【规划师论坛1】新型智库建设背景下城乡规划行业转型发展的思考
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本期主题：新型智库建设与规划设计院转型
【主持人语】
2015年中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》明确提出，中国特色新型智库作为国家软实力的重要组成部分，是新时期国家推进治理体系和治理能力现代化的关键途径，具有服务决策的本质特征。城乡规划设计院是服务于我国城乡规划、建设、管理等方面决策的重要机构，在新时期应结合中国特色新型智库的建设与发展，探索新的组织管理方式和发展路径，以开创我国城乡规划行业向“政智结合”转型的新局面。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“新型智库建设与规划设计院转型”为主题，特邀一组文章，在总述新型智库建设背景及城乡规划设计院转型要求的基础上，探讨各大规划设计院的转型方向、组织体制构建与转型路径。
[主持人简介]
罗小龙，南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师、副院长。
【规划师论坛1】
新型智库建设背景下城乡规划行业转型发展的思考
作者南京大学建筑与城市规划学院教授、博士生导师、副院长罗小龙，南京大学城市规划与设计研究院有限公司唐蜜，南京大学建筑与城市规划学院副教授姚鑫在《规划师》2018年第3期撰文，在国家治理格局日益复杂的背景下，加强中国特色新型智库建设以推进国家治理能力现代化成为我国现阶段的发展重点。文章通过对当前国内外智库建设标准进行梳理，明确了在中国特色新型智库建设背景下城乡规划行业智库的建设要求及规划设计院的转型方向。在此基础上，从组织体制构建、合作机制建立和联盟平台搭建等角度出发，提出推动城乡规划设计院转型的相关建议。
[关键词] 新型智库；城乡规划；转型发展
[文章编号]1006-0022(2018)03-0005-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式]罗小龙，唐蜜，姚鑫．新型智库建设背景下城乡规划行业转型发展的思考[J]．规划师，2018(3)：5-10．
一
我国新型智库建设背景及特征
（一）背景
我国现代智库的发展始于中华人民共和国成立初期，在中华人民共和国成立至改革开放前，我国现代智库主要集中于体制内部，其构建模式、体制机制等主要效仿前苏联，机构研究经费、人事权力及业务管理均由政府控制，因此不论智库的机构职能、组织构建还是工作开展等方面均缺乏一定的独立性。在政府全权掌控下，智库专家只能从事依附于政府政策的解释性研究。因此严格地讲，该时期的智库仅被视为“我国半官方智库的雏形”。
自改革开放后至20世纪90年代前，得益于我国哲学社会科学的繁荣发展，我国以各级党委政府研究室、发展研究中心及政府部门内设的专门研究机构为主的官方智库得到了快速发展。在此期间，政府在社会问题解决、发展方向决策等方面对于智库的依赖性增强，智库研究也成为我国政府决策的重要依据。然而，该时期我国虽存在诸多实力雄厚的研究机构，但民间智库并未得到较好的发展。
20 世纪 90 年代初，随着邓小平南方谈话和党的“十四大”明确提出应“广泛研究和采纳各级党组织和广大党员的意见和建议”，以社科院、高校智库为主的半官方智库和以注册企业为主的民间智库逐渐崛起，研究领域从政策分析拓展到社会问题、国际事务及企业管理研究。在党的“十八大”会议上，党中央提出“在科学咨询的基础上进行适度超前的科学决策”的现代化治国理政思路，为我国智库发展建立了全新的格局。
（二）特征
从我国现代智库的建设发展史可以看出，我国智库在国家治理中一直发挥着重要的作用。如今在我国全球地位提升、经济社会迅速发展、社会问题不断涌现的背景下，智库作为国家治理工具的特征更为明显，甚至可以说，我国现代智库的崛起将推动当前政府治理模式的转型。
