【规划师论坛1】国家中心城市建设绩效评估与天津空间发展战略响应研究

 

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本期主题：国家中心城市规划与建设 

【编者按】

在国家战略布局中，国家中心城市是协调区域发展的空间支点，是代表国家参与国际竞争与合作的重要门户。近年来， 我国先后确立了北京、上海、天津和广州等五大国家中心城市，明确支持成都、武汉、郑州、西安建设国家中心城市。随着我 国工业化、城镇化的推进和国际化程度的不断加深，国家中心城市的发展越来越受到政府和学界的广泛关注，有待进一步对其 理论研究和实践探索进行梳理总结与理性思考。本期“规划师论坛”栏目以“国家中心城市规划与建设”为主题，重点介绍天津、 西安、武汉建设国家中心城市的绩效评估指标体系、规划对策及功能体系，探讨以国家中心城市为定位设想的沈阳的规划建设 策略，以供读者参考。

【规划师论坛1】

国家中心城市建设绩效评估与天津空间发展战略响应研究

作者天津大学建筑学院教授、博士生导师，天津市城市规划设计研究院院长、首席规划师，中国城市规划协会副会长黄晶涛，天津大学建筑学院博士研究生，天津市城市规划设计研究院规划师田健，天津城建大学建筑学院讲师，同济大学建筑与城市规划学院博士后曾穗平在《规划师》2019年第9期撰文，文章以国家中心城市宏观发展目标和系统性子目标为指引，建构国家中心城市建设绩效评估指标体系和分类型中 心绩效评价模型，并应用该评价模型解析天津自 2007 年实施国家中心城市建设以来取得的成就与存在的不足，提出天津国 家中心城市建设重点调整的方向，并从产业、生态及居住服务空间等方面提出针对性的发展策略指引，为新常态下国家中心 城市建设绩效评估与空间发展战略响应提供理论方法支撑及案例借鉴。

[关键词]国家中心城市；评估指标体系；绩效评价模型；空间发展战略；天津 

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)09-0005-06　

[ 中图分类号 ]TU984　

[ 文献标识码 ]B 

[ 引文格式 ] 黄晶涛，田健，曾穗平．国家中心城市建设绩效评估与天津空间发展战略响应研究 [J]．规划师，2019(9)：5-10． 

一 

研究背景：国家中心城市建设的意义、历程 与趋势

（一）国家中心城市建设的意义

1.对接全球城市体系发展

我国国家中心城市建设是在全球城市体系发展的 大背景下展开的。从工业经济时代开始，国际城市间 的联系日益紧密，逐步形成了跨国城市体系和“世界城 市—区域城市—地区城市”的城市等级序列，其中世界 城市是代表国家参与世界经济竞争的引领者。在服务 经济时代，世界城市逐步演变为综合服务型的中心城 市—或为国际金融和高端服务中心，承担世界资本运 营管理角色 ( 如纽约、伦敦 )；或为生产性服务业发达 的国际产业中心，汇聚世界各类制造业和产业咨询类 跨国公司总部 ( 如东京 )。21 世纪以来，伴随着全球经 济高度一体化，世界范围内各城市在经济、社会与文化等方面的联系日益多元，协作分工日 益精细，全球城市体系进入新的发展阶 段，形成金融中心、物流商贸中心、信 息科技中心和文化艺术中心等网络化的 多元中心类型，世界城市成为国际范围 内不同领域的要素集聚与辐射中心。 

为增强我国在世界经济、社会与文 化等诸多领域中的影响力，加快我国参 与全球一体化进程的步伐，我国城市体 系需逐步接入全球城市等级分工体系中。 这就需要我国培育一批具有世界影响力 的顶尖城市 ( 即国家中心城市 )，对标世 界城市建设，未来将其建设成为全球城 市体系中新的世界城市与专业中心，使 其成为代表我国城市参与全球城市体系 发展的引领者。

