设实施提供依据；二是协调解决所在区域复杂的空间问题，并提出了可行的技术方案；三是为政府和市场提供了良好的开发方案。但是，由于城市设计没有制度化和体系化，设计成果的内容和可行性还有待商榷。例如，香洲主城的城市设计并没有起到很好的作用，一系列实施项目已经突破了控制要求。

随后，珠海政府开始强化城市设计的控制内容和规范性表达。经过大量城市设计实践，从宏观层面对已编城市设计成果进行整合，并借鉴其他城市的表达方式，逐渐形成地方性城市设计的编制技术标准。2009 ～ 2010 年，分别开展了《珠海城市风貌特色规划研究》《珠海重点地区规划控制研究》《珠海城市规划编制技术标准研究》，逐步将实践经验转化为技术标准成果。

（三）全面推动阶段(2012～2015年)，围绕环境宜居项目提升城市设计水平

在经济建设和生态发展并重的发展路径下，珠海在城市环境和宜居建设方面获得了国内外认可。时任广东省委书记汪洋提出“珠海环境宜居要与欧美先进国家相媲美”的要求，此举全面推动了珠海环境宜居建设。

1.注重城市多元价值诉求和公共空间营造

在思路上，不再强调大而全的分区城市设计，而更着重于城市公共空间的营造。城市设计的范畴开始转向城市重点场所和轴带设计，围绕香炉湾、唐家湾、凤凰湾、洲湾和拱北湾，以及前山河“一河两涌”地区等重大公共环境项目，开展详细的整治规划，提升城市品质，为城市居民创造满足生活多元需求和公共活动的标志性场所。例如，恢复情侣路香炉湾沙滩(1997年情侣路修建时，将原有海滩填平，采用防护驳岸)，现已修复岸线长度约1500m，铺设人工沙滩宽35m，面积约9万平方米(图1)。

在项目实施方面，将之前强调大而全的城市设计拆分为若干个建设项目。例如，开展情侣路浪漫风情海岸带“一带九湾”整体设计，实现城市轴线的整体提质，并细化分解出交通优化改善、公共服务设施完善、沙滩修复、公共空间提升等 5 个方面，共 28 个环境宜居项目。

2.注重新理念运用，提升区域环境品质

将绿色建筑、生态低碳、小街区与密路网等城市设计理念和技术应用于城市实践中。《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出优化街区路网结构，树立“窄马路、密路网”的城市道路布局理念。早在 2012 年，彼得·卡尔索普(Peter Calthorpe) 就已在《珠海北站TOD 总体设计》中采用单向二分路 ④ 实践了小街区与密路网理念 ( 图 2)。该方案围绕站点采取复合型用地开发模式；创建街道密集网络，改善步行、自行车和机动车的出行环境。除彼得·卡尔索普先生之外，刘太格、胡安·布斯盖兹(Joan Busquets) 等国际设计大师和团队先后编制了一批优秀的城市设计作品( 表 1)。

同时，新理念的实施也对城市设计方法提出了新要求。在设计要求上，形成专项设计导则，作为实施文件。在成果表达和使用上，类似于美国叠加区划(Overlay Zoning)，将其作为附加图则纳入到之后的土地出让条件中，形成更具操作性的城市设计技术成果。

3.注重城市设计成果的实施性，建立管控体系

逐步建立起城市设计的成果转换手段和机制。新开展的城市设计采用结合控规的编制方式，明确了城市设计要求在控规中的落实。2012 年以来，结合控规编制的城市设计共 13 项，占该阶段新开展城市设计项目的24％。比如，同步开展城市之心、九洲商贸中心等地区的城市设计与控规，推进城市设计与控规高效衔接，强化实践层面的落实。此外，表达方面，跳出之前的概念性表达，更强调成果的控制性，形成“管理单元的法定+法定附加的图则”形式。

在法定化上，《珠海经济特区城乡规划条例》要求在城乡规划编制的全过程进行城市设计，同时明确了与城市设计相关内容和重点空间要素的控制。此外，进一步完善了城市设计的技术标准，《珠海城市规划技术标准与准则》作为地方性城市规划和设计的重要技术文件，成为落实城市设计研究内容的重要途径。2015 年相继开展《珠海市密度分区规划》《珠海重点地区规划控制研究》《珠海市城市空间整合规划》等专题研究，进一步完善了城市设计对空间要素控制的广度和深度。

