【随想杂谈】“城市双修”是“城市美化运动”吗？

Original 菅泓博李彦规划师杂志 2021-01-15

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作者西安建筑科技大学博士研究生菅泓博，城镇规划设计研究院有限责任公司李彦在《规划师》2018年第2期撰文，文章系统回顾了我国城市环境整治实践的过程，并通过样本研究，对比了“城市美化运动”的相关内容，发现“城市双修”与“城市美化运动”两者虽然有相似性，但是“城市双修”并非“城市美化运动”，其区别主要体现在：从局部生态要素的修复转向系统性生态能力的修复、以物质空间整治为重点转向以城市功能调整改善为重点、从城市管理转向城市治理、从注重宏大叙事转向强调小微弥合。

[关键词]城市双修；城市美化运动；城市环境整治；规划演化

[文章编号]1006-0022(2018)02-0140-06　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]C

[引文格式]菅泓博，李彦．“城市双修”是“城市美化运动”吗？[J]．规划师，2018(2)：140-145．

“城市美化运动”与“城市双修”的相似之处

“城市美化运动”(City Beautiful Movement)并不是一个陌生的概念，可以追溯到16～19世纪欧洲的巴洛克城市设计，以拿破伦三世的“巴黎重建”和维也纳的“环城景观带”构建为代表，其作为现代城市规划的重要思潮始于 1893年美国芝加哥世界博览会的召开。“城市美化”(City Beautiful)作为一个专用词，出现于 1903 年，由美国专栏作家 Mulford Robinson提出。

一出现时期相似

1790 年美国城市人口只占总人口的 5.1％，随后城市化进程加快，城市人口急剧增长，1910 年美国城市人口占总人口的45.5％，到 1920年便达到了51.2％。期间美国正面临着城市人口激增、城市用地扩张、城市建设大规模蔓延及城市外来人口大量涌入等问题，随之而来的是各种为人所熟知的“城市病”。

为解决这些问题，1909 年“城市美化运动”中最具代表性的芝加哥规划发布，推动着“城市美化运动”席卷全美国。我国的“城市双修”出现于快速城镇化的后期，较“城市美化运动”而言，出现的历史阶段稍晚，但这一阶段我国面临的“城市病”问题与美国类似。

二直接目的类似

为了全方位解决“城市病”，美国社会进行了一系列积极探索，新闻界的黑幕揭发运动 (The Muck-raking Movement)、宗教界的社会福音运动(Social Gospel Movement)、知识界的社区改良运动(Social Settlement)及市政改革运动共同推动了社会进步。诞生于这一背景下的“城市美化运动”正是市政改革运动中极为活跃的一项实践活动。“城市美化运动”倡导通过城市美化和形象改进来解决城市物质与社会问题，推崇几何、规则、古典和唯美主义的美学原理，并尝试以塑造这种特征的城市空间作为改善城市物质环境和提高社会秩序及道德水平的主要途径。其直接效果是美化了城市，改善了城市的形象和面貌，使原来破败的城市环境得以整治、拥挤的城市交通得到了疏解。例如，被称作“城市美化运动最杰出遗产”的Lake Front改造，不仅彻底改变了此处原来污水横流、垃圾成堆的窘境，恢复了湖滨湿地的原有面貌，还将这里开辟为所有市民都可以自由进入和观赏的公共场所。

可见，我国将“城市双修”作为解决“城市病”主要途径的初衷与“城市美化运动”的直接目的和作用类似。

三规划内容和方法类似

1909年，Daniel Burnham在商人联盟和地方政府的支持下制定了规模宏大的芝加哥规划，在“Make No Little Plans”的规划宣言下提出了六个方面的规划内容(Principal Points of the Plan of Chicago)：①改进湖滨地区；②建立城市外围的高速公路系统；③改善铁路终端，为货运和乘客开发一个完善的运输系统；④建立外部公园系统和输电网络通道；⑤对城市内的街道和景观、商业性的大道进行系统安排，以促进商业区的发展；⑥建立城市文化生活中心和公民管理中心，提升城市整体性和融合度。规划为芝加哥甚至为美国带来了前所未有的城市景观和范例式的空间结构，同时作为现代规划史上大规模使用城市设计方法的空间实践，“城市美化运动”的探索具有重要意义。

