【规划师论坛4】东北振兴战略下沈阳建设国家中心城市策略研究
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本期主题：国家中心城市规划与建设
【编者按】
在国家战略布局中，国家中心城市是协调区域发展的空间支点，是代表国家参与国际竞争与合作的重要门户。近年来， 我国先后确立了北京、上海、天津和广州等五大国家中心城市，明确支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。随着我 国工业化、城镇化的推进和国际化程度的不断加深，国家中心城市的发展越来越受到政府和学界的广泛关注，有待进一步对其 理论研究和实践探索进行梳理总结与理性思考。本期“规划师论坛”栏目以“国家中心城市规划与建设”为主题，重点介绍天津、 西安、武汉建设国家中心城市的绩效评估指标体系、规划对策及功能体系，探讨以国家中心城市为定位设想的沈阳的规划建设策略，以供读者参考。
【规划师论坛4】
东北振兴战略下沈阳建设国家中心城市策略研究
作者沈阳市规划设计研究院有限公司规划研究所于路，沈阳市规划设计研究院有限公司规划研究所所长刘治国，沈阳市规划设计研究院有限公司编研中心李越轩在《规划师》2019年第9期撰文，国家中心城市是在全国具备引领、辐射、集散功能的城市，目前已有北京、天津和上海等 9 座国家中心城市，未来应充分考虑国土空间安全战略需要及区域均衡性与差异化发展策略，逐步增添新的国家中心城市以承担更多的国家战略职能。东北地区是全国经济的重要增长极，在国家发展全局中至关重要，然而近年来出现了经济发展严重下滑等“东北现象”，东北地区需要建设一个国家中心城市以振兴地区发展，而沈阳具备引领东北地区发展的条件和能力。文章详细分析了沈阳建设国家中心城市的区域发展形势、优势与困境，进而提出有针对性的发展策略，以推动沈阳国家中心城市的建设，引领东北地区振兴发展。
[关键词]国家中心城市；国土空间安全；东北振兴；沈阳
[ 文章编号 ]1006-0022(2019)09-0026-06
[ 中图分类号 ]TU984.199
[ 文献标识码 ]B
[ 引文格式 ] 于路，刘治国，李越轩．东北振兴战略下沈阳建设国家中心城市策略研究 [J]．规划师，2019(9)：26-31．
一
“新东北现象”解析
（一）东北地区面临的形势及重大挑战
(1) 随着我国沿海战略向内部推移，中西”问题不断优化，南北平衡问 题逐渐成为我国区域发展的重大问题。从全国区域发展看，以北京、上海、广 州等国家中心城市为核心的三大城市群正在带领东部沿海地区进入全球城市体系的“顶端”，带动我国经济、科技、文化与世界其他国家的密切联系；武汉、成都和重庆则发挥中部地区开放门户与向西开放的作用，在“十二五”期间发展速度有跨越式的提升；而东北地区和西北地区尚缺乏落脚点引领区域发展， 尤其是近年来的“东北现象”引起了党中央的极大重视，振兴东北战略的提出可以说在很大程度上是党和政府为平衡南北问题做出的第一个重大决策。
(2) 城市发展机遇不均衡，资源配置集中在少数城市，对东北地区城市发展关注不足。近年来，我国将面向全国的 服务性功能过度集中在北上广等特大城市，迅速膨胀的人口给交通、住房、教 育、医疗和环境带来巨大压力，“城市病”变得越来越严重。相反的，东北地区人口外流严重，2015 年东北三省人口每年净流出 260 万，面临人口衰退危机，在低生育率的环境下，适龄劳动力不足，“收缩城市”现象出现。从 2015 年的 GDP 增速看，北方六省除了天津、 北京两个大城市，东北三省、华北三省 成了全国发展速度最慢的地区。
