【规划师论坛2】全域空间管制的手段辨析与划定逻辑研究

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本期主题：“三线”划定与“三生空间”布局

【编者按】

国务院机构改革提出由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一 ”，统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施。“三线”“三生空间”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性与载体性作用的重要基础，是国土空间规划的重要内容。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“‘三线’划定与‘三生空间’布局”为主题，从理论层面剖析“三线”与“三生空间”的关系，辨析全域空间管制的手段与边界划定逻辑，探讨城乡布局结构的宏观管控机制；从实践层面探讨厦门、宜兴及广州的“三线”划定与“三生空间”布局和管控方法，以供参考。

【规划师论坛2】

全域空间管制的手段辨析与划定逻辑研究

作者华中科技大学建筑与城市规划学院、湖北省城镇化工程技术研究中心讲师王宝强，华中科技大学建筑与城市规划学院硕士研究生李萍萍在《规划师》2019年第5期撰文，随着我国城镇化发展的转型，机构改革背景下空间规划体系重构势在必行，以城乡资源管理为导向的全域空间管制成为空间规划的重要研究内容。文章辨析了全域空间管制的底线管控和分区引导思维及“三线统筹”、“三生空间”与“三类空间”等管控手段之间的关系；同时，从法理基础、技术手段及法理与技术融合层面解析了“三线”边界划定的逻辑，从复合功能与空间层次融合方面阐释了“三生空间”与“三类空间”分区引导的逻辑，以期为推动我国空间规划改革提供理论研究基础。

[关键词]全域空间管制；三生空间；三类空间；三线统筹；划定逻辑

[文章编号]1006-0022(2019)05-0013-07　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]A

[引文格式]王宝强，李萍萍．全域空间管制的手段辨析与划定逻辑研究[J]．规划师，2019(5)：13-19．

一

全域空间管制的思维及手段辨析

从 2014 年国家四部门联合发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》明确提出空间规划要划定“三线”，到2017年初中央印发的《省级空间规划试点方案》提出划定“三区三线”，再到2018年中国城市发展高峰论坛发布的《城市蓝皮书NO.11》提出严格控制“三生空间”和“三线”管控是新时期生态文明改革背景下国土空间规划体系构建的重要内容。可以看出，中央已初步确定了新时期空间规划的管控模式为“底线管控”和“分区引导”，其中对于“底线”的概念内涵、划定技术标准与手段已基本达成共识，而对于“分区引导”部分，国土空间规划的编制权责部门尚未公开敲定以何种管制手段对国土空间进行区划管控，存在“三生空间”和“三类空间”两种管控手段。

（一）底线管控思维：“三线”释义

国土空间管制工作中“底线管控”的思想由来已久，目前传承“底线”思维的空间管制概念为“三线统筹”，即由生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界线构成的控制界线系统。其中，生态保护红线是指为维护区域的生态安全与服务功能，划定包括重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等需严格管控区域的边界线。永久基本农田保护红线是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求，以及对建设用地的预测而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地边界线。城镇开发边界线是指根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的可进行城市开发及禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。

相较于生态保护红线和永久基本农田保护红线的刚性思维，城镇开发边界线的划定弹性空间更大。生态保护红线和永久基本农田保护红线的刚性主要体现在政策管控与法理基础上，前者有《环境保护法》作为明确法源，各地也通过制定地方性法律法规保障红线的落地实施；后者有《基本农田保护条例》《中华人民共和国土地管理法》对基本农田的主要内容、划定方法和监督管理作出明确规定。而城镇开发边界线的划定工作仍在实践中探索，未形成国家层面的划定技术指南和相关管理办法。城镇开发边界线的弹性体现在其既是保证城市发展诉求的“发展引导线”，又是一条防止城市蔓延的“保护控制线”，“保护”与“发展”的双重矛盾给城镇开发边界线的划定带来了“可商议”的弹性空间。在刚性管控线中，生态保护红线属于空间概念，而永久基本农田保护红线则属于警戒数量概念，二者的特征差异具体体现在保护对象的异质性与一致性、划分方法的系统性与单一性、管控手段的强制约束性与动态平衡性3个方面。