从“城市双修”的规划内容看，“城市修补”包含城市天际线的引导与控制、城市色彩规划、重点地区街道及立面改造、城市广告牌匾整治、城市重点地区绿地景观规划、城市夜景照明规划、城市交通设施改善工程、城市综合管廊规划、城市片区功能更新、“城中村”更新改造及城市违章建设拆除工程；而“生态修复”则包含山体修复、河道湿地修复、海湾岸线修复、林地修复以及其他受到破坏的生态要素的系统修复。这些内容与“城市美化运动”的内容相似，城市设计方法及城市空间管控的理念也不谋而合。

那么，“城市双修”究竟是不是一场“城市美化运动”呢？讨论这一问题，即要判别这一实践的形成是高度借鉴的“舶来品”，还是具有历史渊源的“内生化”本土产物。

我国城市综合环境整治回顾

须知，“城市双修”的规划要点得益于我国城市综合环境整治长期积累的经验，而非毫无依据的创造。一般来说，城市综合环境整治规划是以提升城市空间环境品质、塑造城市形象、改善城市设施和功能为目的，以城市设计为手段，面向实施的城市物质空间环境的规划，通常以解决城市环境问题为导向。

一中华人民共和国成立以来的城市环境整治实践概述

中华人民共和国成立初期，由于连年战争，城市日趋败落，随着政府将工作重心从乡村转向城市，将城市当做全面承载工业生产的“容器”，有序开展着整治实践，极大地改善了城市环境，但重工业、轻城市的普遍矛盾显示了这一时期城市工作的非均衡性；在努力营造“生产型城市”、实现城市工业化目标的指引下，整治实践发挥着“打基础，搭骨架”的作用，为基础设施的提升提供了巨大支持，但由于经济条件的限制、政策变动的影响以及一系列重大历史事件的冲击，基本的城市公共品无法得到有效供给，对于城市环境品质的提升、城市面貌的美化更无暇顾及。改革开放以后，城市建设及相关实践进入新时期，随着中央政府对于城市地位的调整，城市不再是单纯的“工业车间”，而是承载多种功能的中心，提供各项基本服务成为实践重点，“补短板，增供给”成为这一阶段整治实践的基本目标。将城市绿化和环卫改善纳入政府工作内容中，从侧面说明了城市发展逐步走上正轨。

1992 年之后，社会主义市场经济体制开始逐步确立。在国有土地使用权出让制度建立后，地方政府依托土地经营带来的财政保障为城市建设和环境整治提供了广阔的融资平台，一直制约城市实践的经济政策获得放宽。“筑巢引凤”式的发展战略与城市规划的超前介入和预先谋划，助力城市为“经济增长”而服务，城市建设和整治实践服务于“城市经营”的意图突出，在逐步实现城市基本公共服务供给的同时，“中国式”城市美化工程开始出现，在城市面貌及形象改造方面的城市整治实践开始增多。

2000 年后，信息技术和网络技术的高速发展极大地推动着经济“全球化”和信息共享的进程，可持续发展理念得到高度重视，我国城市发展面临转型。此后，“生态文明”理念的提出，促使城市规划更加注重人、自然、社会的和谐发展，注重城市空间品质提升和公共场所营造的整治实践开始出现。在这一阶段，受全球金融危机的影响，我国对城市“增长主义”的反思以及受“土地财政”和城市政府债务的约束，整治实践更加务实；中央城市工作会议提出尊重城市发展规律的号召，显示了城市“有机整体”的重要特性；解决“城市病”任务的提出表达了整治实践“由表及里，内外兼修”的转型方向；以人为本的理念促进城市治理走向“内涵提升”的道路，“城市双修”在此期间应运而生。

二 30年来的整治实践样本分析

改革开放以来，我国的整治实践已开展了30多年，积累了丰富的整治案例，为开展更深入的研究，笔者运用样本分析的方法进行研究。结合2005年版《城市规划资料集》收录的城市环境整治实践项目以及2003～2015年历届“全国优秀城乡规划设计奖获奖项目”( 仅统计一、二、三等奖 ) 数据，笔者对已付诸实施或引导城市开展环境整治实践的规划项目、行动进行重点统计，剔除灾后重建规划实践、自然风景旅游区规划实践、乡村规划类实践等，以及其他关联性不强的项目，筛选出符合要求的项目共计315项，并以此为样本进行分析。对于屡次修订或持续编制的相同整治规划，按其首次出现的年份进行统计，以反映各个城市需要进行相应整治的起始时间。