(3) 从国家均衡发展和对外开放战略看，我国国土空间将面临重塑，东北急需抓住机遇，实现转型发展。“十三五” 期间，我国将加速发展一批中心城市， 承担全国性的功能，带动区域协调发展， 形成经济发展新的增长节点。而东北地区仍是未来国家建设重镇，随着东北新一轮振兴战略的深入实施，急需一个国家中心城市来带动和引领区域发展。沈阳是东北地区的中心城市，从地缘政治和资源禀赋来说，都具备极大的发展潜力和空间，尤其在中国制造 2025 国家发展战略中，沈阳仍然是一个重要的阵地。
（二）“新东北现象”的核心问题
(1)地缘关系成为东北地区发展的“双 刃剑”。东北地区处于东北亚的核心， 有着得天独厚的地缘政治优势，但东北亚国际大开发一直无法进行，无疑影响了东北地区经济的发展。东北亚的国际局势尚不稳定，周边韩国、朝鲜、日本等国家之间的开发合作无法长期进行， 导致本应以外向型经济为主导的优势相对较小，地缘关系在东北没有发挥出来。
(2) 体制问题是东北经济困难的根本问题。中华人民共和国成立后，东北地区因其良好的工业基础得到了中央计划经济政策的倾斜，但是这也导致了东北地区受计划经济体制的影响根深蒂固。目前，东北地区的所有制结构过于单一， 尤其是国有经济占比过高，不利于市场化的推进。在经济全球化过程中，日韩、 港澳台乃至于北美和欧洲腾出来的部分产能均被南方地区承接，东北地区丧失了获得市场空间的机遇。
(3) 产业结构严重失衡阻碍了东北地区经济的发展。东北是我国资源型地区， 很多城市是资源型城市，城市的兴衰与资源是唇齿相依的关系。长期的资源环境消耗导致依托于这些资源的城市经济迅速衰落，随着国际供需关系的调整， 传统的能源、钢铁和传统装备制造业也遭受严重冲击，而新兴产业发展不足，发展导向重于转型导向，投资拉动重于创新驱动。
（三）沈阳建设国家中心城市的意义
(1) 沈阳建设国家中心城市是东北振兴的本质要求。东北地区需要一个国家中心城市，对内辐射东北地区，对外参与国际竞争与合作。沈阳特殊的区位使其在促进东北地区的区域经济一体化发展方面具有独一无二的作用，是东北地区全面振兴的“发动机”。同时，我国 正在积极推进多种形式的单边合作或多边合作，东北亚地区是我国开展国际交流的重要板块。未来面对日本、韩国、 俄罗斯、蒙古、朝鲜等国家的经济合作与科技文化交流将迅猛增长。沈阳由于独特的近邻沿海、辐射腹地及联动内陆 边境的交通区位，使得其在联动东北亚各国之间交流合作方面具有突出优势。沈阳拥有国家自主创新示范区和自贸区的发 展优势，将积极融入“一带一路”，发展优势产业群，实现多边合作、多方共赢。
(2) 进一步明确城市发展目标。沈阳 实施东北振兴以来发生了翻天覆地的变化，实现了“东北振兴、沈阳先行”的承诺。在未来东北振兴发展的新阶段，沈阳要把握历史机遇，把加快国家中心城市建设摆在更加突出的战略位置，聚焦“四 个中心建设”，切实提高沈阳在经济、文化、社会、生态等领域的影响力和辐射力，推动老工业基地实现全面振兴， 率先全面建成小康社会，建设国家中心城市，在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中，圆一个沈阳人的梦想。
(3) 沈阳建设国家中心城市是区域协调发展的必然选择。习近平总书记提出东北地区要“科学统筹精准施策，构建协调发展新格局。要培育发展现代化都市圈，加强重点区域和重点领域合作， 形成东北地区协同开放合力”。以沈阳为核心的辽中城市群在推进新型工业化方面具有全国示范意义，沈阳将推动多点支撑、多业并举、多元发展的产业发展格局，在全国层面作出示范表率。同时， 辽中城市群是东北地区人口、经济最为密集的城市群，具有较好的发展基础， 下一步将与沿海经济带、吉林中部城市群及哈大齐城市群协同发展，构建区域协同发展新格局。
