【规划师论坛4】城市治理价值塑型导向下的佛山近期建设规划创新
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本期主题：城市治理创新
【编者按】
城市治理创新是国家治理体系最重要的组成部分，也是实现国家治理能力现代化的基石。当前，面对我国经济结构多元化、社会阶层多样化及利益诉求复杂化等带来的新的城市治理难题，传统的治理模式难以为继，在此背景下思考如何通过治理理念创新、治理方式与手段革新及城市治理体制改革等，全面提升城市治理能力，发挥城市规划在城市治理中的抓手作用，实现既治标又治本的治理目标，推动城市治理的科学化、法制化、民主化、规范化和信息化，具有重要的现实意义。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“城市治理创新”为主题，特邀一组文章，探讨城市治理理念、治理模式与治理途径等，并着重介绍北京、广州与佛山等地在城市治理方面的实践经验，以期为读者们提供有益参考。
【规划师论坛4】
城市治理价值塑型导向下的佛山近期建设规划创新
作者佛山市城市规划设计研究院副院长李汉飞，佛山市城市规划设计研究院规划一所所长彭建德，佛山市城市规划设计研究院规划一所副所长何云在《规划师》2018年第6期撰文，城市治理应注重“理性”和“人性”，达到“理治”和“善治”。与城市治理联系最紧密的规划类型是近期建设规划，为进一步强化其作为城市治理抓手的作用，需要进行相应革新：规划思路上注重问题、目标、条件与价值四重导向相结合，对标城市治理新要求；编制方法上注重协作开放和公众参与，促进城市治理民主化；成果体系上注重“刚柔并济”，助推城市治理规范化；发展目标上注重“上下同欲”，推进城市治理普惠化；行动计划上强调“软硬兼施”，实现由“建设行动”向“治理行动”的过渡；项目铺排上强调“大小兼顾”，实现由“只顾重点”向“全面统筹”转变；实施保障上形成多元共治机制，搭建信息管理平台，提升城市治理能力。
[关键词]城市治理；价值取向；近期建设规划；行动计划；机制创新；佛山
[文章编号]1006-0022(2018)06-0029-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式]李汉飞，彭建德，何云．城市治理价值塑型导向下的佛山近期建设规划创新[J]．规划师，2018(6)：29-34．
一
城市治理的价值塑型及对应的规划抓手
（一）重塑城市治理现代化的价值取向
我国经历了城市管理体制的逐步变迁，从政府职能转变角度看，与政府定位所经历的 3 个阶段 ( 即官僚政府、企业化政府和服务型政府 ) 相对应，也经历了城市管制模式、城市经营模式和城市治理模式 3 个阶段，而现阶段面临着更多的疑难和挑战。目前最为突出的现实就是价值的多样化和复杂性，而城市治理体系的构建必须依据和顺应社会价值导向与多样化的现实状态。因此，在借鉴国外经验的同时，更需针对我国城市的发展形势、现实情况、本土文化和人民期待，重塑城市治理现代化的价值取向。
首先，城市治理应符合社会主义核心价值观的基本要求，注重依法治理、民主治理、公平治理和人本治理，强调“理性”(即真理的本性)和“人性”，推行“理治”和“善治”。城市治理的本体是城市，“理治”就是要尊重城市发展的客观规律，不仅注重科学发展、适度开发、有序建设和高效运行，也要强调创新驱动、品质提升和文化自信对当前城市发展的主导作用。
其次，人与人的社会关系是城市治理的核心，城市治理亦需关注市民，使其生活更美好。“善治”就是要注重人本价值和共享价值，促进社会和谐、包容共享，促使城市回归社会(有机)体的本质特征，居民对城市事务的参与性、对城市的归属感和拥有感，才是城市最核心的价值所在。因此，是否实现了公共利益最大化、提升公众幸福感和满意度才是判断“善治”的评价标准。
（二）寻找与城市治理紧密结合的规划抓手
