【规划师论坛1】新马克思主义视角下我国治理型城市更新模式 —— 空间利益主体角色及合作伙伴关系重构

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本期主题：城市治理创新

【编者按】

城市治理创新是国家治理体系最重要的组成部分，也是实现国家治理能力现代化的基石。当前，面对我国经济结构多元化、社会阶层多样化及利益诉求复杂化等带来的新的城市治理难题，传统的治理模式难以为继，在此背景下思考如何通过治理理念创新、治理方式与手段革新及城市治理体制改革等，全面提升城市治理能力，发挥城市规划在城市治理中的抓手作用，实现既治标又治本的治理目标，推动城市治理的科学化、法制化、民主化、规范化和信息化，具有重要的现实意义。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“城市治理创新”为主题，特邀一组文章，探讨城市治理理念、治理模式与治理途径等，并着重介绍北京、广州与佛山等地在城市治理方面的实践经验，以期为读者们提供有益参考。

【规划师论坛1】

新马克思主义视角下我国治理型城市更新模式 —— 空间利益主体角色及合作伙伴关系重构

作者武汉理工大学土木工程与建筑学院讲师彭恺在《规划师》2018年第6期撰文，新常态背景下城市发展模式已由增量拓展向存量提升转变。注重于内涵提升的城市更新实践将成为我国未来一段时期内城市空间提质增效的“新常态”。当前，城市更新过程中不同空间利益主体间的矛盾已成为突出问题。文章借助于新马克思主义理论，解析了空间利益主体参与城市更新过程的逻辑本质与诉求，提出以空间利益主体角色及合作伙伴关系重构为特征的治理型城市更新模式，强调在达成政府、资本、社区城市更新社会共识的框架内，通过有效的制度路径协调各方空间利益与权利，以实现均享城市更新空间增值收益的目标。

[关键词] 新马克思主义；城市更新；空间利益主体；合作伙伴关系；空间权利

[文章编号]1006-0022(2018)06-0005-07　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]A

[引文格式]彭恺．新马克思主义视角下我国治理型城市更新模式 — 空间利益主体角色及合作伙伴关系重构[J]．规划师，2018(6)：5-11．

一

 研究背景

我国当前正处于经济新常态发展进程中，主要体现为经济增长动力由原来的要素、投资驱动转向创新驱动，并由此带来经济结构的转变与调整。在此影响下，城市发展模式被迫转型，土地利用方式由粗放向集约、由重规模向重内涵、由增量发展向存量提升转变。可以预见，注重于内涵提升的城市更新实践将成为我国未来一段时期内城市空间提质增效的“新常态”。城市更新强调通过一系列的行为与政策解决突出的城市问题，促使城市地区能够实现可持续的改善。图罗克认为城市更新具备三大特点：①目的在于改变现状，并在这一过程中让社区和其他行动者为了该地区共同的未来而参与其中；②包括多个目标和活动，根据不同地区的特殊问题和潜在问题，由中央政府发挥其主体功能性职责；③它通常由在不同的利益相关者之间活动的不同形式的参与者构成，合作形式多种多样。从某种意义上看，作为空间再开发的城市更新意味着城市空间资源重新分配的过程，这将会带来空间利益格局的重新塑造。在此过程中，不同空间利益主体之间的空间冲突与失衡已引起学界广泛关注。

新马克思主义城市理论认为，空间具备一定的生产逻辑， 资本与权力以各自的方式渗透并主导空间生产过程，并在此过程中进行博弈。本文借助于新马克思主义城市理论，从寻找资本、权力驱动的城市更新空间生产逻辑及原住民诉求出发，试图展现贴近于现实的解读。在此基础上，提出治理型城市更新模式，强调通过城市政策的制度保障，对空间利益主体进行角色重塑及合作伙伴关系的营造，促使各空间利益主体在一定限度内形成社会共识，使得城市更新真正成为“一种动员集体努力并为寻找恰当解决方案的谈判提供基础的手段” 。