2.引领全国城镇体系建设

我国城镇数量庞大、类型多元、地域发展不均衡、职能分工欠协调，需要建构全国层面的城镇体系，形成层级清晰、分工明确、资源统筹高效发展的城 镇体系发展格局。根据《全国城镇体系规划 (2010—2020 年 )》(2010 年上报国 务院版 )，全国城镇体系的建构是以城镇群建设为核心，以促进区域协作的主要城镇联系通道为骨架，以重要的中心城市为节点，形成“多元、多极、网络化” 的城镇空间格局。其中，国家中心城市是全国城镇体系中最高等级的中心城市， 是我国各大核心城镇群的“塔尖”城市， 在我国经济、管理、文化和交通等诸多 方面发挥重要的中心枢纽作用，在推动国际经济发展和文化交流方面发挥重要的门户作用。因此，建设国家中心城市既 是引领全国城镇体系建设的重要抓手，又是完善对外开放区域布局的重要举措。

（二）国家中心城市建设历程及发展趋势

2005 年，中国城市规划设计研究院 在编制《全国城镇体系规划 (2005—2010 年 )》的过程中正式提出“国家中心城市” 的概念。该版规划于 2007 年编制完成并 由建设部 ( 现住建部 ) 上报国务院，其中 明确指出将北京、上海、天津、广州 4 个特大城市确定为首批国家中心城市。 虽然该版规划未获批复，但上述城市开 始以国家中心城市的标准规划、建设、 管理和运营城市，并根据自身发展基础 和特色条件，在科技创新、交通物流、 产业集聚、国际竞争及城乡基础设施建 设等方面加快中心城市的建设，提升城 市综合功能，引领区域城镇群发展。 

2010 年 2 月，住建部发布《全国城 镇体系规划 (2010—2020年)》，新增重 庆为国家中心城市，明确提出五大国家 中心城市 (北京、上海、天津、广州和重庆) 的规划和定位。至此，国家中心城市 覆盖了京津冀、长三角、珠三角、成渝 4 个国内最发达的城镇群，在全国城镇体 系的“钻石结构”顶级城镇群发展格局 中发挥重要引领作用。 

2016 年 5 月～ 2018 年 2 月，国家 发改委及住建部先后发函支持成都、武 汉、郑州和西安建设国家中心城市，国 家中心城市建设范围在继续向中西部扩 展的同时，加快向更广大的区域城镇群(如 长江中游、中原地区和关中地区等) 延伸， 更加强调空间均衡分布和促进区域间的平 衡发展。基于此发展趋势，各城镇群的顶 尖城市 (如沈阳、南京、杭州和青岛等) 未来将有机会加入国家中心城市行列，国 家中心城市建设进入新的发展阶段 (图1)。

（三）新常态下国家中心城市转型需求判断：绩效评估与战略响应

近年来，伴随着我国社会经济发展 步入新常态，城市发展由快速城镇化阶 段向新型城镇化阶段转变。作为全国城 镇体系的顶级城市和城镇化发展模式的 引领者，国家中心城市需要根据自身发 展条件率先做出调整，建设重点逐步从 快速城镇化阶段的规模集聚、增量扩张转向生态文明建设、产业及空间结构优化、科技创新与服务提升等。由于每个 国家中心城市的发展阶段和资源禀赋各异，以及转型需求与调整方向不尽相同， 需要建构基于国家中心城市目标导向的城市建设绩效评估指标体系，在全面评估城市既有建设绩效的基础上，精准判断城市的发展优势与不足，从而有针对性地提出新常态下国家中心城市战略转型发展的对策。

二

国家中心城市目标导向下的城市建设绩效评估指标体系建构

（一）国家中心城市建设的宏观目标与目标分解

建构国家中心城市建设绩效评估指标体系，核心内容在于明确国家中心城 市建设目标并选取其对应的指标类型。 在宏观发展目标层面，国家中心城市对 标世界城市建设，主要存在对城市外部 和城市内部的双重目标：对城市外部的 目标是指城市在其所在的区域城镇群乃 至更大范围内 (洲际及世界) 具备较强的 规模集聚与辐射能力、创新带动能力、 经济与文化影响力等，成为区域要素集 聚与辐射核心、城镇群之间乃至国际联 系窗口与交流中心；对城市内部的目标 是指城市自身具备较高的公共服务水平 与社会治理能力、可持续发展能力及城 乡居民生活水平等，成为生态环境优美、 居民生活富足、服务设施完善和发展模 式可持续的宜居城市典范。 