(1) 推动国家职能从“政府集权”向“多元治理”转型。
中共中央十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这意味着，国家职能活动的逻辑重心已逐步由过去的“当家作主”向“国家治理”转型。自此，多元治理主体依法履行治理职能、实现国家安全与发展的格局逐渐明朗。作为立法、行政、司法及媒体之外的第五种权力，智库通过向政府部门提出政策建议、影响社会舆论等方式，在政治、经济、社会及军事等领域扮演着重要的“谋士”角色，并在一定程度上加快了政府职能转变和国家治理体系完善的进程。
(2) 多元智库繁荣并起，多方位影响政府决策过程。
一方面，根据中国社会科学评价研究院发布的《中国智库综合评价 AMI研究报告 (2017)》( 以下简称《AMI 报告》)，在2017年我国核心智库构成中，以党校、地方政府智库为代表的官方智库占24.1％，以高校、社科院为代表的半官方智库占51.8％，以企业智库和社会智库为代表的民间智库占24.1％，形成了由官方智库、半官方智库及民间智库构成的“三分天下”的格局 (表 1)。另外，中央政府在《意见》中提出“到2020年，统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系”。可以预见，我国将进一步推进多元智库繁荣发展，在资政建言、理论创新、舆论引导、社会服务和公共外交等领域形成百花齐放的局面。
另一方面，城乡规划作为公共政策，如今在我国经济社会发展中发挥着重要作用。然而，我国大多规划设计院发展过多以追求利益为导向，现仍处于“重规划项目，轻政策研究”的状态。在《AMI报告》评选的核心智库名单中，研究领域涉及城乡规划与治理的智库仅6所，服务于地方城乡发展的规划设计院及其研究机构均不在核心智库之列。城乡规划设计院应顺应新型智库建设的新形势，打破传统思维与路径，制定城乡规划行业的新型智库建设要求与标准，在现有实践经验积累的基础上进行创新转型，以更好地服务国家发展。
二
国内外智库建设标准分析
城乡规划行业新型智库建设标准的构建应在对全球智库的建设标准及我国特色新型智库建设要求进行梳理的基础上进行。就全球智库建设标准而言，美国宾夕法尼亚大学 James G. Mcgan团队自 2006 年起逐年发布《全球智库报告》(Global Go to Think Tank Index Report，以下简称“GGTTI”)对全球范围内的智库发展情况进行分地区分类别的系统评估。目前，GGTTI已形成了系统全面的评价指标体系，并成为了发达国家智库建设的评价标准及发展中国家智库发展的指南。
GGTTI综合了西方学者对于智库的界定，认为智库并非权力机构，而是“与政府相对独立”的组织，其通过对国内外事务进行研究分析并提出政策建议，从而帮助政府做出“有理可依”的决策；同时，其认为智库“作为独立体为公共利益发声”，扮演着政府与公众、学术界与决策界之间的桥梁角色。据此，GGTTI分别从智库领导人的领袖力量(3项指标)、智库建设制度情况(1项指标)、研究人员水平(1项指标)、智库建设的资金支撑(1项指标)、智库对于政策制定的影响(9项指标)、研究学术影响力(6项指标)和社会影响力(7项指标)七个方面出发，构建了全球智库建设水平评价体系(表2)。
我国新型智库虽在改革开放后就得到快速发展，但直至 2015 年《意见》的发布才首次从国家层面提出建设标准。2017 年《AMI 报告》对我国智库进行了系统的综合分析与评价，该评价体系目前尚处于不断优化与完善之中。
《意见》提出，具有中国特色的新型智库是“以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构”。以此为基础，《意见》认为新型智库应重视组织架构、研究领域、研究人员水平、资金支撑、成果转化渠道、信息平台及国际合作等方面的建设。而《AMI报告》认为，新型智库的建设应加强过程管理、队伍建设和绩效评价方面的内容，并从智库的吸引力、管理力和影响力三方面出发，对我国综合性智库、专业性智库、企业智库和社会智库的建设发展进行评价标准界定。
