【规划师论坛4】新型空间规划体系下的县级“三生空间”布局与“三线”划定

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本期主题：“三线”划定与“三生空间”布局

【编者按】

国务院机构改革提出由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一 ”，统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施。“三线”“三生空间”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性与载体性作用的重要基础，是国土空间规划的重要内容。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“‘三线’划定与‘三生空间’布局”为主题，从理论层面剖析“三线”与“三生空间”的关系，辨析全域空间管制的手段与边界划定逻辑，探讨城乡布局结构的宏观管控机制；从实践层面探讨厦门、宜兴及广州的“三线”划定与“三生空间”布局和管控方法，以供参考。

【规划师论坛4】

新型空间规划体系下的

县级“三生空间”布局与“三线”划定

作者江苏省城市规划设计研究院副总规划师刘志超在《规划师》2019年第5期撰文，“三生空间”和“三线”是构建新型空间规划体系的重要内容，当前我国不同空间层次“三生空间”分类的标准和管控的内容不同，空间落实存在困难；而“三线”虽然面向空间用途管制，但是缺少空间发展战略层面的系统性和整体性考量。文章在分析“三生空间”布局与“三线”划定存在问题的基础上，提出以县级空间规划为基础平台统筹“三生空间”和“三线”，并以江苏省宜兴市为例，通过落实主体功能区规划，构建两个层次的“三生空间”布局方案，以此优化“三线”划定，细化管控措施，达到统筹全域“三生空间”和“三线”的目的。

[关键词]空间规划体系；三生空间；三线；管控措施；江苏省宜兴市

[文章编号]1006-0022(2019)05-0027-05　

[中图分类号]TU984　

[文献标识码]B

[引文格式]刘志超．新型空间规划体系下的县级“三生空间”布局与“三线”划定[J]．规划师，2019(5)：27-31．

一

构建新型空间规划体系

符合我国发展的阶段性要求

（一）构建新型空间规划体系符合生态文明建设要求

改革开放以来，我国的空间规划体系经历了初步构建探索、城市规划成为主体及“多规”冲突的空间规划体系混乱 3 个阶段。不同的发展阶段面临的主要矛盾不同，空间规划所发挥的作用也不同 。从主要发达国家空间规划体系构建的经验看，从生存主导的农业空间开发、生活主导的工业空间利用到品质导向的生态空间保护，是各国社会经济发展过程中国土空间变化的共同规律。党的十九大报告指出，要紧扣我国社会发展存在的主要矛盾的变化，统筹推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”总体布局。构建新型空间规划体系正是中央结合生态文明建设作出的重大战略部署，其初衷是统一实施国土空间用途管制，推动人与自然和谐共生，促进绿色发展。

（二）构建新型空间规划体系是对现有空间规划体系的整合与延续

我国至今尚未建立统一的国家空间规划体系，现有的各类与空间规划相关的规划大多自成一体，成为各部门争夺规划空间权力的工具 。在中国特色社会主义制度下，构建新型空间规划体系是一个复杂而连续的创新过程，既要考虑适应国家机构改革的需要，统筹、协调好相关部门的事权及主体利益，又要考虑国家对现行空间规划体系的整合、延续需求，适应不同空间层次的规划管控需求，体现战略引领和刚性约束相结合的原则，保障上下位规划的有效衔接与充分落实。

（三）“三生空间”布局和“三线”划定是新型空间规划体系的重要任务

三生空间”是人们保护、利用自然以实现自身发展的载体，反映出人们改造自然的能力和自身发展的水平。以“三生”功能划分空间用途，逻辑清晰、易于识别，对于解释和阐述空间发展规律及主要矛盾的内在机制具有创新性意义。当前，“三生空间”失衡是造成环境污染、灾害频发、能源资源过度开发及生态系统功能退化的重要原因。保持“三生空间”协调发展，既要自上而下落实空间发展战略，又要因地制宜、实事求是，协调好保护与发展的矛盾；“三线”管控是在“三生空间”基础上对国土空间进行主体功能用途管制的具体手段，其管理通常对应于地方职能部门，与“三生空间”相比易于明晰权责和面向实施。

二 

当前“三生空间”布局和

“三线”划定存在的问题

（一）三生空间”的分类方法存在差异，空间落实存在困难

合理利用“三生空间”是未来国土空间优化的重要指向，其基础在于合理的“三生空间”分类，这也是各类空间规划协同的基础。然而，不同空间尺度的“三生空间”面临的问题不同，其分类方法和管控内容也存在差异。有学者认为，“三生空间”在不同的空间尺度和区域功能视角下的划定是不同的，无法进行一次性绝对的空间划定；也有学者认为 “三生空间”会出现一定的交叉、重叠，且在不同地理尺度上，“三生空间”可能会出现不一致的现象，难以准确划定。