（四）系统整合阶段(2016年以来)，提高城市设计的系统性和延伸性

为贯彻中央城市工作会议关于明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务，珠海市委、市政府于 2016年10月25日召开了珠海市城市工作会议(以下简称“会议”)，印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施方案》，会议明确提出要建立与城乡规划体系相适应的城市设计体系，塑造城市特色风貌，进一步提高城市设计水平的要求。这个阶段城市设计的主要思路是加强城市设计工作的系统性和延伸性。简言之，进一步延续之前城市设计工作的任务和要求；完善城市设计框架体系，从编制内容到技术管理方面使之系统化。

会议还颁布了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的行动计划》，把国家和省的理念、原则、目标凝练成具体项目。围绕“强化城市规划工作、塑造城市特色风貌、提升城市建筑水平、推进低碳集约城市建设、完善城市公共服务、营造城市宜居环境、创新城市治理方式、切实加强组织领导”8 个方面提出 30 项任务及 246 个项目。

二

珠海城市设计的实施路径

在谈到城市设计在当前城市规划中的号召力，有学者将其总结为技术地位、管控地位和专业补位“三个位” ⑤ ，以此说明城市设计在城市规划中的作用。笔者在此借鉴“三个位”的表述方式作为珠海城市设计实施路径的分析框架。

（一）城市设计“技术地位”的搭建

按照当前城市规划技术体系的分级，从总体规划到详细规划对城市进行开发控制。而城市设计始终贯穿城市规划的全过程。虽然，城市设计也可以建立自身技术体系，但为了确定其技术地位，往往会与城市规划分级体系相对应，使其实现不同的管理目标 — 总体层面实现开发控制的管理框架，详细规划层面实现开发控制的管理工具。当然，也有城市会在此基础上结合管理需求对其进行深化。珠海通过不断实践，摸索出一套与城市分级管理相衔接，层层落实、上下衔接的城市设计编制体系 —以总体城市设计为总纲、以分区城市设计和轴线城市设计为统筹、以重点地区城市设计为核心，以重要场所和待出让地块城市设计为补充 ( 图 3)，从整体到节点，全方位、多层次推进城市设计的编制。

在概念性空间发展规划、城市总体规划的框架下开展总体城市设计和夜景景观设计，形成“全天候”的城市设计管理框架。与其他城市不同，珠海开展了概念规划，明确了城市终极目标下的空间结构和发展重点，以及城市重要空间要素 ( 开发强度、高度控制 )，作为总体城市设计的上位支撑，确保总体城市设计与远景发展蓝图相衔接。分区规划阶段，针对主要轴带存在跨分区的情况，增加轴线城市设计，作为与分区编制层次并列的城市设计，着重考虑跨行政区的轴线风貌提升。控规阶段，作为开发控制管理工具，要求推进城市设计成果的导则化，完善山脊线、天际线和滨水岸线等要素的立体管控内容；修建性详细规划阶段则强化开发建设的实施管理，推行待出让地块城市设计，作为土地出让的主要依据，指导下一步建筑方案设计。例如，2016年金湾区“地王”周边三宗地块在出让之前进行了《金湾区西湖片区三宗地块土地出让条件研究》，深化了建筑高度、贴线率和车行交通3个指标，同时增加了人行入口距离、视线通廊间隔距离、公共开放空间、色彩与材质、海绵城市等控制指标。

（二）城市设计“管控地位”的完善

和城市规划一样，城市设计也是政府对于城市建成环境的公共干预，作为公共政策的组成部分。它作为城市规划建设管理的重要手段和重要依据，首先纳入的是实施环节，包括从行政、立法等各方面提供措施和手段以实施城市设计成果。

1.城市设计的法定化

从珠海城市设计历程可知，早期的“准入”是一种普适性的城市管理框架，不仅涉及空间要素，同时也涵盖了经济、社会内容，如对产业类型的准入、避免污染企业对环境的影响及对噪声范围的控制。可以说，在没有配套规则下，它反映的是原则，并不能指导具体项目。因此，在不断开展的实践中，珠海形成了较为完善的制度化体系。

