【规划师论坛5】广州生态空间用途管制方法探讨
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本期主题：“三线”划定与“三生空间”布局
【编者按】
国务院机构改革提出由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一 ”，统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施。“三线”“三生空间”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性与载体性作用的重要基础，是国土空间规划的重要内容。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“‘三线’划定与‘三生空间’布局”为主题，从理论层面剖析“三线”与“三生空间”的关系，辨析全域空间管制的手段与边界划定逻辑，探讨城乡布局结构的宏观管控机制；从实践层面探讨厦门、宜兴及广州的“三线”划定与“三生空间”布局和管控方法，以供参考。
【规划师论坛5】
广州生态空间用途管制方法探讨
作者广州市城市规划勘测设计研究院教授何冬华, 广州市城市规划勘测设计研究院高级工程师姚江春、袁 媛在《规划师》2019年第5期撰文，新一轮机构改革推动自然资源统筹管理和建立国土空间用途管制制度，将用途管制的范围扩大到全部生态空间。文章在总结国内外生态空间用途管制的经验启示的基础上，结合广州生态控制线规划实践，将生态空间划分为自然保育区、城乡生态区和农业生产区，并从限定和激励两方面提出各功能分区差异化的管制手段，以期为建立健全的国土空间管控制度提供借鉴。
[关键词]生态空间；用途管制；功能分区；管制手段；广州
[文章编号]1006-0022(2019)05-0032-06
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]何冬华，姚江春，袁媛．广州生态空间用途管制方法探讨[J]．规划师，2019(5)：32-37．
一
国内外生态空间用途管制分析
（一）英国：划分三类政策区，主要通过立法实施刚性管制
英国通过划定绿带、国家公园和法定特殊自然美景区，实现对生态空间的保护。①绿带。1955 年颁布的《城乡规划法》明确了将城市周边的农业用地和农村土地划为绿带，以控制城市蔓延，绿带内严格控制新的开发建设，新建项目需确保不会对现有乡村特征、景观和环境造成负面影响。②国家公园。英国颁布了《国家公园和乡村土地使用法案》，严格控制开发和土地性质变更，只有满足当地居民生活必需并对周围环境影响较小，或具有重要公益性的项目才被允许建设。③法定特殊自然美景区。这是指极特殊的、具有特色的、国家级的自然美景地区，有重要的保护价值，管理主体通过景观策略指南、保护建筑名录制度及开发许可申请制度对区域进行管制。
（二）香港：划分两类生态空间，通过立法和法定图则进行管制
香港的生态空间被划分为两类：一类是由渔农自然护理署依据《郊野公园条例》等法律直接划定和管理的空间(如郊野公园、特别地区及限制地区等)，由法律规章直接约定其利用要求，生态保护最为严格；另一类是由规划署管理的空间(如绿化地带)，主要通过法定图则、《香港规划相关标准与准则》等明确规划控制要求。具体的控制要求包括：一是限制建设范围，如在绿化地带法定图则中划定乡村式发展地带，明确房屋建设限于该范围内；二是限制土地用途，绿化地带允许的建设用途主要包括生态管理设施、旅游休憩设施、城市基础设施、私人土地及已批租土地的改扩建；三是限制开发强度，如私人土地及已批租土地的改扩建容积率不得超过法定图则公示之日的现状容积率；四是部分项目被要求开展生态环境影响评估，确定生态保护的要求。
（三）北京：划分三类生态空间，实施限定和激励型管控政策
《北京城市总体规划(2016—2035年)》构建了“两线三区”的空间管控体系，通过生态控制线、城镇开发边界将市域划分为生态控制区、限制建设区和集中建设区，构建生态控制区、绿化隔离地区(郊野公园环和城市公园环)、楔形绿色廊道 3 类生态空间。其中，生态控制区包括山区和浅山，严格控制与生态保护无关的建设活动，保障生态空间只增不减、土地开发强度只降不升，建立生态保护导向的考核机制和横向跨区的生态补偿机制，激励生态保育和生态修复；绿化隔离地区按照限制建设区来管控，推动减量增绿，严格控制开发强度和大型建设项目，鼓励实施集体建设用地集约集中利用和腾退减量，推动郊野公园和城市公园建设；楔形绿色廊道联系山区和平原地区，综合实施生态控制区和限制建设区管控政策，控制廊道的宽度、建筑高度和建筑密度。北京生态空间管控的特点是实施“限定 + 激励”的综合管控政策，一方面限定开发强度和项目准入，另一方面通过政策激励集约用地、腾退减量和公园建设，实现生态保护和绿色发展。