二 

理论视角：资本、权力逻辑驱动与空间正义缺失下的城市更新

新马克思主义城市理论将马克思主义与城市空间分析相结合，主张将城市发展放在资本主义生产方式的理论框架下加以研究。当前城市更新实践涉及多类空间利益主体 ( 政府、资本与原住民 )，一直以来，如何理解空间利益主体在更新过程中的逻辑本质与诉求成为一大难点。运用新马克思主义城市理论则能够从社会—空间一体化生产、空间的政治性、资本的逻辑性及空间正义四方面对空间利益主体参与城市更新的典型特征进行有效解读。

（一）空间生产的过程属性：城市更新的社会—空间非协调生产

列斐伏尔认为，社会空间包容了生产出来的事物和事物共时态的相互关系。空间生产方式也由“空间中的生产”转变为“空间的生产”。在空间生产过程中，社会关系也被生产，人们在空间中看到了社会活动的展开。城市更新是在生产新空间秩序的同时，也在生产相应的社会秩序和价值规范体系。但在实际的生产行为中，过于关注表象的物质空间生产，而忽视原有城市街区中稳定的社会网络被打破，社会关系却无法实现再造的现实，或者说没有致力于促使空间—社会一体化的构建。这将在一定程度上造成城市活力的丧失，形成大量具有社会阶层隔离特征、马赛克式拼贴形式的街区。

（二）权力逻辑：城市更新实践所承载的“空间政治性”

空间是具有政治性的，它从来都不是中立的范畴，从属于不同利益和不同群体，从属于某种支配和要求。它是社会的产物，亦是政治权力的有机组成部分。在当前我国侧重于存量规划发展的背景下，聚焦已建设低效土地的再开发和闲置土地的再利用俨然已成为“新常态”，城市更新多成为地方政府从自身发展需求做出的战略选择。其通过腾退土地，利用空间再生产、土地再开发为产业结构的发展提供支撑，为经济发展提供空间保障。地方政府作为城市更新的主导者，它们所关注的重点在于改善环境、优化布局；促进房地产业发展，获得土地出让金；推动基础设施和环境建设，但却恰恰忽视了隐藏的社会风险。种种迹象表明，利益团体正是通过争夺对空间的管理权来实现自身的战略，以强行改变公民原有的日常生活。空间被权力所绑架，城市更新所承载的“空间政治性”毋庸置疑。

（三）资本逻辑 ：资本次级循环与“租隙”导向下的城市更新

在新马克思主义视角下，城市过程与经济发展的关系被理解为城市空间的生产与资本积累的关系，即城市过程是资本积累的空间表现。资本投资于工业生产领域、城市建成环境领域及科学技术研究与社会性支出领域，即对应哈维理论中的资本初级循环、资本次级循环与资本第三级循环。过度积累和经济危机的出现将导致资本从上级循环转移到下级循环的过程中。在初级循环过程中，当资本面临过度积累(Over Accumulation)的危机，便会转向运转周期长、投资规模大的城市建成环境领域。固定资产特有的属性使得资本很难在短期内变现并重新进入资本循环中，故迟滞与贬值在所难免，而新的资本流通障碍的出现将迫使资本对城市固有设施进行破坏性更新以探求新的资本增值场所。因此，资本方便成为了城市更新的实施方和执行者。同时，从微观视角看，Neil Smith 提出的“租隙”理论也能够解释城市的开发与再开发活动。它强调潜在地租水平与现行土地使用下实际资本化地租的差异。潜在地租指土地在“最高及最佳使用下”资本化的总和，而资本化地租则为“现行土地使用下的实际总量”。城市更新行为的发生与现行地租和未来潜在地租之间的差异密切相关，它能带给资本巨大的经济收益，这即是资本参与其中的逻辑原点。城市空间作为消费品，具有交换和消费的价值，能够在一定程度上缓解危机的发生。资本着重于空间的交换价值而忽视其使用价值，这也是与其他空间利益主体的矛盾焦点所在。在资本的强势介入下，日常生活的空间被逐步地破环性改造。