城市治理是一个系统工程，涉及规划、建设与管理三大环节，因此除了要 在建设和管理两端着力，使城市建设从经营城市回归到营造良好的人居和营商环境，使城市管理从技术革新走向制度创新，更需充分发挥规划的龙头作用，在理念、方法与制度上深化改革，使其从技术决策转为治理支撑。
首先，结合城市治理环节，理顺规划编制体系的链接关系。我国规划体系比较注重内部的系统性，从城镇体系、总体规划 ( 以下简称“总规”)、近期建设规划和控制性详细规划 ( 以下简称“控规”)，一直到具体项目的落实，体系相当完整，但与外部体系 ( 如城市治理模式等 ) 却缺乏有效关联。综合分析总规、近期建设规划、控规与建设、管理环节的关联度可以发现：总规突出对发展建设的综合部署；控规强调法定管理的具体依据；近期建设规划则与上位规划、分期建设和实施管理三者均有紧密关联 ( 图 1)，不仅是城市建设的实施规划，也是城市总规从宏观蓝图走向实施管理的必经之路，还是调控和引导城市近期建设的重要依据。因此，应强调以城市总规为统领，以近期建设规划为抓手，以控规为核心，有效连接各治理环节，并与城市治理紧密结合。
其次，对标城市治理要求，充实近期建设规划内容，并强化其抓手作用。近期建设规划具有综合性和行动性的特点，贴近政府管理工作，目前已成为落实地方政府经济社会和城市建设五年目标、统筹近期空间需求的重要手段。另外，近期建设规划的主要内容也基本能对应城市治理要求，为增强其抓手作用，仅需对指标体系、项目库构建和行动计划等进行相应完善与创新(表1)。
二
佛山“十三五”近期建设规划编制背景
（一）宏观趋势：“三期叠加”与供给侧结构性改革
“十三五”期间我国处于“三期叠加”的新常态背景，虽然发展作为第一要务没有变，但发展理念和发展方式发生了改变。佛山作为全国重要的制造业城市，经济综合竞争力位居全国大中城市前列，但发展不平衡、不充分问题仍然突出，主要表现在：制造业基础雄厚但创新能力不强；东西部区域发展水平差异较为明显；用地紧缺且效率不高；配套设施均等化和优质化有待提升；城市形象品质未凸显地域文化特色等。因此，近期建设规划编制要体现理性发展，其目标确定、空间布局、项目安排及实施机制都要统筹考虑城市发展客观规律和城市转型升级需求，化解多年积累的深层次矛盾，关注稳增长、调结构、促改革、惠民生的总体要求。另外，转型期的另一个突出特点就是未来前景的不确定性增加，这就容易刺激短期行为，近期建设规划既要确保城市经济发展对土地的真实需求，又要挤掉虚假的泡沫成分。供给侧结构性改革是近期经济工作的主线，全省供给侧结构性改革去库存行动计划显示佛山去库存压力巨大，位居全省之首。据统计，佛山中心城区 2014 年底写字楼存量约为 304 万平方米，空置率高达18％。因此，近期建设规划要加强房地产市场研判，强化土地供应与房地产市场的联动，科学管控土地供应规模和时序，合理控制商品房供应规模，保障已划定的产业红线，着力于振兴实体经济，统筹平衡商业、办公与工业等开发项目的规模。
（二）时代特征：期限特点与全面小康社会关键期
本轮近期建设规划期末亦为城市总规、土地利用总体规划 ( 以下简称“土规”) 及相关专项规划的“收官”之年( 规划期限均至 2020 年 )，不仅要依据并落实上位规划，加强统筹处理彼此的矛盾，针对现状梳理欠账，也要对未来发展有所反馈与展望。另外，“十三五”也是全面建成小康社会的关键期，需结合全省率先建成小康社会的目标及本地实际，确保全面建成高水平的小康社会。
（三）现实情况：市区分权与城市治理工作新部署
佛山具有工业城市转型发展的复杂性与高度分权管理的特殊性，“简政放权”“强区弱市”“多元包容”的文化背景和“自上而下”的发展模式，产生了市级层面统筹力度弱、区域整体利益保障难及地方重复建设资源散等一系列问题。2016 年初，全省城市治理工作大会在佛山召开，佛山作为试点城市须在“十三五”期间高起点科学谋划新时期的城市治理工作，实现城市发展由城市升级、升值再到城市治理现代化的大跨越。为此，本轮近期建设规划需要结合现实情况进行创新探索，并充当全面推进城市治理工作的有力抓手。