在宏观发展目标的指引下，可进一步细化与分解国家中心城市建设目标， 从而为选取针对性的指标类型、分类详细评估建设绩效提供基础框架与依据。 在对城市外部方面，国家中心城市首先应是区域要素集聚的规模中心和引领区域经济发展的经济中心；对应区域和国际联系与影响力，国家中心城市还应是底蕴深厚、特色彰显的文化中心和通达便捷、外向发展的交流中心与信息中心。 在对城市内部方面，国家中心城市应引 领新时期下城市发展模式的转变，践行先进城市发展理念，建设服务业高度发达的服务中心、科技创新能力突出的科创中心、发展模式绿色低碳的生态中心、公共服务高效便捷且城乡居民安居乐业 的人民中心。各类中心建设目标相互关联，共同构成国家中心城市的发展目标， 而通过分类评估城市的各类中心目标建设绩效，可以准确把脉国家中心城市建设各方面的成就与不足。

（二）城市建设绩效评估指标体系构建

根据城市统计年鉴、城市国民经济 和社会发展统计公报，选取能够准确表 征各类中心建设目标的指标类型。例如， 在经济中心指数方面，在选取能够代表 城市经济实力的 GDP、地方财政收入和 人民币存款年末余额等指标的同时，选 取能够反映人均水平的人均 GDP 及反映 经济发展态势的 GDP 增长率等指标；在 科创中心指数方面，既选取代表城市科 研创新水平的科技论文数与专利申请授 权量等指标，也选取能反映科技成果转 化和服务能力的技术市场交易额等指标； 在生态中心指数方面，既选取反映环境 质量的空气质量好于二级天数占比、人 均公共绿地面积等指标，也选取能反映绿色低碳发展模式的单位生产总值能耗 量等指标。本文选取的 9 类中心指数 分别对应 44 项具体指标(表1)。

（三）基于城市建设绩效评估指标体系的评价模型构建

上述指标体系的建立，明确了国家 中心城市建设绩效评估的内容与方向， 以此为基础建立科学评价模型，从而完 成定量化的国家中心城市建设绩效评估方法建构。以评价某国家中心城市的某 类中心建设绩效为例，需要比较该类中 心指数 (某年份某类中心指数是指该年份 该城市相关指标与全国指标的比值) 目标 年份与基准年份的数值变化幅度，而非 数值变化的绝对值 (各类指标数值单位不 同，比较数值变化的绝对值没有意义)。 由于同一类中心指数对应的各项指标重 要性有差异，需要将各项指标数值变化 幅度分别乘以修正系数后再进行求和， 由此得出国家中心城市的某类中心 (以经济中心指数 A 为例) 建设绩效评价模型， 具体如下：

三

天津国家中心城市建设绩效评估

（一）基准年份与目标年份数据遴选

天津是 2007 年由建设部 (现住建部) 上报国务院《全国城镇体系规划(2006— 2010 年)》中首次提出的四大国家中心城 市之一，自 2007 年展开国家中心城市建 设至今已历时十余年。其间经历了我国 快速城镇化时期向新型城镇化时期的转 变，天津城市建设也发生了巨大的变化， 亟待通过定量化研究实施国家中心城市 建设以来的天津各类中心指数变化特征， 科学评估天津国家中心城市建设绩效， 总结天津国家中心城市建设与存在问题， 为新时期天津国家中心城市发展战略调 整提供决策依据。 

本文选择 2007 ～ 2017 年 10 年间的 4 个时间切片 (基准年份为 2007 年，目标年份分别为 2011 年、2014 年和 2017 年)，按照国家中心城市目标导向下的城市建设绩效评估指标体系和 4 个时间切 片，从中国统计年鉴、天津统计年鉴、 天津国民经济和社会发展统计公报中遴选相关指标数据，代入城市建设绩效评估指标体系的评价模型，展开各类中心指数变化的定量化研究。