（四）原住民诉求：城市更新中空间正义的缺失

空间正义强调了社会与空间的辩证关系，其来源于早期的“领地正义”(Territorial Justice)和“城市权利”理论。“领地正义”由布莱迪·戴维斯于 1968 年提出，主要体现为“在不同区域中的不同公共服务分配和相关投资，不仅要反映人口规模还要满足实际社会需要”。“城市权利”则由列斐伏尔提出，即“公民控制空间生产的权利，城市居民有权拒绝国家和资本力量的单方面控制”，其代表了一种平等的集体权利，同时也是制约资本的力量，来源于对日常生活的批判。索亚在此基础上形成关于“空间正义”的论断，他认为空间正义是一种“正被日渐空间化了的一些概念，这些概念包括社会正义、参与式民主以及市民权利与责任等”。空间正义更多的是对不正义的空间表现的批判。在我国城市更新的过程中，过多地由政府和资本从城市空间的交换价值入手，忽视了原住民对空间的实际使用价值与合理诉求，偏重于政绩与经济效益，导致诸多空间不正义的现象出现。例如，原有住区居民自下而上反映自身诉求的渠道和机制的不正义、住区更新过程中空间增值收益分配的不正义迫使居民迁往城市边缘区和郊区。

（五）总结

当前的城市更新实践是在权力和资本主导下的空间生产行为，这种企业式城市更新模式在较大程度上依赖于房地产导向性，过于追求经济利润的最大化而忽视了社会公平与空间正义。如何使“空间权力”转变为“空间权利”，将宏观的目标落实到微观的行为主体？笔者认为，城市更新模式的根本性变革，才能真正使列斐伏尔理论中的“空间的表达”转变为“表达的空间”。

三

模式转向：企业式城市更新走向治理型城市更新

早期城市更新的动力机制不合理、相关空间利益主体参与不充分及城市更新价值观的贫乏，使得我国的城市更新活动大多被异化为以房地产为驱动力的“空间谋利”的代名词。作为空间价值再生产的城市更新不应只成为少数群体剥夺空间利益的工具，而应作为多方共享空间增值收益的途径；不应只强调经济、政治空间绩效，还需更加关注社会空间绩效。

笔者认为，破除城市更新的诸多问题与矛盾应致力于重塑空间利益主体关系，即将前一段时期以政府和资本“同盟”主导的企业式城市更新为主的模式调整为地方政府、资本和社区 ( 原住民代理人 ) 合作伙伴式的治理型城市更新模式。但需强调的是，作为微观“空间权利”个体的原住民仍然不足以与地方政府和资本方抗衡与谈判，必须借力于代表其共同权利的群体组织，即社区组织。

企业式城市更新模式强调采用公私合作或建立增长同盟来实现利润驱动下的更新。以房地产驱动式的城市更新模式基本贯穿了我国20世纪90年代末期至 2010 年这一时期。地方政府具有清晰的权力逻辑，将城市更新作为实现政治性的重要工具，但受限于资金短缺，又有促进地方经济发展的强烈诉求，故同资本形成“同盟”，从而主导大规模的城市更新实践。资本在此实践中践行了资本次级循环与“租隙”逻辑下的利润驱动思维。早期的城市更新即是在权力—资本利益闭环中运行，将原住民群体排除在外，整体的空间利益关系极度失衡。原住民被动地受制于当时的城市更新实践，合理诉求被漠视，空间权利被忽视，引发较多的空间不正义现象( 图 1)。

正是出于对空间正义的强调，才促使城市更新范式的变革。治理型城市更新模式着重于治理，强调将政府、市场和市民放在平等的位置上进行研究与审视。此模式在充分考虑各空间利益主体方合理价值导向的基础上，求同存异，既达成社会共识的“同”，又尊重各空间利益主体合理价值归属的“异”。相较于企业式城市更新模式而言，治理型城市更新模式已经打破了权力—资本利益闭环，促使各空间利益主体在形成社会共识的前提下，以合理的制度体系约束并形成多方合作的伙伴关系，直至形成可持续的城市更新实践。在发展地方经济的同时，能够兼顾社会公平与正义。由原来“自上而下”走向“上下结合”的模式，体现由个体觉醒(原住民个体)走向集体行动(社区组织)的过程(表1)。