（四）上海：划分四类生态空间，实施分区差异化管控
2014年以来，上海进一步深化生态空间的分类分级管控，《上海市城市总体规划 (2017—2035 年 )》将生态空间划分为 4 类：一类生态空间包括国家级自然保护区的核心范围，二类生态空间包括国家级自然保护区非核心范围、市级自然保护区、饮用水水源一级保护区、森林公园和地质公园核心区等，一类和二类生态空间为禁止建设区，禁止影响生态功能的开发建设活动；三类生态空间为城市开发边界外的城乡结构性生态空间，包括永久基本农田、近郊绿环、生态间隔带和生态走廊等，划入限制建设区，禁止对主导生态功能产生影响的开发建设活动；四类生态空间为城市开发边界内的公园绿地、水系和楔形绿地等，需严格保护并提升生态功能。上海重点针对城乡结构性生态空间，编制生态图则，明确功能定位、鼓励和禁止的用地性质、用地比例、生态控制指标及建设控制指标等要求。
（五）深圳：建立基本生态控制线的刚性和弹性管理制度
深圳在2005年划定的基本生态控制线基础上，2016年以来启动了分级分类管理优化工作，将生态空间划分为三级管制分区，对生态控制线的边界和建设活动实施严格的刚性管控。其中，一级管制区按生态保护红线要求划定和管理，二级管制区为评估认定的生态环境敏感区和脆弱区，均实施严格的生态保护和建设管控，制定《关于进一步规范基本生态控制线内新增建设活动规划选址工作的通知》《线内基础设施建设生态建设技术规范》等；同时，建立弹性管理规则，制定《基本生态控制线优化调整工作指引》，允许适当的调整。此外，引导生态空间的绿色发展，针对三级管制区，制定《生态线内社区规划编制指引》，编制协商式、精细化的生态社区规划，提升生态品质，引导发展生态型产业。
（六）案例启示
1.用途管制是生态空间“管得住”的关键
从国内外实践经验看，对生态空间实施用途管制，划分生态空间用途分区，明确各类用途的保护要求和开发条件，并通过立法、开发许可等手段，控制开发建设和用途转换，是生态空间“管得住”的关键。
2.生态空间用途管制的前提是功能分区
生态空间功能分区是案例地区的共同做法，如英国划分绿带、国家公园和法定特殊自然美景区，香港划分郊野公园、特别地区、限制地区和绿化地带，北京划分生态控制区、绿化隔离地区和楔形绿色廊道，上海划分4类生态空间，深圳划定三级生态控制线，都是基于生态功能划定分区，主要包括自然保育、城乡结构引导及休闲游憩等功能，同时针对各功能分区采取差异化的管制策略。
3.生态空间用途管制的重点是建立限定和激励规则
对生态空间的用途管制，一是限定开发建设行为，建立一套项目准入和使用规则，如英国和中国香港明确提出绿带内新建项目的准入条件及生态保护要求、严格控制开发强度，北京严格控制生态控制区和限制建设区的开发强度，上海和深圳制定生态空间分级分类的项目准入制度；二是激励提升生态功能的行为，如北京推动限制建设区减量增绿，深圳编制生态社区规划以提升生态品质、发展生态产业。
4.生态空间用途管制的手段要兼顾刚性和弹性
生态空间用途管制的手段与生态功能存在一定的关系，一般而言，以自然保育为主的底线生态地区更侧重刚性管控，更多使用立法、技术标准等手段，如英国和中国香港通过立法管理国家公园、郊野公园，深圳制定生态线内的基础设施建设技术规范等；同时，具有城乡结构引导、休闲游憩等复合功能的生态地区要体现适度的弹性引导，可使用指标控制、结构引导和规划图则等手段，如北京对限制建设区采取指标控制和结构引导、深圳对三级管制区编制生态社区规划等。
二
广州生态控制线划定实践与生态空间
用途管制思考
广州从2000年以来就开始探索全域空间管控，开展了大量的生态空间规划实践，如从战略规划层面构筑“三纵四横”的生态廊道体系，在城市总体规划层面划定禁止建设区和限制建设区，结合“三规合一”工作建立全域空间管控体系；2014年以来广州又划定了生态控制线，形成了“结构引导—划线控制—建立规则”的持续过程。其中，生态控制线规划探索了基于生态功能分区的划线方法和分级分类管理，真正将生态空间保护落到实处。本文以广州生态控制线规划为例，重点探讨广州生态空间用途管制的前提、重点和手段，以期为其他城市的生态空间用途管制提供案例参考。