（二）实施国家中心城市建设以来天津各类中心建设绩效变化特征

根据天津各类中心建设绩效评价计 算结果 (图2)，自 2007 年展开国家中心城市建设工作以来，天津各类中心建设绩 效分异显著，总体可以分为 4 类：①稳步上升型，包括规模中心、交流中心和 生态中心，绩效值逐步升高，未出现明 显波折；②总体下降型，包括信息中心和人民中心，绩效值明显下降；③先升后降型，包括经济中心和服务中心，虽然前期绩效值上升，但后期均大幅下降并低于 2007 年的基准值；④先降后升型， 包括文化中心和科创中心，绩效值均为 前期下降而后期回升，至 2017 年文化中心绩效值最终仍低于 2007 年基准值，而科创中心绩效值则超过了 2007 年基准值。

（三）天津国家中心城市建设绩效评价与问题解析

2007 ～ 2017 年，在国家中心城市建设目标指引下，天津城市建设在规模 中心、交流中心、科创中心和生态中心等方面取得显著成效：常住人口、固定资产投资总额等指标增速较快，代表天津城市规模与区域集聚能力不断提升； 客运量、实际利用外资额等指标增速大幅领先于全国水平，说明天津持续加强 对外影响力和外向型城市建设；得益于高等院校汇聚的优势，科技论文数与专 利申请授权量、科研经费支出、技术市场交易额等指标增速突出，为天津科创中心建设奠定良好基础；单位生产总值能耗量、废气中二氧化硫排放量等指标降速大幅领先于全国水平，代表天津在产业的生态转型发展方面取得较好成绩。 

此外，天津各类中心建设绩效评价计算结果也反映出 10 年间天津在国家中心城市建设中存在的问题，主要包括以下 3 个方面： 

(1) 重规模增长，轻结构优化。在国 家中心城市建设过程中，天津侧重于经济、人口与空间设施规模的快速提升， 这反映在前期的 GDP、常住人口及城市建成区等指标的快速增长上；但忽视了在增长过程中产业结构的优化，二产比例偏高且重工业转型较慢，产业结构调整的速度不能满足新常态下经济发展的需求，这反映在后期经济中心建设绩效值随服务中心建设绩效值下降而加速下滑上。 

(2) 重经济效率，轻人居品质。为确保城市的高效率、快速增长，天津加快了交通等基础设施及产业建设的投入等， 这反映在交流中心和规模中心建设绩效值的持续上升上；但教育、医疗等公共服务设施增长速度明显滞后 ( 从每万人口医疗床位数、普通学校生师比及人均公共绿地面积等指标可以看出 )，人民中心建设绩效值明显下降。未来城市的竞争力集中体现于对人才的吸引力，人居品质下降将影响到人才集聚和城市的可持续发展能力。 

(3) 重外力推动，轻内生培育。根据相关指标，天津在国家中心城市建设过程中倚重于外部动力 (如固定资产投资总额等)，缺乏对内生发展动力的培育，民营经济活力不足，人均可支配收入等指标增速落后于全国水平，能够反映城市竞争软实力的文化中心及信息中心建设绩效值下降明显。 

根据上述分析结果，天津在新时期新常态下，需要对国家中心城市建设重点做出针对性调整：加快优化产业结构， 结合先进制造业发展优势和金融创新产 业，做强生产性服务业，对标产业中心型世界城市建设；加强提升人居品质， 完善公共设施系统及生态安全格局，提高生态环境品质，提升生态中心与人民中心建设水平；加速培育关系到城市长远持久发展能力的城市内生动力，如提升文化科技软实力、发展创新经济与民营经济等，提升区域文化中心、信息中心及科创中心建设水平。