四

治理型城市更新模式：重塑空间利益主体角色及其合作伙伴关系

治理型城市更新模式的核心即是在重塑空间利益主体的同时，建构其合作伙伴关系。空间利益主体合作伙伴关系即是在兼顾多主体各自合理的目标及空间利益的基础上，通过有效的制度设计达成地方政府、资本和社区 ( 原住民代理人 )城市更新社会共识而形成的合作模式。其中，有3个前提必须强调：首先，应清晰地界定城市更新社会共识的内涵，尽管不同地区情况各异，但总体原则即是在发挥市场规律的基础上兼顾社会公平与空间正义。其次，应将社区组织作为原住民的代理人予以对待，即通过相应的内部社区治理机制确保社区能够切实代表原住民的空间利益。最后，要界定清晰的产权关系。按照产权经济学的观点，清晰的产权可以有效界定所有者的利益和预期，也更容易判断各主体的利益边界。在此基础上，通过必要的制度保障体系建设方能有效促进合作伙伴关系的形成与固化，以保证治理型城市更新模式的可持续性(图2)。

（一）空间利益主体角色及合作伙伴关系的重塑

1.地方政府：空间利益主导者转变为“主导者+协调者”

地方政府在治理型城市更新过程中，从其自身的价值取向考量，应将空间的社会性建设纳入到“空间政治性”的范畴。空间的政治性是其无法改变的价值取向，但内涵可以进行扩展，不仅仅包含为产业结构提升提供机遇、促进经济发展、增加税收和土地出让收益等。而应该涵盖社会性建设，即是列斐伏尔所提出的空间—社会一体化生产，实现“由空间的表达”到“表达的空间”的转化。否则，空间与其社会关系的割裂将会进一步延续并扩大原有诸多社会问题，导致社会阶层进一步分化，形成社会冲突等问题。

从地方政府职能上考虑，需逐步由空间生产的主导者转变为“主导者+协调者”。这是基于我国当前城市更新发展现实做出的基本判断。作为全国存量土地更新的重点省份，广东省已经开展了多项城市更新制度设计和实践探索。广州“三旧”改造与深圳城市更新中政府职能的特征较为典型。广州城市更新模式由“政府引导”向“政府主导”的转变，凸显了政府的强势地位，土地应储尽储，却在一定程度上制约了市场的积极性。而深圳模式中政府作为决策者和政策的制定者，市场作为实施者，通过充分市场化的模式最大化地调动市场积极性，但却无法驾驭和管控市场，造成社会公平与底线问题失守。可以发现，两地政府在城市更新中的职能已分属两个极端(表2)。

笔者认为，吸取两地经验，地方政府不应完全偏向“主导者”或“协调者”的职能，而是折衷地担负起“主导者 +协调者”的责任。地方政府应弱化“直接参与”，强化政策制度的“秩序保证”；从强调“管理”转向善于“治理”( 治理相较于管理，表现为更加宽泛和非正式 )，强调通过政府、商界、志愿者、社区和慈善部门结成的网络与合作关系来开展行动。同时，城市政策工具的运用一方面能够有效设置资本的利润“天花板”；另一方面也有利于维护社会的空间正义与公平，以达到平衡城市更新多方利益相关者的目标。当然，对地方政府自身而言，也需上级政府和公众来进行有效监督。

2.资本：城市政策激励与约束下的有限“空间收益者”

资本作用于建成环境，促使空间资本化、商品化的过程，是哈维资本三循环理论不可逾越的阶段，也是符合其延缓过度积累和经济危机的逻辑本质。从此意义上看，城市空间的修正和调节也成为促使资本积累与调节社会关系的工具，客观上维系着社会经济的平衡发展。