如此选择样本案例，一是因为这些案例都是经过各时期评选得出的，其评选机制会反映各个阶段在专业发展和规划建设上的优先顺序；二是因为这些项目在同时期都较为典型，可以从侧面反映出环境整治的基本方向、侧重点和技术特点。

以规划实践的主要内容为分类依据，可将这315个项目分为环境综合整治与改造(120个)，交通改善或基础设施整治 (26 个 )，旧城或城中村更新改造(24个)，历史风貌保护及改造(64个)，综合生态控制及治理 (15 个 )，生态环境治理 — 滨水治理或修复 (37 个 )，生态环境治理 — 绿道、公园建设 (23个 )，生态环境治理 — 山体治理或修复(3个)，产业升级与空间整合(1个)，土地整备与拆迁安置规划(2个)，共10类。将315个项目按照开展的时间进行排序，并以5年为一个时间区段进行分组，观察各阶段的开展情况，如表1所示。从整体上看，整治项目的数量与类型呈现逐年上升和不断丰富的趋势。

其中，历史风貌保护及改造项目开展最早，以 1983 年南京夫子庙周边地区复建及改造工程为起点，近年来逐渐增多，此类规划整治不仅关注历史文化名城、名镇，还关注非历史文化名城的保护性整治。

在生态环境治理项目中，滨水环境治理项目开展得最早，以 1987 年成都府南河滨水地区整治改造为起点，且此类项目数量也最多；山体的治理则开展得最晚，以 2003 河北唐山市采矿塌陷区生态修复为起点，此类项目数量也最少；2000 年后，生态治理方面出现了强调综合性和区域保护的生态控制及治理方式，以 2005 年杭州西北部生态带用地控制项目为代表，此类项目的数量增长较快。

旧城或城中村更新改造作为综合性较强的整治工作，从最初大规模拆旧建新到随后更为缓和渐进的有机改造，再到近年来越发注重公众参与、倡导社区行动的更新改造，其整治改造方式和理念发生了较大变化。

环境综合整治与改造大多开展于20世纪 80 年代末，其项目数量呈现上升趋势，早期改造工程多关注城市局部地区或重点地段的物质空间改造与建设，常以景观塑造、街景立面改造和卫生整治等为标志。这一时期的整治实践由于缺乏文化底蕴和地方特色，形式主义突出，常被一些学者视为中国式“城市美化运动”或“城市化妆”，如俞孔坚、杨宇振及林墨飞等人均表达了对于此类“面子工程”的批评。此后，该类实践越来越突显出整治内容的丰富性，常与旧城更新、历史保护及生态治理等联系起来，且随着 2014 年“美丽福建宜居环境建设行动”等区域化协调行动的开展，显示了突破城市地区和单一城市的区域协同治理或成为环境综合整治的重点。

样本数据反映出整治项目几乎覆盖我国各个省份，覆盖城市超过120个，且包含众多中小城市，各地区开展整治的差异也非常明显，体现为数量上的不平衡和类型的差异。从图1可以看出，从整治数量看，广东、江苏、浙江名列前三；从数量分布看，呈现“东多西少”的局面。同时，各省份开展不同类型整治的比例也存在较大差别，这与各省内不同城市的具体问题有关，其中环境综合整治与改造、历史风貌保护及改造在各省份中所占比例较高。改造活动越来越注重成果维护、长效管理；改造手段的转变显示了规划活动从“工程”式的剧烈运动向“习惯”式的工作渐进推动。很多整治实践自首次开展以来，几乎每隔几年就会再次进行整治和改造，这种动态化的管理和整治工作正在走向常态化，北京市、上海市及杭州市等多个城市的综合环境整治工作已成为城市日常管理工作的重要环节。

可以看出，经过近 30 年的发展，我国的整治实践演化出了诸多类型，覆盖了极为广泛的地区和城市，已不再局限于城市物质空间改造与建设，城市综合环境整治规划经过发展，为我国的规划实践留下了宝贵经验。作为我国城市发展“自适应”调节的环境整治实践呈现出自身的演化轨迹，不属于任何一场运动，更非一场“城市美化运动”可以概括。

“城市双修”不是“城市美化运动”