三
城市治理导向下的佛山近期建设规划创新
（一）规划思路：问题、目标、条件与价值四重导向相结合，对标城市治理新要求
坚持问题导向抓突破、目标导向抓落实、条件导向抓保障、价值导向抓方向，使传统规划的问题、目标、条件三导向与价值导向 ( 城市治理的“理治”与“善治”) 紧密结合 ( 图 2)，并强调城市治理的理性价值、永续价值、人本价值和共享价值等要求，更尊重城市发展规律，注重城乡统筹和区域协调；更尊重民意，贴近民生，着力解决城市发展困境和群众最关心的民生热点问题，在“治病”过程中实现转型发展。为此，佛山具体提出六大规划策略，作为城市治理能力提高的突破口：
(1) 优化组团布局，构筑强中心、“城、产、人”融合的格局。重点提升佛山中心城区的首位度，推动“一老三新”融合发展，加强自上而下的统筹力度，以水道、绿道和轨道 3 条主线，串联空间、设施、交通、生态、文化和产业六大重点，构筑“城、产、人”融合的典范。
(2) 坚持节约集约，深入推进存量用地盘活和城市更新。以总规和土规叠合划定严格的建设用地规模增长边界，提出存量优化、减量提质和增量补缺的土地策略指引，以盘活存量用地，优化用地结构，提高产业用地效率；引导城市建设由低效粗放扩张向高效集约内涵发展，推进城区、产业园区的有机更新和村级工业园的整治提升。
(3) 坚持共建共享，狠抓交通和市政基础设施建设。以保障交通和市政基础设施可实施性为基点，构建区域性现代化综合交通体系，完善市政设施、海绵城市建设和地下综合管廊建设的实施路径，建立与社会、经济和人口发展相适应的基础支撑体系。
(4) 坚持绿色发展，打造生态安全屏障和宜居环境。维护佛山全市域的区域生态安全格局，建设生态安全屏障；加大环境保护力度，促进城市生态功能的改善，实现城市的绿色、低碳化发展，推动城市生态文明建设，狠抓环境综合整治。
(5) 坚持文化导向，塑造良好形象和城乡特色风貌。挖掘佛山地域历史文化内涵，加强特色滨水空间和优质公共空间的营造，提升城市形象，塑造具有佛山特色的岭南城市风貌；加强古村活化及美丽乡村建设，加大文化环境建设，保护市域内具有特色的山水环境，保护禅城区老城历史文化底蕴及各区富有活力的地方特色。
(6) 坚持和谐发展，实现公共服务均等化和发展共享。着力提升社会事业发展水平，大力发展各类保障性住房，使社会保障体系更加健全，发展成果普惠民生，实现社区基本公共服务均等化。
（二）编制方法：项目组织协作开放，公众参与全程深入，促进城市治理民主化
城市治理现代化进程中，民主化是实现“善治”的重要因素。近期建设规划主要涉及空间资源配置与项目实施安排，不仅是空间治理的抓手，也是对社会利益关系的调控手段，可以说是各类公共利益和个体利益诉求的表达结果。佛山地处珠三角经济最活跃的改革开放前沿地区，自下而上的发展模式在一定时期内保持着经济发展的活力。但在存量规划时代产权复杂的背景下，已无法延续增量规划的单一政府管控模式，故本轮近期建设规划项目组织紧密结合佛山的分权管理模式、市场的运行调节特点及多元的主体利益诉求等，注重多元协作：①市区统筹、开放规划，以城市治理信息化系统搭建开放规划平台，对接五区城市治理主管部门，构筑市区协调规划的机制；②部门联动、专业协作，以牵头统领和协调联动的制度划分部门职责条块，通过建立项目库实施“大部制”架构，形成多方位专业协作的工作格局；③多方参与，集思广益，以网络、媒体和座谈等多种形式畅通全民建言参与规划的渠道，真正做到多方参与，集思广益。规划尝试从单一经济导向、追求宏大场景的精英集权式规划向协作沟通式规划转变。