对比国内外智库建设标准可知(表3)，国外智库主要任务是影响政府决策、创新学术研究及解决社会问题，其发展所强调的往往是通过领导者声誉、专家研究水平、成果影响及媒体宣传达到“影响力提升”的目的。而中国特色新型智库除了上述特征之外，更强调组织的运作方式和智库的研究领域两方面内容。在运作方式方面，《意见》提出了智库应具备“多层级的学术交流平台和成果转化渠道”，以及“开展国际合作交流的良好条件”，通过建立多层次、多类型的知识交流及转化平台，加强机构、专家之间的合作，并建设全面的知识转化系统；《AMI 报告》提出通过顶层设计和组织规划来加强过程管理及优化运作方式。在研究领域方面，《意见》提出智库需要坚守独特的研究视角，形成自己特色鲜明的决策咨询研究领域；《AMI报告》提出智库研究方向和价值导向应具有先进性与方向性。
另外，对比国内外智库建设标准发现，我国新型智库建设的核心在于促进“政智”融合和多元治理，这需要智库不能仅限于资政建言，还应促进政府、公众及学者之间的沟通合作。但现状是我国城乡规划设计院在智库建设方面的工作仍显不足，大多数城乡规划设计院的智库建设虽由重要领导牵头，拥有众多具备一定履约能力的专家学者资源，但往往依托于规划所成立，智库的组织架构、制度构建等并未完善，研究方向、服务对象等也随着承接项目的变动而改变，因此其发展与GGTTI中的标准尚存在较大差距(表4)。
三
城乡规划行业智库建设标准
从规划设计院发展现状评价可以看出(表4)，城乡规划设计院智库的发展仍处于起步阶段。作为政府治理 ( 城市发展战略 ) 的重要组成部分，城乡规划设计院在新时期应当对照智库建设的标准，在转型发展中提升自身在政界、学术界和社会中的影响力，同时扮演好沟通桥梁的角色。
(1) 战略、人才及资金支撑是城乡规划行业智库能力构建的基础。
智库能力构建的主要内容包括发展定位及战略、组织构建制度、领导层和研究人员的能力及建设资金等。城乡规划行业的智库首先需具有与地方发展紧密联系的、独具一格的研究定位以及区域化、全球化的发展战略。这不仅取决于智库领导层所制定的发展战略及管理模式，还有赖于整个智库专家成员的研究水平及智库的基金支撑。例如，为产出符合全球化时代需求的政策咨询建议，布鲁金斯学会在2010～2016年逐渐将研究领域由国内经济拓展到全球政治经济发展，主要研究内容也逐步转变为与全球形势密切相关的外交政策、经济研究、都市政策研究、全球经济研究和治理研究五个方面(图1)。其次，完善的构建制度是奠定其专业性和严谨性的基础，为确保研究成果的公正性和客观性，城乡规划智库需具有有别于企事业单位及政府的运作方式和制度构建。最后，作为非营利机构，智库的运作和研究的质量离不开充足经费的支撑，多样化的资金来源能保证研究的公正性，因此建立多样化的资金流入渠道能保证研究成果的水平和智库的可持续发展。
(2)“政智结合”，提高政府治理能力是智库发展核心。
作为服务于政策制定及执行的机构，智库在保持独立性的同时应与政府进行紧密的沟通交流。欧美智库利用“旋转门”(Revolving Door)机制，通过将人才在政府部门、社会资本及智库之间不断转换，以实现“政智结合”发展。以布鲁金斯学会为例，至 2016 年底布鲁金斯学会学者加入奥巴马政府的有32人，其中 15 位研究员担任过政府部长和顾问等要职，学会现任主席约翰·艾伦曾担任奥巴马政府的国防部长中东安全事务的高级顾问。
(3) 建立学术影响力和社会影响力是重要发展目的。
一方面，城乡规划学是在建筑学、地理学、区域经济学、城市社会学、生态学及公共管理学等基础上融合拓展所形成的较为完整的知识体系，其发展离不开学科之间的相互交叉、融合及创新。在当前国家推进城乡治理现代化的大背景下，只有在深入了解城市发展动力机制、探究城市发展问题的基础上才能真正得出切实可行的政策建议。因此，城乡规划行业的智库应建立多层次的交流平台，通过与学者、机构密切互动，进一步加强多学科之间的交叉与融合，以更有效地提升和创新城市治理能力。另一方面，作为公共政策普及平台，智库应通过建立网站、发表刊物及运用新媒体等手段建立可达性高、普及性广的知识输出系统，以向公众提供获取知识的途径并扩大自身的影响力。