二
沈阳建设国家中心城市的优势
（一）区位优势突出
沈阳的战略地位重要，被称为“塞 外重镇，盛京皇城”。沈阳地处东北亚经 济圈和环渤海经济圈的中心，是东北区域 中心城市，是我国通向东北亚、连接欧亚 大陆桥的重要节点，是长三角、珠三角、 京津冀地区通往关东地区的综合枢纽中 心。沈阳已同世界 188 个国家和地区实 现经贸往来，有美国、日本、法国、德国 等七国驻沈阳总领事馆，以及多家国外 ( 境外 ) 驻沈阳官方机构，数量居东北地 区之首。沈阳优越的地理位置还表现在与 东北亚地区中心城市的关系上，向北有俄 罗斯远东地区的哈巴罗夫斯克、符拉迪沃 斯托克，向东有朝鲜平壤，向东南有韩国 首尔、釜山和日本的东京、大阪等，向西 有我国的北京、天津。
（二）产业基础雄厚
沈阳是中国工业的摇篮，是全国重 要的装备制造业基地，被誉为“共和国 装备部”和“东方鲁尔”。产业门类齐全， 在 41 个大类工业行业中，沈阳有 39 个， 工业具体门类达 165 个。德国宝马、美 国通用和法国米其林等 94 家世界 500 强 企业已在沈阳设立分公司 163 家。沈阳 是全国七大汽车产业基地之一，现有铁 西、大东两大汽车产业园区，华晨宝马、 上通北盛等 8 个整车生产企业，宝马铁 西工厂是德国宝马集团在全球设立的最 大规模的生产基地。沈阳还是我国重要 的军民航空航天研发制造基地，机器人 产业规模位于全国前列。IC 装备产业综 合实力位列全国三甲，中高档数控机床 产销量、市场占有率均居国内同行业前 列。近年来，“沈阳制造”打造了 120 万吨乙烯三机、1 100 千伏变压器、页岩 气压裂成套装备和华龙一号核主泵等一 大批“大国重器”，为天宫、蛟龙、神州、 航母和大飞机等国家重大工程作出了突 出贡献。
（三）全国重要交通枢纽城市
沈阳是《全国城镇体系规划 (2006— 2020 年 )》确定的全国九大一级综合交 通枢纽城市之一。沈阳建有东北地区最 大的民用航空港，全国最大的铁路编组 站和最高等级的高速公路网，包括哈大、 沈丹、秦沈、京沈 ( 计划 2019 年开通 )4 条高铁，京哈、沈山、沈吉、沈大、沈丹、 苏抚 6 条国家干线铁路。沈阳机场是全 国区域性航空枢纽机场，与国际 20 个城 市、国内 72 个城市 ( 地区 ) 通航，机场 航线达到 155 条。旅客吞吐量 2018 年突 破 1 900 万人次；沈满欧、沈连欧累计 双向开行 125 列、5 769 车；公路通车 总里程为 1.28 万公里。
（四）教育科研资源丰富
沈阳是中国最早建立现代科学技术 体系的城市之一，拥有东北大学、辽宁 大学等全日制普通高等院校 47 所，中 科院自动化所、中科院金属研究所等独 立科研技术开发机构 107 家，省级以上 重点实验室 316 个，工程实验室、工程 技术研究中心 399 个，省级以上企业技 术中心 171 个。国家机器人创新中心、 国家机器人与智能制造研究院和沈阳材 料科学国家研究中心是国家重要战略布 局的重要区域，沈鼓集团是中国唯一具 有 HAF 体系核一二三级泵许可证及美国 ASME 体系核电 N、NPT 等钢印的企业， 626 所风洞实验室成为国家行业领域内唯 一的技术中心(实验室)。
（五）历史文化悠久