另外，城市治理与传统城市管理最重要的区别在于其对市民参与的强调，市民社会与政府的关系是城市治理的关键，城市规划领域虽已引入公众参与机制，但大多是通告、民意调查类“告知性参与”或“被动性参与”，公众参与程度仍有待提高。目前城市基础设施建设的邻避效应、公共服务的贵族化倾向、流动人口及弱势群体的底线民生保障、市民的日常微需求及历史遗留问题等都需要近期建设规划广泛关注，并统筹考虑空间转型的社会成本和城市的归属感、认同感。为此，本轮近期建设规划加强了公众参与的广度，注重“上版评估、规划编制及实施监督”的全过程社会公众参与。再者，近期建设规划编制重点也从GDP增量转向民生需求，更强调公共物品提供。
（三）成果体系：注重“刚柔并济”、中心强化与外围导引相结合，助推治理规范化
城市空间是城市发展的前提和基础，空间治理也是城市治理的核心，近期建设规划应体现从蓝图描绘到精细化实施管控的新型治理观，结合佛山分权管理特点构筑“中心城区强化与外围管制导引”相结合的成果体系，注重“底线管控+功能引导+项目考核+机制保障”相结合，以项目计划的刚性为核心，以统筹协管的弹性为辅助，旨在形成一个市级政府与区、镇级政府合作博弈的契约。
首先，中心强化、突出重点。针对强区弱市的困境，推进“强中心”战略，确立中心城区引领城市发展的龙头地位，全面提出中心城区的各项行动计划，注重用地空间落实和年度分期实施，并考虑与市场接轨，体现供给侧结构性改革的要求 ( 图 3)。
其次，外围导引、市域统筹。为构建各具特色、协同共进的“强中心、多组团”网络型城镇空间结构，进一步明确“三区、四线”管制和各区的近期建设重点，并提出外围地区近期建设功能导引，由画地为牢变为长效引导，亦作为各区编制近期建设规划的依据(图4)。
（四）发展目标：注重“上下同欲”，自上而下与自下而上相结合，落实治理普惠化
佛山近期建设规划的总体发展目标为：按照全面建成高水平小康社会，率先基本实现社会主义现代化的总体要求，经济社会发展实现新跨越，产业转型升级实现新突破，城市品质价值显著提升，生态文明和文化建设取得重大进展，人民生活和健康水平全面提高，将佛山建设成为“创新驱动引领的现代产业之城、城市功能完善的岭南品质之城、环境优美宜居的绿色生态之城、开放包容有序的和谐幸福之城”；全面推进城市治理现代化，努力打造“宜居宜业宜创新的高品质现代化国际化大城市”。
近期建设规划确定的发展目标体系主要包括经济、社会、资源和环境四大类，其指标设定亦注重理性与公平，不仅自上而下地分解落实上位规划、供给侧结构性改革和小康社会等整体目标要求；也注重问题导向，努力推进城市病治理，关注木桶的短板，加快补齐城市基础设施短板；群众利益无小事，民生问题大于天，强调民生普惠，始终以提升群众幸福感为落脚点和出发点。因此，近期建设规划亦将基于市民需求导向的发展指标(如城市宜居指数、幸福指数、公众满意度等 ) 纳入目标体系作为城市治理的评价内容。其中，结合上版近期建设规划 ( 城市升级 ) 公众咨询评估市民满意度 (74.7％ )，确定本轮近期建设规划 ( 城市治理 ) 满意度指标为 80％。
（五）行动计划：强调“软硬兼施”，实现由“建设行动”向“治理行动”跨越
近期建设行动计划是根据近期发展目标和策略提出的高效解题步骤，以往近期建设规划的行动计划多注重硬件建设方面，忽视了制度、平台等软环境的治理计划。本轮近期建设规划不仅考虑常规的基础设施、人居环境、城市形象、公共服务和镇村发展等硬件建设，也兼顾补充了科学规划、城市管理及国际合作等软件行动，强调“软硬兼施”，提出了八大行动计划：①实施规划建设科学化行动计划，实现组团优化和城市更新；②实施人居环境绿色化行动计划，实现生态文明和健康宜居；③实施城市形象特色化行动计划，实现文化复兴和内涵提升；④实施基础设施一体化行动计划，实现安全高效和互联互通；⑤实施镇村发展现代化行动计划，实现城乡统筹和协调发展；⑥实施城市管理精细化行动计划，实现包容和谐和运行有序；⑦实施公共服务优质化行动计划，实现基本均等和发展共享；⑧实施城市发展国际化行动计划，实现融合开放和区域一体。