四 

基于国家中心城市建设重点调整的天津城市空间发展战略响应

基于新常态下天津国家中心城市建设重点调整方向，天津城市空间发展需做出战略响应，在产业空间、生态空间和公共设施空间等方面提出针对性的发展策略指引，使天津城乡空间发展符合新常态下国家中心城市建设的战略需求。

（一）天津城市产业空间格局重构

根据国家中心城市产业调整需求， 天津城市产业空间格局重构主要包括生产性服务业空间集聚、内生经济空间培育和高端智能制造升级主导的制造业空间重组等内容。在建设国际产业服务中心方面，整合集聚目前分散的生产性服务业空间，提升服务效率和支撑能力， 结合天津城市空间结构形成两大生产性服务业集聚区和若干空间节点(图3)， 重点发展金融创新、商务服务和科技研发等新兴业态；在内生经济空间培育方面，结合旧厂房、空置楼宇等存量空间发展低成本、内生型的健康休闲、文化创意和互联网等新经济产业空间，并结合市区内高校，培育环高校创新圈(图4)； 在制造业空间升级重组方面，提升制造业中高新技术产业比例，并向京津空间走廊集中，建设以智能制造、生物医药 和新能源新材料为主导的京津智能制造空间走廊(图5)。

 （二）天津城市生态空间格局重塑

根据国家中心城市生态环境建设需求，天津中心城市以郊野公园、城市公园为主体建立多层级生态斑块及节点， 以生态绿楔分隔城市组团，以生态绿带串联生态斑块及节点空间，重塑系统化、 网络化的城市生态空间安全格局。其中， 在中心城区和滨海核心区之间形成中央绿谷，生态用地比例不低于 70%，作为双城之间的生态缓冲区；城区外围结合郊野公园形成绿楔空间，深入城市中心 区，形成贯通城市内外的开放空间系统， 构筑城市水系生态网络和通风廊道空间系统；通过构建中心城区绿环、郊野公园绿环和滨海岸线绿环等生态绿带形成 串联城乡的生态绿道空间系统(图6)。

（三）天津城市公共设施空间优化

根据国家中心城市人居品质提升需 求，对天津中心城市不同区域提出针对 性的公共服务设施优化策略：旧城区公 共服务设施种类相对齐全，但存在空间 容量不足、设施老化等问题，重点对该 区域公共设施进行扩容提质；部分新建 城区公共服务设施建设明显滞后，该区域 重点展开设施补齐工作，确保居民教育、 医疗、养老等基本公共服务设施供给；在 城市外围，许多工业区面临向综合性职 住平衡城区转型发展的趋势，在开展居 住空间建设的同时须确保公共设施配套 建设同步进行；此外，通过划定 15 分钟 社区圈，建立以社区为单位的公共设施 配给评估与管控体系，确保各类公共设 施的使用便捷度与可实施性(图7)。

五

结语

伴随着新常态下我国城镇化进程由快速城镇化向新型城镇化阶段过渡，国家中心城市建设的形势与需求发生转变， 其战略任务与方向也应适时做出调整。 本文通过系统化解析国家中心城市建设目标，依据各类型中心建设的子目标系统选取针对性指标，建构国家中心城市 建设绩效评估指标体系和分类型中心绩效评价模型，这是科学评估国家中心城市建设成就与问题并判断发展战略调整 方向的有效方法。 

天津自 2007 年展开国家中心城市建设以来，在规模中心、交流中心及科创中心等发展绩效不断提升的同时，出现了重规模增长而轻结构优化、重经济效率而轻人居品质、重外力推动而轻内生培育等典型问题。针对这些问题，新常态下天津城市空间发展战略调整的主要方向为：通过重构城乡产业空间格局， 优化产业结构，结合先进制造业优势与金融创新优势做强生产性服务业，建设国际产业服务中心；通过重塑城乡生态空间格局，提升人居环境品质，建设可持续发展的生态城市典范；通过调整城乡公共设施空间布局，提升居民生活幸福度与城市文化科技软实力，吸引人才汇聚，培育城市内生发展动力。

来源：2019年09期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年09期

《国家中心城市建设绩效评估与天津空间发展战略响应研究》

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