上述分析表明，整体上我国的整治实践已经进入新的阶段，具有探索性和创新性的“城市双修”的开展是我国城市环境整治实践自我演化的结果。

一以物质空间整治为重点转向以城市功能调整改善为重点

“城市美化运动”曾将城市功能的调整和改善作为行动的重要落脚点，但无论是芝加哥规划还是克利夫兰规划(Cleveland Group Plan)，城市功能提升的主要方式均以基础设施改善、公共中心建设、商业街道的环境整治和店铺的重新设置为落脚点，即以空间建设为主。除此之外，由于受到商业俱乐部(Commercial Club)的资助和鼓励，规划方案在地方的执行也与商人集团的积极推动密不可分，成为为资本家“代言”的工具，在一定程度上脱离了公共利益，忽视了社会需求，这也成为规划屡遭批评的原因之一。改革开放后，我国的初期实践以带动市场经济发展为重要任务，资本需求是推动城市空间生产的重要原因之一，虽起到了展示形象、增强信心的效果，但缺乏长久的制度保障和动态的功能调整，导致许多实践“徒有其表”，并未实现对城市文化内涵的提升。

城市设计是整治规划的基本工具，只有将其运用于符合城市发展定位、综合改善城市功能的行动框架中，才能发挥实效。在三亚市的“城市双修”中，三亚湾岸线利用规划、海棠湾公共岸线利用规划等实践，通过对岸线及周边地区进行公共生活与公共空间的调查，获得了人流活动的实时数据，掌握了使用人群的活动特征，在环境评估结束后，提出了主题功能划分和相应的整治措施，策划了各个功能区未来可能承载的活动，并责令将酒店私占的海岸全部开放。对于因生态修复而受到生产影响的企业，给予产业转型建议和相应政策支持，促使其配合规划实践，实现产业的转型发展。在抱坡岭实践中，原来从事水泥建材生产的企业在山体修复之后，已经着手开始在原址进行厂区改造和游乐园建设。

二从局部生态要素的修复转向系统性生态能力的修复

自 20 世纪 90 年代开始，以四川省成都市府南河滨水地区修复、上海苏州河综合整治等为代表的一批滨水生态环境修复项目将我国环境整治规划的范畴拓展到自然生态要素的修复上来，后经发展逐渐从河流的修复拓展到滨海的修复，如秦皇岛市海滨生态修复实践，这些实践说明规划对于城市的关注从单纯的空间形体转向城市多生态要素的拓展；河北唐山市中心城区城市设计及采矿塌陷区生态修复实践，以及获得2012年ASLA综合设计奖的上海辰山矿坑公园生态修复实践反映了人们对于生态要素重要性的再认识，从过度开发中反思并弥补生态欠账，体现“亡羊补牢，犹未晚矣”的整治理念；近些年越来越多的生态修复实践瞄准了城市原有功能片区，从北京市皇城根公园腾退现状建设恢复历史风貌和绿地系统开始，整治规划敢于“撬动”仍在承担城市功能的地区，转变“增长主义”“经济至上”的发展理念，强调践行“生态文明”，通过恢复片区生态功能，实现公共利益。这样的发展表明，对于城市生态的修复，应当从过去对水体、山体和片区生态要素的修复转为对城市生态系统性的修复。复合化、系统性的生态修复和空间管理此前不曾出现，三亚市的“城市双修”则迈出了这一步，在综合性生态修复的基础上，提出了对城市山、河、海、湿地、棕地、绿地要素的系统性修复，弥补了城市生态系统修复的空白。

三从城市管理转向城市治理

“城市美化运动”以及芝加哥规划具有资产阶级精英觉醒的社会意义，具有社会改良运动的属性，其成功的关键应当是“团结一切可以团结的力量”，形成广泛的市民参与和社会共同体，并建立长效的实施保障和管理机制。但是，当失去城市政府的支持而面对沉重的债务负担时，过于关注自身利益的商业精英将无力继续推进这些浩大的工程，更无法使规划持续发挥效用。

《中共中央　国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》指出“坚持依法治理与文明共建相结合，坚持规划先行与建管并重相结合”。这说明国家不仅更加关注和强调规划的实施效果，着力保障城市规划的整体效力和城市运行的长效管理，还突出反映了城市管理向城市治理转变的基本方向。所谓治理，是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。其进步在于，过去对社会问题的解决主要依赖于外在的权力、使用外部知识技能，强调就一个问题来解决，而治理则更为关注内部成员之间的相互作用，通过强化自身的能力来解决社会问题。由此可见，城市治理不仅需要“自上而下”的规划建设管理，更需要“自下而上”的市民协作和市民自治。