（一）生态空间用途管制的前提：功能分区
1.基于生态功能分区的划线方法
规划通过系统分析影响广州生态空间的关键性要素，识别主要生态功能类型，划分生态保育区、休闲游憩区、安全防护区和垦殖生产区共4大类、28小类的生态功能区；整合梳理规划、环保、国土、林业和水务等多部门的生态要素，通过遥感数据解译、部门联动反馈和实地勘测定界等方法，识别各类要素边界，建立全域全类型、“多规融合”的生态要素数据库；开展资源环境承载力与生态服务功能重要性和敏感性评价，模拟评估广州不同区域、流域及水体的环境承载情况，开展水源涵养、土壤保持、生物多样性保护重要性评价和水土流失敏感性评价，识别生态系统重要区域；通过生态要素叠加和生态功能评估的相互校核，划定生态控制线约4100km ²，占市域总面积的55％(图1)。
2.分级、分类管制
规划坚持生态空间的“多规融合”，与环保部门的生态保护红线、林业部门的林业生态红线衔接互动，形成“多线融合”的规划技术。在 4 大类、28 小类的生态功能区中，生态保护红线包括10类生态要素，林业生态红线包括18类生态要素，规划通过对接各类生态要素的空间范围和管控要求，将生态保护红线、林业生态红线的一级保护区和部分二级保护区纳入生态控制线一级管制区，林业生态红线其余部分经评估纳入生态控制线二级管制区(图2)。
广州通过生态控制线规划建立全域生态空间管控“一张图”，划分两级管制区，制定项目准入正面清单。其中，一级管制区的总面积约为1800km² ，禁止从事与生态保护无关或影响生态环境的建设活动；二级管制区面积约2300km² ，不得从事影响主导生态功能的建设活动，鼓励开展生态修复、建设清退及生态型旅游休闲设施建设等。在生态控制线以外，规划将近期实施难度大的生态廊道划入生态修复区，控制开发建设活动，保障城市生态网络体系的完整性。
3.生态空间的功能分区
通过梳理、归纳广州生态控制线、生态保护红线及林业生态红线的生态功能类型，将生态空间划分为自然保育区、城乡生态区和农业生产区3类。
(1)自然保育区。
自然保育区是以自然生态保育为主导功能的生态空间，是保障和维护生态安全的底线，一般包括森林公园、自然保护区和野郊公园等法定保护区，以及森林、草原、高山冻原和无居民海岛等自然地带。自然保育区一般通过生态敏感性、重要性评估方法来划定，将具有重要生态价值和特殊自然文化价值的区域纳入其中，用途管制以限定为主，体现最严格的刚性要求。
(2)城乡生态区。
城乡生态区位于城乡结合地带，是以城乡结构引导、安全防护和生态游憩功能为主的生态空间，对于优化城市空间结构、控制城市蔓延和改善城市生态环境具有重要意义，一般包括环城绿带、城市绿楔、生态廊道、景观林带和防护绿带等。城乡生态区一般通过规划方法来划定，用途管制以限定为主，并结合激励措施，体现较强的刚性要求。
(3)农业生产区。
农业生产区是以农业生产、农业生态游憩为主导功能的生态空间，是关系粮食安全和城乡安全格局的重要空间，具有农业和生态双重属性，主要包括农田、村庄、果园和农业旅游区等。农业生产区主要通过要素识别方法来划定，用途管制一般采取限定和激励相结合的措施，体现刚性和弹性结合的要求。
（二）生态空间用途管制的重点：建立限定和激励规则
生态空间用途管制应当由单一的刚性管控走向综合管理，形成限定和激励两方面的管制措施。其中，限定主要针对开发建设活动，以不影响生态功能为前提，包括用途转换、项目准入和布局结构等；激励主要针对生态功能提升活动，鼓励开展建设清退、生态修复和休闲景观设计等。各类生态空间管制的侧重点有所不同，自然保育区关注原生态自然环境保护和生态功能的自我恢复，以限定为主，以激励为辅，重点限定项目准入、用途转换等开发建设行为，激励建设清退和生态修复活动；城乡生态区和农业生产区关注生态保护与绿色发展的结合，适当引导绿色产业发展，一般采取限定和激励相结合的方式，重点限定项目准入、用途转换和开发建设方式等，激励建设清退、生态修复、集约用地、生态产业和景观提升等(图3～图4，表1)。
因此，规划可根据各类生态空间功能的不同，建立差异化的用途管制规则，形成“自然—城乡—农业”梯度演变、可识别度高的美丽生态空间格局。
(1) 自然保育区。