（二）分区引导思维：“三生空间”与“三类空间”辨析

空间管制中的分区引导意味着按照主要功能导向将全域空间用地划分成不同类型区块进行统一管理，能够引导相应用地集聚与功能集中，进而优化国土空间开发。

(1)在“三生空间”中，生活空间是人们日常生活活动所使用的空间；生产空间是人们从事生产活动在一定区域内形成的特定功能区；生态空间是具有生态防护功能的可提供生态产品和生态服务的地域空间。

(2)“三类空间”是与“三线”对应的一组分区管制概念，指的是城镇空间、农业空间和生态空间，分别是以城镇居民生产生活、农业生产和农村生活、生态服务和生态系统保护为主要功能的国土空间。

“三类空间”和“三生空间”的差异性主要体现在主管部门、工作重点、空间范围、法律地位、技术路径及运作机制 6 个方面 ( 表 1)。相较而言，“三类空间”的划定方法和工作重点简洁明晰，在实践过程中更利于上下级地区的对接落实，但也存在权责单位尚未明确、法律效应不足及对城镇空间的管理过于笼统等问题。“三生空间”划分的空间具有一定的功能复合性，划定时聚焦于城乡空间内部的核心功能本身，更加关注空间用途管制的经济效能，同时也存在极强的尺度依赖性，其对于顶层规划管理的适用性也值得商榷。相对而言，“三类空间”更适用于宏观尺度的空间管制规划，“三生空间”更适用于中微观尺度的管制规划。

（三）区线结合思维 ：“分区”与“边界”的空间关系阐释

“三类空间”在概念解释和划分方法上都承接了“三线”的核心思想，“多规合一”和空间规划体系实践中多把二者统称为“三区三线”并运用于空间管制中，因此业界对于“三区三线”中“区划”和“控制线”的关系讨论相对更多。现有研究对于二者关系的阐释存在两种观点：一种观点认为，全域空间的弹性调整职能由分区空间承担，控制线的规模与范围不做变动，倾向于终极蓝图式的“底线管控”模式；另一种观点认为，控制线应同时具备规模与数值上的刚性与布局上的弹性，同时空间分区应做到全域覆盖但不相重叠，一经确定不得随意调整，需受到严格的制度管控，控制线的弹性调整必须在对应的分区空间内进行(图1)。目前观点二更能适应我国面临发展转型的国情，在越来越多的空间管控实践中被采纳。以浙江省开化县空间规划为代表，在划定城镇发展边界时，其初衷是控制城镇蔓延，虽然我国城镇增长模式已由“增量化”向“质量化”转变，但是在具体实践中仍有一定的发展需求，因此赋予分区空间绝对的管控刚性，在综合性政策约束框架内给予控制线适当的弹性，有利于引导城镇健康发展。

现有研究对于“三生空间”与“三线”的关系讨论较少，仅从概念上看，“三生空间”与“三线”由于区域城镇化阶段差异会存在“持续包含”和“异向兼容”两种关系(图2)：①“持续包含”的区线关系是指在实际的城乡规划编制过程中，鉴于城市仍有发展建设的需求，开发控制线对于“生产”和“生活”长期保持包含状态，生态空间包含的区域既具有严格控制生态要素不受建设侵犯的刚性，又有作为城市发展预留地的弹性；②“异向兼容”指的是当未来城市建设空间达到极限时，其发展趋势将由“外延增长”转向“内涵收缩”，一些经历了城市化过程的低效生活、生产空间将逐渐转变为生态空间或农业生产空间，此时控制线内的“三生空间”内容将会更加丰富。目前“异向兼容”的区线关系还停留在假说阶段，在北京、上海等人口规模即将突破“控制临界值”，城市扩张趋势已对自然资源与生态环境造成严重威胁的背景下，在未来的空间管制规划中引入“内涵收缩”的城市发展引导线可能性相对较大。