在资本城市化的过程中，往往显现出资本对于城市空间资源的选择性占用及对于局部空间效率的高度追求，微观上造成城市空间的片段化和马赛克化 [24] 。而这种空间的非连续性将会带来城市景观和社会阶层的割裂，正如城市更新中，资本青睐收益大、矛盾少的空间再开发，但与城市整体发展的宏观策略不免会产生偏差。

但在治理型城市更新模式中，资本仍然是城市更新的重要资金来源和实施者，但其角色及价值取向需放置于空间利益主体达成的社会共识下来讨论。资本需由效益至上的空间逐利者转变为城市政策激励与约束下的有限“空间收益者”。通过地方政府的政策干预和社区参与，有效驾驭资本，促使其能够理性地分享土地、空间增值收益，压缩其部分的逐利空间，促使其既能够积极投入到城市更新活动中，又在保证其合理盈利的基础上，避免搭便车、损害公共利益的投机行为发生。

同时，企业社区参与(Corporate Community Involvement，简称“CCI”)模式的出现，也在一定程度上反映了资本有从城市建成环境的投入(第二回路)转向社会性花费投入 ( 第三回路 ) 的趋势。企业社区参与强调企业与社区居民、社区相关组织合作，解决其面临的突出的社会问题，以实现社会目标和企业可持续发展目标，有效地培育此模式有利于将资本被动性让利调整为主动性获利，促进合作伙伴关系的可持续发展。Andre Bradly 建立了斐济旅游业42家企业的社区投资案例库，通过分析认为，企业支持当地社区发展，更多的是因为可以获得可持续的长期利益，合法性、相互依赖和风险管理问题是企业进行社区投资的重要战略因素。

3.社区：原住民的代理方，保障微观主体的空间权利

列斐伏尔认为，城市权利作为一种“转换与更新城市生活的权利”，作为一种行动的权利，也就是一种“去居住”的权利(The Right to Inhabit) [27] 。从此意义上看，城市权利不应当只是被动地接受，而应是有途径的参与、表达和争取。原住民在城市更新的过程中，关注原有空间的使用价值。同时，他们也具有改善居住条件、获得经济补偿与安置的合理诉求。

但显性事实是，原住民无法通过微观主体有效影响政策制定与实施，因此需借助于社区组织的培育。笔者认为，应处理好两方面的问题：从内生性看，通过协商性治理模式的构建，让社区组织真正能够代表原住民的诉求；从外部环境看，通过政府的社区赋权，在一定程度上影响政府的决策行为，但这离不开微观层面的制度设计。英国的城市更新在20世纪90年代出台了一系列政策，包括单一更新预算计划、5 岁以下儿童确保开端计划、社区新政计划和“全英国一起行动：街区重建的全国战略”都强调对社区进行赋权，加强中央政府与当地的协调，同时也让社区承担相应的责任(表3)。

在城市现代化的推进过程中，城市制度应逐步由宏观领域的改革转向微观领域的填充。因此，建构符合微观主体空间权利的城市制度与秩序显得尤为重要。只有通过构建符合微观主体城市权利的城市政策方能有效培育真正意义上的原住民代理者 — 社区组织，也才能让他们参与到与政府、资本之间的合作伙伴关系的重塑中。

（二）治理型城市更新模式的制度设计

制度设计的路径选择蕴含着不同的效率实现程度及不同的利益指向。地方政府作为城市更新实践的主导者与协调者，应合理运用城市政策这类制度工具来保障与协调不同空间利益主体之间的合作伙伴关系。