四
我国智库建设要求下规划设计院转型发展策略
在国企改革的背景下，规划设计院由事业单位转型为自负盈亏的民营企业或国有企业。与此同时，规划设计院仍肩负着制定地方发展战略及解决社会问题的重任。因此，规划设计院既区别于应用型的研发机构，又不同于纯学术的理论研究机构，是民间智库的典型。在新型智库建设的过程中，规划设计院应发挥民间智库的优势，在高效输出技术的同时为政府提供决策咨询，以促进区域融合及社会和谐发展。
(1) 设立专门研究部门，将智库建设作为未来发展的重要目标。
规划设计院智库建设可参照日本野村综合研究所，将研究部门设为与经营性部门同级的一级部门，由公司董事会及总经理共同领导。经营部门实现盈利和积累实践经验，研究部门深入城市发展研究和提供公共政策建议。同时，规划设计院研究部门应结合规划设计院的实践项目，在规划设计院部门之间建立研究资源的整合共享机制、研究人才的借调流动机制、研究成果的传输扩散机制等，以促进人才资源及成果信息的整合利用。
(2) 保持与政府的紧密联系，并恪守研究的客观立场。
当前，我国智库全面参与公共决策的体制机制尚未健全。在此背景下，城乡规划智库作为服务于政府决策、解决城乡发展问题的研究机构，更应加强与政府的“政智”合作。我国城乡规划设计院及政府相关部门都不乏城乡规划行业的人才，建议借鉴布鲁金斯学会的做法，在城乡规划行业研究机构与相关政府职能部门之间建立“旋转门”机制，这既能促进研究人员的综合发展，又有助于规划设计院的工作重点从规划研究转化为政策实践。同时，从解决社会问题角度出发，规划设计院应立足于地方发展过程中的现实问题，站在中立客观的角度，通过理论探索、发掘政策缺陷，提出切实可行的方案。
(3) 拓宽视野，实施“走出去”的发展战略。
“立足国内，胸怀全球”作为智库建设的重要标准，其也对城乡规划的研究领域提出了全球化的发展要求。就研究领域全球化而言，如今国内政治经济国际化、国际政治经济国内化的趋势愈发明显，针对城乡发展及城乡治理的研究应站在全球高度展开。就合作方式而言，通过举行国际论坛、吸纳国际化人才及开展国际研究机构之间的合作等，积极拓展前瞻性研究领域并提供具有影响力的研究。随着我国“一带一路”倡议的不断深入，城乡规划行业发展也应放宽视野，与国际城乡规划学科充分交流与合作，积极探索富有前瞻性的研究领域，以利于我国城乡健康发展和政府治理良好转型。
(4) 建立规划设计院联盟机制，促进各规划设计院之间的合作。
城乡规划设计院通过完成地方规划编制和课题研究项目，积累了大量的实践经验和专业技术知识。然而，在规划设计院之间由于缺乏系统的合作机制，导致规划设计院的合作仅限于项目型的组织合作，规划研究信息和数据难以共享。为最大限度地利用各规划设计院的信息与资源，建议由国家城乡规划行业协会、学会和省级规划行业协会牵头，从顶层设计角度出发成立城乡规划行业智库委员会，由委员会通过统一平台及时进行信息交流、资源共享和机构合作，以形成全要素、多领域、高效率的研究机构融合发展格局。
五
结语
中国特色新型智库的发展及国家治理体系的建设在一定程度上突显了我国城乡规划的公共政策属性。可以预见，未来城乡规划研究将更加强调前瞻性的发展研究及社会问题的治理研究。城乡规划设计院发展应向“研究服务实践、机构配合政府”转型，只有这样城乡规划行业才能更好地服务国家发展。
来源：2018年03期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：郭敬锋
文章全文详见《规划师》2018年03期
《新型智库建设背景下城乡规划行业转型发展的思考》
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