（六）项目铺排：强调“大小兼顾”，实现由“只顾重点”向“全面统筹”转变
传统近期建设规划项目库多突出重点，只强调市级重大项目的铺排，项目个数多控制在 200 个以内。本轮近期建设规划项目库构建紧密结合城市治理工作部署，强调“大小兼顾”，主要综合城市固定资产投资项目计划、城市治理工作实施方案及绩效考核要求、各行业“十三五”规划项目库、区及基层镇街上报的近期建设项目库、按上位规划及相关专项规划“查漏补缺”等确定，过程中亦广泛听取公众诉求，入库项目共计 1 119 个，并从中筛选出市级重大项目 178 个，主要在转方式、调结构、稳增长和促发展方面起到引领带动作用，为全市国民经济和社会发展提供支撑的项目 ( 图 5)。分权管理模式下项目库更注重“上下联动、确保落实”，市级重大项目由市政府整体把控，其他小项目下放到区和镇街统筹实施，项目库列表亦强调项目内容、项目用地、项目资金、时间进度和责任单位 ( 责任人 ) 的“五落实”。
另外，传统近期建设规划项目库基本为公共财政投入项目，不直接干预市场主导开发的建设项目。本次近期建设规划针对供给侧结构性改革要求，亦强调引导重大房地产项目的有序进行，使商业和居住房地产开发建设与市场的需求总量基本平衡。同时，项目库构建亦对应城市治理八大行动计划软硬兼顾，不仅包含基础设施、民生保障和生态环境保护等硬件工程项目，也包含制度顶层设计、信息平台建设等软件内容。
（七）实施保障：形成多元共治机制，搭建信息管理平台，提升城市治理能力
首先，规划实施非近期建设规划技术本身所能决定，依赖于制度环境、行政规则和政府运作机制保障。本轮近期建设规划创立了“市领导小组—市专责小组—各区领导小组—项目责任小组”的多元共治式层级管理机制，并通过项目月报、半年巡视督察、年度考核评估等方式共同监督规划实施。为保障近期建设规划的实施，对应八大行动计划，分别由市国土规划局、交通运输局、环境保护局、文广新局、农业局、住建管理局、财政局和发展改革局牵头成立了8 个专责小组，充分整合规划、立项、建设、土地和资金等要素，形成多元共治机制。其中，针对上版近期建设规划项目实施评估分析结论——未完成的公益设施项目多是因为资金问题，故由市财政局牵头组建公共服务优质化专责小组，教育、卫生、民政等相关职能部门及公益组织为成员单位。
其次，依托本轮近期建设规划搭建“三规合一”及“一张图”的工作平台，实现“互联网 + 治理服务”，探索新型城市治理和政府服务模式。大数据时代，应充分利用现代信息通讯及技术感测分析手段推进智慧城市建设，加强信息共享和信息化管理。其中，信息共享方面建立了专题信息交流平台，搭建政府、主管部门和市民之间的信息桥梁；信息管理方面建立了数字化管理系统，方便市区纵向协同和部门横向联动，简政放权、放管结合、优化服务，以此全面推进行政审批制度“放管服”改革，实现并联审批及统计、评估、监督等多种功能。
四
结语
未来城市发展面临着越来越多的挑战：崛起的公民社会、激烈的市场竞争、失衡的公共服务及分化的利益群体等，未来的城市治理更需要强调“理性”和“人性”，应立足规划、建设与管理三大关键环节，做到高水平规划、高标准建设和高质量管理，达到“理治”和“善治”，实现城市治理科学化、法制化、民主化、规范化和信息化的现代化目标。而近期建设规划不仅涉及总体战略阶段性控制，也包含针对问题的现实应对和具体战术的安排，应紧密结合城市治理进行扩容和创新，使其成为政府规范引导开发市场秩序、扶持构建公民社会和开展现代化城市治理的重要抓手。
来源：2018年06期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2018年06期
《城市治理价值塑型导向下的佛山近期建设规划创新》
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