首先，以地方性法规明确城市设计的法定地位。2006年，珠海通过地方立法，在《珠海市城市规划条例》中将城市设计纳入到城市规划编制和审批中。例如，在第五十二条中明确哪些区域需要单独编制城市设计；在审批上，单独编制的城市设计应当经市规划委员会审议通过，包含在城市规划各阶段中的城市设计成果需要随城市规划一并上报审批。2013 年修订颁布的《珠海经济特区城乡规划条例》更是在 2006 版条例的基础上增加了“城乡规划编制的全过程应当进行城市设计”的要求。其次，以政府规章保障其法定地位。珠海出台《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》《珠海市城市更新管理办法》《珠海经济特区绿色建筑管理办法》等规章文件，进一步明确城市设计的控制内容，并要求单体建筑设计方案应当在形体、色彩、体量和高度等方面符合城市设计要求。最后，以规范性文件落实其法定地位，出台《关于加强城市建筑风貌管理的若干规定 ( 试行 )》《珠海建筑外立面装修规划管理办法》《珠海经济特区户外广告设施和招牌设置管理条例细则》《珠海市城市建筑色彩管理规定》《珠海市城市规划报建三维模型数据规范》等规范文件，进一步细化各项要素的管控要求。

此外，还通过制定技术标准落实完善城市设计控制要求。2009 年以来，珠海相继开展了多项城市设计研究，为将这些成果转换为城市设计管理要求，对《珠海城市规划技术标准与准则》进行了多次修订，实现城市空间形态管理的标准化。另外，针对珠海“百岛之市”的特征，结合海岛资源环境、地形地貌特殊性和海岛产业发展方向，正在编制《海岛规划技术标准与准则》，作为《珠海城市规划技术标准与准则》的补充文件，实现海岛城市设计特色化管理。

2.城市设计要求纳入规划审批各环节

完成城市设计编制后，落实城市设计的控制要求在项目审批环节需要进行层层落实，珠海在这方面进行了一些探索，分别对应城市规划建设管理的各阶段。规划条件阶段，同步将城市设计条件提供给国土部门，作为出让土地编制规划设计方案的重要参考；建筑方案审批阶段，建管部门在出具《建设用地规划许可证》前，将城市设计内容和建筑设计要求作为方案审查的重点，保证建筑方案的风格、形式符合城市整体空间形态的控制要求；施工验收阶段，建立监管系统，在项目验收过程中将城市设计条件作为规划验收的依据之一。同时，在城市设计编制审批和实施管理过程中，将城市设计成果转化为三维数字模型系统，利用三维模型进行模拟 ( 目前已完成约160km²的城市现状三维数字模型建设，对规划方案进行动态辅助决策和评审，已实现中心城区精细化三维模型全覆盖)，辅助规划管理决策。

（三）城市设计“专业补位”的实现

城市设计不仅可作用于城市空间元素，使其成为突出传统美学、提升城市环境品质的开发管理工具；同时，它还可作为协调和统筹其他专业，落实技术理念，提出针对性开发控制需求的建设实施技术平台。

前者脱胎于控规内容无法涵盖的所有空间要素。控规中的控制内容具有相对稳定性，而城市空间环境是一个庞杂的系统，控规要素要么不能全覆盖，要么纳入要素考量的深度不足。例如，建筑高度作为控规中常见的控制要素，通常是整体性控制要求，在深度上并未考虑天际线的变化。后者则应对于城市开发过程中的动态变化需求。城市开发过程中，对城市空间的需求存在动态变化，而设计控制内容则需要应对各类需求变化进行调整，满足开发控制的精细化要求。一方面，随着开发过程不断推进，后续开发控制也处于一个动态调整的过程；另一方面，城市发展思路和理念的转变，使得城市设计不再局限在传统美学的狭义角度，低碳、低冲击、海绵城市等理念的提出，将一些涵盖于空间背后的生态要素挖掘出来，使得城市设计已经成为一种综合的城市环境设计。例如，海绵城市的很多指标 — 径流控制率、TSS去除率、透水铺装率等都需要与其他专业在实施建设中有机融合和相互推动。