沈阳拥有 7 200 年的文明史，2 300 多年的建城史，有“一朝发祥地，两代 帝王城”之称。沈阳是东北地区经济、 文化、交通和商贸中心，拥有深厚的工 业文化底蕴。沈阳是一座深受外来文化 影响的城市，东西方文明在这里交融、 孕育、发展，形成了东西向、“拼贴式” 特征鲜明的城市空间格局。沈阳也是一 座多民族融合的城市，是汉族文化和少 数民族文化相融合地带。铁西区工人村、 铸造博物馆和蒸汽机博物馆等工业文化 遗存都展现了沈阳工业厚重的历史和文 化影响力。
（六）沈阳经济区发展基础较好
沈阳经济区包括沈阳、鞍山、本溪、 抚顺、辽阳 5 座地级及以上城市，是辽宁省经济发展水平相对较高的城市群。
沈阳经济区是东北地区城镇建设最为密集的地区(图1)。同时，在沈阳周 边约 1 万平方公里的区域 ( 包括鞍山、 辽阳、本溪、抚顺和铁岭 ) 形成了城市连绵发展的态势，成为经济区发展的核心。以沈阳为中心 60 km 范围内有 2 个超过百万人口的大城市，是全国百万人口城市集聚度最高的区域。目前，沈阳依托高速公路、城际铁路和高铁初步形成 1 小时交通圈；同时，基础设施及公共配套也逐步实现一体化趋势，是经济区基础设施区域一体化最密集的区域。
（七）国家政策叠加优势凸现
沈阳是东北地区唯一的国家全面创 新改革试验区、国家自主创新示范区、 国家大数据综合试验区、国家优化金融 生态改革试验区和“中国制造 2025”试 点示范城市，是中国 ( 辽宁 ) 自由贸易 试验区的重要组成部分，是全面振兴东 北老工业基地、规划建设城市群及区域 中心城市等国家重大战略决策落实的重 要载体。中德 ( 沈阳 ) 高端装备制造产业 园由国务院批准建设，承载“中国制造 2025”与“德国工业 4.0”战略对接的重 要任务。落实东北地区“一带五基地” 的定位，率先建成具有国际竞争力的先 进装备制造业基地和重大技术装备战略 基地，是国家和辽宁省赋予沈阳的重要 使命，也为沈阳探索制造业发展的新机 制、新路径、新模式，打造世界级先进 制造业集群提供了广阔空间。
三
沈阳建设国家中心城市的困境
与北京、天津、上海、广州、重庆、 成都、武汉、郑州、西安现有 9 座国家 中心城市相比，沈阳目前在发挥中心城 市辐射带动作用、建设国家中心城市的 进程中还存在很多制约因素。
（一）经济规模总量不够
建设国家中心城市离不开经济实力 的支撑，沈阳自改革开放以来，经济发展 取得了很大成就，特别是实施东北振兴 战略以后，更是发生了质的飞跃。2014 年，国家开启新一轮东北振兴战略，沈 阳按照中央要求，净化政治生态，积极 做实数据，优化营商环境，推进转型创新， 实现了有质量、有效益的发展，但是经 济总量等主要经济指标与 9 座国家中心 城市相比，还有一定差距(图2)。
2017 年，沈阳生产总值实现 5 865 亿元，为广州的 27.3%、重庆的 30.1%， 武汉的 43.7%、成都的 42.2%、西安的 78.6%，明显落后于现有国家中心城市， 一般公共预算收入也有很大差距。
（二）产业结构不够优化
受总量扩张阶段粗放型发展方式的 影响，沈阳的产业结构还不够合理。一是 传统工业比重过大。重化工业占比超过 80％，石化、重矿等行业技术相对落后， 企业市场订单不足，整体盈利能力不强， 产品结构、组织结构和股权结构亟待调 整。二是新兴产业发展不足。全市新兴 产业总体规模明显偏小，高端装备制造 业占装备制造业的比重仅为 23.1％，新 兴产业占工业比重仅为 10％左右(上海26.7％)，高新技术企业刚刚超过 1000 家 (武汉 3000 家、西安 2000家)。三 是产业配套不够完善。本地配套率较低， 平均配套率不到 30％，远低于国际上一 般产业集群配套率 70％的水平。业态相 对完整的汽车产业的本地化配套率仅为 45％ (重庆本地化配套率已达 80％，拥有 400 多家高品质一线汽车零配件生产 企业，1500 多家二三线配套企业)。