宏观尺度的“三生空间”可以将市、县或镇域划入同一类型，通过对生产、生活和生态设施的强化，突出其主导属性，达到落实区域空间发展战略的目的。但在中微观尺度层面，“三生”功能在空间上则趋于混合，“三生空间”的边界难以准确界定。即使空间边界明确，对“三生空间”实施分类管控还存在要求不明确、缺乏针对性等问题。当前“三生空间”的分类过分依赖对土地利用功能主次或强弱的主观判别而在一定程度上降低了其实用价值，并且也尚未准确把握“三生”用地分类研究的理论内涵(表1) 。

（二）“三线”划定缺少空间发展战略层面的系统性和整体性考量

与“三生空间”在宏观尺度下的战略引导作用不同，“三线”中的生态保护红线和永久基本农田保护红线主要依据国土空间现状的综合评估来划定，其管控的核心目的在于对现状资源实施保护；城镇开发边界则是在生态保护红线和永久基本农田保护红线底线约束的前提下，基于城镇现状及发展潜力，对城镇发展空间进行提前预控的空间边界。“三线”划定过程中虽然有包括主体功能区规划和城镇体系规划在内的上位规划对生态空间与农业空间格局进行结构性引导，但是从“三线”分布的实际情况看，生态保护红线和永久基本农田保护红线呈现较为明显的斑块化特征，特别在中微观层面缺少对区域空间发展战略的系统性呼应。

三

以县级空间规划为基础平台，

统筹“三生空间”和“三线”布局

2015年9月《生态文明体制改革总体方案》提出“空间规划分为国家、省、市县(设区的市空间规划范围为市辖区)三级”。可见，宏观的空间治理应以国家、省级空间综合规划为主体，重在建立区域统筹发展框架及相应的管理实施机制。“县”作为空间规划体系中最为基本的行政单元，既要充分落实国家、省级空间战略发展目标，又要协调好微观管控需求和宏观管理的平衡，是优化“三生空间”布局、落实“三线”管控的关键。因此，在县级层面空间规划体系中统筹“三生空间”和“三线”布局，需要坚持以下原则(图1)。

（一）目标导向与问题导向结合，分析“三生空间”发展失衡的主要原因

构建新型空间规划体系是解决特定阶段我国城市发展所面临的“三生空间”发展失衡问题的重要手段。县级空间规划一方面需要贯彻上位规划要求，充分落实县域主体功能，强化指标传导，同时协调好区域生态格局构建、城镇新区选址及重大基础设施布局等关键性内容；另一方面需要坚持问题导向，充分考虑城市发展的阶段性特征，分析造成“三生空间”发展失衡的主要原因并寻求合理的解决方案。

（二）功能引领与实施管控相结合，形成两个层次的“三生空间”布局方案

考虑到“三生空间”分布的多样性和复杂性，依据空间用途细化“三生空间”分类的方法不但无法与现行的规划体系衔接，而且在实施管理层面也难以操作。为了便于对上落实要求、对下实施管理，需要在县级空间规划体系中构建“总体+分区”两个层次的“三生空间”布局方案。其中，总体层次的“三生空间”布局方案面向功能引领，其基本空间单元与街道、乡、镇行政边界保持一致，突出对主体功能的政策落实、空间呼应与指标传导；分区层次的“三生空间”布局方案结合资源有偿使用和生态补偿制度，适当细化分类，并依据主要功能落实空间边界，便于各级行政主体实施细化管控。

分区层次“三生空间”布局主要遵循以下原则：①“三生空间”范围连绵成片且相对稳定；②严格落实区域生态格局构建的要求，优先划定生态空间；③将生态空间划分为用于农业生产和用于生态保护两类，并对应建立差异化的资源使用和生态补偿制度；④生产空间以工业生产功能为主，坚持效率优先原则，在用地适应性评价和安全性评价的基础上综合划定；⑤生活空间以居住功能为主，包括必要的公共服务和商业商务功能。两个层次的“三生空间”布局方案在县级空间规划中保持必要的反馈和协同，实现功能引领与实施管控的有机结合。

（三）以“三生空间”布局优化“三线”管控

“三线”划定直接面向管理，体现规划的刚性约束特征，是实现“三生空间”布局优化的重要抓手。因此，以县级空间规划作为“多规合一”的基础平台，需要依据“三生空间”布局方案，优化“三线”的空间边界，在呼应上位规划空间发展战略的前提下，保持其在空间逻辑上的排他性，以利于实行清晰、明确的规划管控。此外，“三生空间”布局优化还将贯穿县级空间规划对于“三线”的实施管理、定期评估和动态调整的全过程，成为城市“三线”管理的基本准则(表2)。

四 

江苏省宜兴市“三生空间”布局

与“三线”划定实践

宜兴市位于苏、浙、皖三省交界处，濒临太湖与滆湖，境内城乡建设总量较大，生态资源丰富，拥有 681 km²的丘陵山地、532.6 km²的水域。随着宁杭高速铁路的开通，宜兴市已经成为宁杭生态经济带上重要的节点城市。至2016年，宜兴市下辖 5 个街道、14 个镇，市域常住人口为125.4万，其中城镇人口为81.7万，GDP 总量为 1378 亿元，人均 GDP超过11万元，达到中等发达国家水平。