笔者认为，应当从以下几方面构建治理型城市更新的制度体系，以有效保障空间利益主体合作伙伴关系的建立。

首先，应积极拓展地方政府城市更新政策工具包，制定激励与约束并重的管控政策。城市更新的侧重点在于地方社会问题的协调与平衡，应强调运用政策和经济手段来解决。不同于早期增量规划时代，作为技术工具的城市规划应面临转型，避免单一通过容积率补偿调动资本投入的积极性；应突出完善城市更新的财税奖励支持政策，包括适度减免部分城市基础设施配套费、其他行政事业性收费等，创新投融资政策，设立城市更新基金，发挥国有资本效应，吸引更多社会资本参与城市更新活动。例如，在广州市城市更新局指导下，设立了广州城市更新基金，实现“政策 +联盟+基金”的创新发展方式。同时，将城市更新项目切实与城市宏观规划和战略目标相结合，制定合理的再开发时序，避免出现资本偏好下的马赛克式图景。

其次，应积极推进城市更新更高层面的法律与政策的出台，增强上级政府( 相关部委或省级政府 ) 对于城市更新目标、原则的总体把握与监督。笔者认为，在调研城市更新实施较为深入的典型城市基础上，适时由国家相关部委或省级政府层面出台涉及城市更新总体原则与目标，政府、资本与社区等利益相关方的责、权、利清晰界定等方面内容的城市更新办法，以规范目前各个城市自成体系的城市更新政策。例如，《深圳市城市更新办法》第一章第三条与《广州市城市更新办法》第一章第三条关于“城市更新遵循政府主导，市场运作的原则”的规定在政府的职能方面有较大差别。城市更新是一个全面、综合的理论研究视角和实践行动领域，涉及内容较为广泛，包括产权归属、经济发展、政策制定、社会公平与正义等，尽管当前我国上海、广州和深圳等城市都已有城市更新相关的地方立法与管理机构的设置，但作为一个由中央政府和地方政府共同作用的政策领域，应当在一定程度上强化上级政府的政策影响力度。同时，也能够对地方政府的城市更新实践进行指导与监督，防范社会问题的进一步涌现。

最后，应通过国家和地方政府相关政策的制定，赋予社区组织在城市更新中的职责及参与城市更新全过程的有效途径。在治理的语境下，多元主体要展开共同合作，一般以非政府主体得到赋权为基础，没有赋权就不会有治理。社区赋权一方面有利于居民参与意识的形成，社区组织和话语权的培育，监督城市更新过程；另一方面有利于社区组织作为整体，影响政府更新政策的制定和实施行为。笔者认为，社区赋权应包括给予必要的资金与政策支持建立社区合作组织；促进建立有效的“上下沟通平台”使得政府、资本与社区能够建立合作伙伴关系，特别是促使民意能够充分表达，如英国伦敦国王十字火车站周边区域联动更新方案，从 1996 年再次动议到 2007 年动工，相关社区民意咨询讨论会超过 4000 场；引入社区规划师、经济师、律师等咨询人员参与社区合作组织建立和培训工作，以满足原住民参与城市更新的能力需要。这类具体的措施都应在相关的政策中有所体现，以达到培育社区自治能力和赋予社区权力，保障空间正义与微观个体空间权利的终极目标。城市更新的主体已逐步由宏观向微观转变，唯有将权力交还到微观主体自身，通过社区赋权的路径，方能进一步解决空间正义的问题。

五

 结语

权力和资本逻辑下的城市更新实践注重于经济效益与地方政绩，忽略了微观个体的空间权利，造成种种空间不正义现象的出现。本文运用新马克思主义城市理论对城市更新实践进行解析，构建治理型城市更新模式，提出在达成各方空间利益主体社会共识的基础上，重塑主体角色及其合作伙伴关系：地方政府 — 空间利益的“主导者+协调者”，资本 — 城市政策激励与约束下的有限“空间收益者”，社区 — 原住民代理人以保障微观主体的空间权利，并以相应的激励与约束资本的政策、上级政府的引导与监督政策及社区赋权等制度设计予以有效保障。以城市更新为代表的空间再开发将成为未来一段时期内我国城市建设的“新常态”，本文期望通过有效探索为实现城市更新实践中各方均享空间增值收益，兼顾效率与公平的目标提供参考。

来源：2018年06期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2018年06期

《新马克思主义视角下我国治理型城市更新模式

—— 空间利益主体角色及合作伙伴关系重构》

 

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