经过多年实践，为落实新理念、多专业配合，体现城市设计“专业补位”功能，珠海城市设计管理程序和成果形式也较之前更具灵活性，在实践中形成“一控规多图则”的编制管理体系，将城市设计转化为空间形态引导和相关专业引导的附加法定图则纳入控规编制与实施管理中，大大提高了控规的兼容性和适应性(图 4)。例如，在横琴新区城市设计成果中，将城市设计导则、海绵城市导则、地下空间导则作为附加法定图，形成多图则协同实施体系，实现开发控制管理的目的。一方面实现空间要素成果落地，另一方面落实其他相关专业的控制要求。换言之，使城市设计成为专业协作中承上启下和左右逢源的跨界组织角色。

三

 珠海城市设计工作推进的思考

从珠海城市设计历程看，其过程反映了城市设计的不断转变，由普适性控制原则转变为城市开发管理工具。当然，随着中央城市工作会议强调了以人为本、可持续的城市建设思路，珠海城市设计工作将着重回应人本需求。

（一）城市设计工作重点转向公共环境提升的人本需求

通常来看，公共环境的提升往往流于形式，或者仅落于图纸上，在实际建设中由于涉及面广，真正在改善居民环境和需求方面起效甚微。针对这一问题，珠海要求将这些环境提升规划转为若干可实施的项目，包括山体覆绿修复、海岸沙滩修复及河涌清淤修复；社区体育公园建设等，并针对不同项目类型形成建设导则。例如，珠海香洲区社区体育公园建设，从“以人为本，改善人居环境”出发，在主城区用地紧约束条件下，利用城市边角地(建筑退线、山水退线)建设社区体育公园(图5)，并根据不同用地规模，结合体育设施类型，形成社区体育公园建设指引，对公共空间的提升提供技术引导，该项目还获得 2015年中国人居环境范例奖。目前，已规划的145个社区体育公园，现建成76个。

此外，公共环境不仅局限在物质环境中，其非物质的历史要素保护和活化也是人本需求的关键。为贯彻落实省政府关于“修复南粤古驿道，提升绿道网管理和利用水平”的工作部署，珠海将对岐澳古道、长南迳古道、凤凰山古道及金星门水道4条古驿道线路开展全面普查、规划编制、活动宣传等一系列工作，并针对古驿道周边区域分别开展历史文化保护规划，以点带线，推动古驿道的保护和利用。

（二）城市设计组织方式转向注重规划过程的多元诉求

城市设计不能仅仅局限于传统美学角度，还需要提高城市设计的人文性，满足利益主体的多元诉求，打开市民与规划间的对话。通过具体项目和事件创造城市居民在规划项目中的参与作用，将公众参与贯穿规划的初期调研、方案编制、设计决策和成果公示各个阶段。例如，在《珠海市总体城市设计》项目初期，开展“我的城市墙”等内容丰富、形式新颖的参与活动，充分调动市民参与规划决策的积极性，真正将民意融入城市设计成果中。

另一种“自下而上”的社会实践思路更值得推广 — 参与式规划，与之前已有明确设计任务的城市设计不同，其目的在于通过与居民之间的沟通和活动组织，发现设计任务所在，并通过社区共同规划和参与的行动活动来实现。珠海作为广东省社区协商试点城市之一 ⑩ ，已开展《珠海市参与式社区规划》项目，通过“口述历史”“讲座进社区”等活动，让居民认知社区、熟知社区、参与社区，介入社区公共环境设计和建设中。

四

结语

珠海市在长期的城市设计实践中，形成了一套自己的技术方法和制度手段，并在城市建设方面有效地突出了地域性特色。新时期，《城市设计管理办法》的出台，明确了各级部门在城市设计管理工作中的权责，使城市设计不再是一种城市宣传的工具，标志着城市设计在城市规划控制地位上的确立。另外，珠海作为全国第一批城市设计试点城市，为特区先行先试创造了又一契机。如何更好地落实创新城市设计管理制度，珠海还需进行更多探索。

来源：2018年03期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：郭敬锋

文章全文详见《规划师》杂志2018年03期

《珠海市城市设计历程与实施途径》

 

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