（三）科技创新能力和活力不足
相对于经济社会的快速发展，沈阳 的科技研发投入不够，自主创新能力有 待进一步提高。2017 年沈阳的科技进步 贡献率是 58.2％，但北京、南京等先进 地区均已超过 60％。研发经费投入强度 不足，2017 年沈阳全社会研发经费投入 占 GDP 比重为 2.42％，与深圳、武汉、 杭州等副省级城市差距明显 (图3)。重 大技术装备产品由于前期投入较大且研 发周期较长，企业研发投入积极性不高， 2016 年沈阳企业研发经费投入占全社会 研发投入为 48.5％，显著低于全国 78％ 的平均水平。高新技术企业数量较少， 2017 年沈阳高新技术企业为 847 家，位 居全国副省级城市第 12 位。
（四）对外开放水平总体偏低
在经济外向度方面，2017 年沈阳 外贸依存度只有 14.8%，在副省级城市 中为倒数第三。外资利用水平比较低， 2017 年沈阳利用外资 9.95 亿美元，在副 省级城市中垫底。外贸层次较低，2017 年沈阳进出口总额为 128 亿美元，同为 内陆城市的西安为 377 亿美元、成都为 584 亿美元(图4)。
在融入国家开放战略方面，沈阳对 外开放平台、通道、贸易和投资之间缺 乏统筹推进，外向型经济建设滞后，融 入共建“一带一路”的大格局尚未形成， 开放平台及通道不完善。
（五）人口规模不足
城市的发展必须以人口和经济活动的集聚为前提，一些代表性的世界性大都市(如东京、巴黎等) 的人口仍然在 继续增长。与世界性大都市和国内几座 国家中心城市相比，沈阳的人口规模偏 小、人口密度偏低(图5)。2017 年，沈阳 12860km²的土地面积上常住人口为 829.4 万，从未来沈阳经济发展的目标而言，其人口规模是偏小的。
虽然沈阳与现有国家中心城市在某 些方面还有一定差距，但从区域定位、 产业基础、科技实力和交通优势等方面 看，已初步具备了建设国家中心城市的 基本条件和实力。近年来，沈阳市委、 市政府一直把建设国家中心城市作为城 市发展的重要目标。2013 年，沈阳出台 了《加快国家中心城市建设规划纲要》 和《沈阳市加快国家中心城市建设规划》， 以规划为引领，扎实推进各项工作。近 日，辽宁省委十二届十次全会提出“积 极推动沈阳创建国家中心城市，推动沈 阳经济区一体化发展”；辽宁省政府印 发并经国家发改委备案的《辽中南城市 群规划》已明确提出“支持沈阳建设国 家中心城市”；《辽宁省主体功能区规划》 在“优化开发区域”的功能定位和发展 方向中，也明确提出支持将沈阳建设成 为国家中心城市。
四
沈阳建设国家中心城市的策略
国家中心城市建设与振兴东北老工 业基地密不可分，作为下一步国家战略 部署的重点地区，东北急需一个支撑点 来引领区域发展。从东北整个区域经济 基础看，沈阳是东北振兴的龙头城市，具 有难得的自然条件优势及重要的地理位置 和社会人才软实力，是引领东北振兴的关 键所在。目前，沈阳提出了 2020 年建成 引领实现东北振兴发展的中心城市，2030 年建成东北亚地区重要的国际中心城市。因此，东北振兴战略下沈阳建设国家中心 城市应主要强化以下几个方面。
（一）以核心城市为战略支点，加快构建东北区域对外开放的大通道
从世界城市和地区发展经验看，东 北老工业基地改造必须跳出东北地区的 空间锁定。总体来说，建议以沈阳为核 心，以大连、长春和哈尔滨等城市为节 点，推动外接俄罗斯、蒙古、韩国、日本、 朝鲜和欧洲，内联国内腹地的贸易大通道的建设，吸引内地面向出口欧洲的产 业和资金向东北地区倾斜。