（一）市域“三生空间”和“三线”的基本特征及存在问题

1.生产空间的集约性不够

宜兴市的工业发展属于典型的“苏南模式”，市域生产空间主要呈现“大分散、小集中”的状态。“大分散”体现在以乡镇企业为主导的发展模式下，各街道、乡镇均有产业集中区，生产空间不集聚带来整体地均产出效益不高；“小集中”则体现在虽然生产功能相对集中，但是产业发展层次不高，生产性服务设施布局不够集约，且与生活空间、生态空间邻近布局甚至交叉布局，容易造成相互之间的干扰。

2.生态空间的系统性不足

截至2017年底，宜兴市域散布着各类生态功能区20余个，涉及自然保护区、森林公园、风景名胜区、水源保护区和湿地等多种类型，规模大、数量多和功能全是宜兴市域生态空间的现状基本特征。然而，从现有生态保护红线的空间分布情况看，空间斑块化现象较为突出，生态空间格局尚未形成，存在单个生态功能区面积较小、缺少生态廊道的控制与联系，以及不同程度受到生产、生活功能的侵占等问题。

3.三线”管控的内容差异与统一施行边界刚性管控之间存在矛盾

在已经编制完成的现有各类规划中，生态功能区、基本农田和城镇开发边界之间存在空间范围、规模等方面的矛盾，如由于划分的时间有先后、标准不统一，永久基本农田保护红线与生态保护红线存在空间上的交叠，特别是生态保护红线范围内仍然存在少量永久基本农田，重叠部分的面积约为8.6 km²；按照规划预测的用地规模，至规划期末城镇开发边界将不可避免地占用部分农田；永久基本农田保护红线分布较为分散，空间集聚度不够(表3)。

（二）形成两个层次相互反馈的“三生空间”布局方案

规划形成“总体 + 分区”两个层次的“三生空间”布局方案。总体层次的“三生空间”布局方案重在落实江苏省主体功能区规划，突出“西部丘陵湖荡屏障”“江苏大江大河的重要水源涵养区和全省重要的蓄滞洪区与灾害控制区”等生态功能，以乡镇、街道的行政边界为基本单元，对应“优化开发”和“限制开发”两类主体功能区，划定“三生空间”(图2)；考虑到近年来江苏省对太湖水体水质保护的要求日趋严格，规划将周铁镇域划入生态空间范围，予以严格管控。分区层次的“三生空间”布局方案结合资源环境承载力分析和国土空间开发适宜性评价，遵循空间连绵连片、功能相对独立的原则，深化、细化“三生空间”布局，其中根据实际用途又可将生态空间进一步区分为农业生产和生态保护两类(图3)；重在贯彻生态优先的理念，在市域构建“T”字形生态空间结构，在宜溧山区形成市域南部重要丘陵生态走廊的基础上，突出省域“西部丘陵湖荡屏障”的建设，进一步强化市域中部南北向生态走廊的建设，引导走廊沿线的生态空间实现规模的增长和质量的提升(图4)。两个层次的“三生空间”布局方案在编制过程中保持相互反馈和实时优化。

在管控措施方面，总体层次的“三生空间”布局方案重在落实空间发展战略和传导各项指标，同时引导空间连片集中，有针对性地强化公共服务设施和基础设施配套，提高空间的使用效率；分区层次的“三生空间”布局方案则考虑与资源有偿使用和生态补偿制度相适应，结合“三生空间”自身特征协调相互之间的关系(表4)。

（三）依据“三生空间”布局，进一步优化“三线”划定

针对“三线”划定存在的问题，规划提出按照“三生空间”协调发展的理念优化“三线”划定。首先，严格落实生态保护红线，强化生态保护功能，协同构建区域生态空间格局；其次，根据生态空间的不同属性，强化对永久基本农田的保护，在保证总量不减少的前提下，依法调整空间边界，适应农业生产发展的需要；最后，结合生产空间和生活空间优化城镇开发边界，引导生产、生活空间的适度分离，提升空间质量，推动城镇集中有序发展(图5)。

五

结语

   构建新型国家空间规划体系是解决各类规划间的冲突、落实生态文明建设的客观需要与要求，是实现国家推进生态文明建设、全面统筹经济社会发展、合理高效配置资源、协调发展与保护的重要手段。“三生空间”的划分与布局优化体现了空间实施用途管制的基本思路，也较好地解释了我国不同发展阶段主要矛盾的变化，对于宏观层次的空间规划具有很强的实践意义。为了更好地落实“三生空间”协调发展的理念，一方面需要衔接上位规划，在空间规划体系中充分体现“三生空间”协调发展的思路，配套相应体制机制加以落实；另一方面应明确以“三生空间”优化“三线”划定的总体思路，进一步强化底线约束，保持规划刚性与弹性的结合。本文在探讨“三生空间”布局和“三线”划定的过程中发现仍然存在以下问题，包括“三生空间”指标体系的构建与实施评估、“三线”划定与优化的体制机制配套等，仍待进一步的理论分析与实证检验。

来源：2019年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉、蓝皓月

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年05期

《新型空间规划体系下的县级“三生空间”布局与“三线”划定》

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