自然保育区以保护自然生态和严格控制项目准入为主，维育原生态自然环境，严格控制准入项目的生态影响。限定性内容主要包括：①土地用途，以林地、草地、湿地和水域等生态用途为主，严格控制城乡建设用地、矿产开发用地与农用地。②用途转换，禁止自然保育区转为城乡建设用途，严禁自然保育区转为城乡生态区和农业生产区。③项目准入，限制国家重大基础设施、必要的旅游交通通信设施、军事与安全保密设施等项目建设，允许生态保护与修复工程、文化自然遗产保护工程等项目建设。④开发建设方式，自然保育区内的原有村庄用地和其他建设用地不得随意扩建与改建；制定线性基础设施生态建设技术规范，规定开发强度、生态保护要求和景观设计要求等，促进线性工程融入自然生态环境。激励性内容主要包括制定已有建设管控和退出机制，激励农业用地、城乡建设用地、矿产资源开发用地逐步退出，推进矿山复绿、防沙治沙和水土保持等生态修复工程。
(2)城乡生态区。
城乡生态区以保护城乡结构性生态用地的连续性和完整性为主，制定集约紧凑、绿色低碳的开发建设准则。限定性内容主要包括：①土地用途，以林地、湿地、水域和耕地等生态用地为主，兼容一定比例的旅游设施、公共设施、基础设施和村庄建设等开发用地；②布局结构，建设用地空间布局集约紧凑，不破坏区域生态系统的完整性；③用途转换，鼓励城乡生态区转为自然保育区，在不降低生态功能的前提下允许城乡生态区转为农业生产区，严禁城乡生态区转为城乡建设用途；④项目准入，禁止大规模城镇化或污染型工业项目建设，限制生态旅游项目、旅游服务设施等项目，允许建设生态保护与修复工程、文化自然遗产保护、军事与安全保密设施等项目；⑤开发建设方式，明确生态型、低冲击的开发控制要求，包括容积率、高度、建筑密度和生态控制指标等，促进开发建设与生态环境融为一体。激励性内容主要包括建设清退复绿、复合化利用土地和发展绿色产业，鼓励建设郊野公园、湿地公园和景观林带等景观工程。
(3)农业生产区。
农业生产区以保护连绵成片的耕地、基本农田为主，维育特色乡村景观风貌。限定性内容主要包括：①土地用途，以耕地、草地和水域等生态用地为主，兼容一定比例的村庄建设、农业生产设施、公共设施、基础设施及旅游设施等开发用地；②用途转换，允许符合国家生态退耕、生态工程建设等政策要求的农业生产区转为自然保育区和城乡生态区，严禁农业生产区转为城乡建设用途；③项目准入，禁止大规模城镇化或污染型工业项目建设，限制农业生产设施、村庄生活设施等项目建设，允许生态保护与修复工程、文化自然遗产保护、国家重大基础设施及军事与安全保密设施等项目建设；④开发建设方式，规定村庄建设、农业设施建设的要求，限定建设布局、建筑材料和建筑风格等，维护乡村空间风貌特色。激励性内容主要包括鼓励土地整治、低效用地复垦、发展休闲农业、田园综合体等绿色产业及塑造乡土景观等。
（三）生态空间用途管制的手段：刚弹结合
规划根据主导生态功能的差异，选取不同的生态空间用途管制工具并进行组合，兼顾刚性和弹性(图5)。
自然保育区更加注重刚性管制，一般以立法为主，如我国均对自然保护区、森林公园等建立了保护法，但对于法定保护区以外的自然保育区缺乏管制手段，故可通过技术标准、项目准入等手段加强管理，如制定自然保育区准入项目清单和生态控制指标、重大基础设施生态建设技术标准等，明确生态环境保护要求，约束重大基础设施建设。
城乡生态区处于城乡发展的直接接触面，保护和建设的矛盾较大，需要进行较强的刚性管制，一般以规划图则为主，严格控制城乡结构性生态空间范围，明确区内开发建设活动的布局范围、建设规模和指标控制要求；同时，为生态产业发展和配套设施建设预留空间，如可通过编制生态社区规划、指标控制和结构引导等方式，预留一定的弹性开发建设空间。
农业生产区要落实乡村振兴战略，在保护耕地和基本农田的基础上，为村庄建设、农业设施和乡村旅游设施留有余地，但这些设施难以精准落地，应在总量控制的基础上体现弹性引导，一般以指标控制为主，如规定村庄建设和各类设施用地的规模指标与比例，不具体落到图上，并结合技术标准进行管制，规定村庄和各类设施建设的开发强度、高度等要求。
三
结语
本文通过梳理总结国内外生态空间规划经验发现，用途管制是生态空间“管得住”的关键，生态空间管控一般立足于国土空间全要素，划分生态功能分区，建立一套限定性和激励性的使用规则。在此基础上，通过探讨广州生态控制线规划内容，将生态空间划分为自然保育区、城乡生态区和农业生产区3类功能分区，并提出各类生态空间差异化的管制重点、管制要求和管制手段，为建立健全的国土空间用途管制制度提供借鉴。
来源：2019年05期《规划师》杂志
新媒体编辑：蓝皓月
审读：刘芳
文章全文详见《规划师》2019年05期
《广州生态空间用途管制方法探讨》
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