(1) 积极推进东北地区融入“一带一 路”倡议 (图6)。以扩大对外开放为目标， 积极吸引俄国、欧洲各国、日本、韩国 等发达国家的资本、技术、人才等要素 进入东北工业领域；同时，全力推动以 沈阳为代表的老工业基地“走出去”， 使之成为国际产能合作的生力军。
(2) 推动东北地区基础设施的建设， 加大对铁路、公路、机场等重大项目建 设资金的投放力度，加快以沈阳为东北 区域物流中心的枢纽建设步伐；结合自 贸区合作平台，衔接“一带一路”大通 道建设，打造面向东北亚的重点开放平台。
(3) 积极开展“中国制造 2025”试点 示范工作，探索有利于东北老工业基地 全面振兴的先进制造业转型升级模式， 设立东北振兴产业投资基金，为试点城 市在产业发展及布局、创新合作机制等 方面提供相应政策支撑。
（二）着力构建东北地区中心城市， 搭建东北地区振兴发展的大平台
贯彻落实国家创新、协调、绿色、 开放、共享的新发展理念，凝聚力量推 动以沈阳为核心的东北经济中心建设， 加大国家对东北地区制造业发展的资金 投入强度，优化生产性服务业建设政策 环境。
(1) 依托中心城市率先突破发展，推 进东北地区城市群的建设。建议以沈阳 为中心形成带动整个区域发展的增长极， 打造东北地区经济中心；加强地区之间 的区域合作和联系，发展壮大东北地区 城市群；研究制定相关政策，减少东北 地区人口的外流，引导人口加快向重点 开发区域集聚。
(2) 进一步扶持东北地区的国家产业 基地建设，深化装备制造业在国际的地 位。加快中德 ( 沈阳 ) 高端装备制造产业 园建设，在沈阳规划建设中俄、中蒙、 中日、中韩产业投资贸易合作平台及中 以、中新合作园区；提高智能制造的能力， 引进大飞机制造、机器人制造等智能制 造项目向沈阳地区倾斜，打造东北地理 标志品牌。
(3) 加快东北地区服务中心的建设。支持东北地区开展金融改革试点，构建 以沈阳为核心服务东北亚乃至世界北方 地区的金融贸易等服务职能中心；出台 推动东北地区商贸、文化、旅游等转型 升级发展的工作方案，在沈阳开展综合 试点；支持资源枯竭型地区开展试点， 有序减少过剩产能，在专项奖补资金安 排等方面给予重点支持。
（三）推动创新改革示范区建设，营造东北地区面向市场需求的大环境
(1) 对标国内先进地区，加快转变政 府职能。深化国有企业改革专项工作， 在沈阳设立国有企业综合改革试验区， 充分激发市场活力；开展东北地区民营 经济发展示范工作，重点培育民营经济 发展的政策环境。
(2) 打造东北地区创新发展新高地。在沈阳开展全面创新改革试验，授权其 在知识产权、科研院所、高等教育、人 才流动、国际合作、激励机制及市场准 入等方面进行改革试验，研究提出一批 适合东北特点和实际的创新政策，及时 总结、推广经验，发挥示范带动作用。
(3) 设立东北地区创新投资基金。加 大对东北地区信息产业发展和信息基础 设施建设的支持力度，大力发展“互联 网＋”新产业新业态，在布局国家实验室、 大科学装置等重大创新基础设施时向东 北地区倾斜；支持沈阳建设东北地区国 家大数据综合试验区等；支持打造“双创” 平台，营造有利于大众创业、万众创新 的社会氛围。
来源：2019年09期《规划师》杂志
新媒体编辑：肖莉
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2019年09期
《东北振兴战略下沈阳建设国家中心城市策略研究》
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