三亚“城市双修”搭建了规划建设管理的基本体系，至今已逐步构建起较为完善的法规保障体系，与此相对的则是市民心态的逐渐改变，笔者以“解放路”城市修补实践为例进行说明。过去，解放路商业街两侧的商户不顾及整体街道环境，随意加设广告牌匾导致城市风貌杂乱；建筑加建扩建侵占公共空间，随意堆放货物占据步行道；随意倾倒垃圾废水影响城市环境卫生等不文明行为，致使城市标志性街道成为“负效益溢出”的典型。在此次规划制定和实施的过程中，即使各个环节均征得了商户同意，在具体行动时，仍然屡遭其阻挠和破坏，致使整治工作受挫，只能暂停以逐一安抚教育、举办专项讲座，逐步推进实施。在这一过程中，介入调解、沟通、管理各环节的工作人员不仅来自于规划设计院、住建局、规划局、园林局这些与规划项目直接相关的工作机构，还有三亚市综合执法局、公安局、三亚市“城市双修”工作小组负责人和广播电视台的工作人员。整治实施后(图2)，解放路步行街的面貌焕然一新，“以人为本”的设计得以落实，店铺形象和客流量得到了提升，业主态度从最初的对抗变为如今的配合与维护。

这种市民协作或自我管理的形成需要宣传、引导，更需要市民的自我觉悟。市民觉悟的前提则是身份认同、公共权利与责任意识的建立。须知，城市居住者与市民的区别是决定现代城市规划能否有效发挥作用的重要因素。市民意识的提升需要城市文化的浸染，城市文化的积淀则需要良好的城市治理体系长久地发挥作用。三亚“城市双修”构建的部门间协同工作的机制将为建立城市治理体系提供重要帮助。

四规划引领：从注重宏大叙事到强调小微弥合

面对“Make No Little Plans！”的宣言，Daniel Burnham和Edward Bennett推行了大规模、大尺度的城市用地规划和城市设计方案，渴望通过宏大空间规划重塑城市空间结构、完善城市功能，进而解决城市问题。芝加哥规划呈现出的城市理想平面以及宏大壮丽的设计效果图显示出Daniel Burnham对于美好城市的愿景，深受“巴黎改造”鼓舞的他引导着同时代的规划师、建筑师、工程师去探寻具有古典美学原理的城市目标。芝加哥规划不仅需要大量资金和强有力的行政管理机构推动落实，还需要各方势力长时间的通力合作和有效实施。但正如诸葛孔明所言：“譬如人染沉疴，当先用糜粥以饮之，和药以服之；待其腑脏调和，形体渐安，然后用肉食以补之，猛药以治之，则病根尽去，人得全生也。”面对“城市病”中大量的社会问题，不宜用如此“大刀阔斧”式的城市改造来解决。“城市美化运动”受到Daniel Baldwin Hess、Jane Jacobs、Peter Hall等人的批评，最终走向没落，不仅缘于其表面化处理城市顽疾的理念忽视了城市社会、文化，还证明了过于宏大的规划方式难以有效治理城市问题。

在经历长期整治实践的积累后，“城市双修”作为探索性的规划，一方面借鉴以往“宏大叙事”的经验，避免不必要的损耗，在提升合理性的同时，坚持规划引领；另一方面面对整治过程中可见或不可见的挑战，对症下药，追求规划实效。因此，“不做大规划”所体现的细致和谨慎便成为规划的宗旨之一。告别宏大目标，全面勘察，选取重点地区，以中小尺度规划为手段，以问题导向为思路，以小微弥合的方式激活城市可持续发展，合理布置重点项目，修补城市文脉和场所，修复和改善城市生态环境，是指导“城市双修”开展的前提。

结语

研究表明，三亚市的“城市双修”不是一场“城市美化运动”。“城市双修”作为探索性的规划实践，对正处于转型和变革时代的城市规划而言，可谓一次有益尝试。城市规划是一门应用科学，应用科学的进步离不开实践的检验，我国城市规划具有吸收国外经验、完善自身发展的精神，但也存在照搬和缺乏辨析的毛病，这个行业的希望在于它具备实现自我演化的内生动力，能克服错误，总结经验，努力前行。

来源：2018年02期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：郭敬锋

文章全文详见《规划师》2018年02期

《“城市双修”是“城市美化运动”吗？》

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