二 

全域空间管制的边界划定与分区

引导逻辑

（一）“三线”边界划定：法理基础与技术手段的融合逻辑

(1)法理基础。与城市增长边界相比，生态保护红线和永久基本农田保护红线的“底线管控”具备较完备的法理基础，包括《环境保护法》、《基本农田保护条例》、《中华人民共和国土地管理法》等(表2)。城镇开发边界线虽无明确的法律依据，但根据对其概念内涵的深入剖析，发现其划定亦受部分法定规划内容的约束。城镇开发边界线是控制城市蔓延、引导城市合理有序发展的公共政策工具，是建设区与非建设区的重要控制分界线 [16] ，“规模”与“范围”是城镇开发边界线划定的关键所在。在城乡规划和土地利用总体规划中常用人均建设用地法来确定城镇发展规模，用禁建区、限建区控制城市空间过度增长，分别为城镇用地边界的划定提供“控制规模”和“范围参考”。

(2) 技术手段。已有研究从技术方法层面对“三线”的划定进行了理论探索和实践，其中数理统计和空间分析技术、基于“多规合一”的边界校核技术较为常见。其中，永久基本农田保护红线划定从如何构建“高质量农田评价指标体系”和实现永久基本农田最优空间布局两方面展开。生态保护红线划定中生态敏感性、生态功能性评价是主要的分析内容，主要技术方法有定量指标、USLE模型、单因子评价和主导因子分析等。城镇开发边界线的划定方法主要有反向法和正向法，反向法的基本思路是“先底后图”，以识别约束性的自然要素为线索框定开发边界的划定范围；正向法则着眼于城市的发展内核和驱动力机制，利用元胞自动机、BP 神经网络等模型对城市未来的发展进行模拟预测。二者相比，反向法的“倒逼推导”策略体现了城镇开发边界线的刚性内涵，正向法则更科学地提供城市发展的多种可能规模与形态，体现了弹性内涵(表3)。

(3)融合逻辑：法理与技术的融合。目前虽未有直接讨论“三线”划定中技术方法和政策法理关系的研究，但在实践中往往采用“法理优先，技术辅助”的融合思路进行划定，如固原市在空间规划中提出在用地适宜性评价前先列“负面清单”的技术路径；《生态保护红线划定技术指南》提出的技术流程包含了法定规划和生态重要性评估相结合的类似理念。以技术和法理融合为导向的“三线”划定可大致分为以下步骤：①依据国家政策法规文件和相关法定规划对“三线”的范围与规模进行确认，这一步也是“多规合一”的重点内容；②对初步确定的“三线”重叠区域进行校核，引入“三线”相关评定技术，构建以“生态敏感性”“耕作适宜性”“建设适宜性”为主要评价内容的指标体系，对争议区域进行评价；③基于“生态优先”“紧凑连片”等协调原则，结合初步确定的管制指标，对“三线”的范围进行最终确认；④国土空间的开发与管制应遵循“有的放矢，轻重缓急”的原则，结合用地适宜性评价，在划定的“三线”范围内进行管控区域的分级分类，以提高全域各类资源的利用与保护效益(图3)。

（二）分区引导：复合功能与空间层次融合的逻辑

城镇、农业、生态“三类空间”在功能上并不是单一的，除主体功能外，都可以兼有其他两种次要功能，因此“三类空间”的划定和管控也不应是简单的“划分地盘”和“分而治之”。在实践中“三生空间”与“三类空间”的划分遭遇的问题与难点体现在城乡空间的功能复合性导致难以有效把控边界和规模，且在不同尺度下空间要素的功能可能会发生变化，因此在划定“三生空间”与“三类空间”并进行分区引导时，要将各类空间要素的复合功能与空间层次相融合。

(1)“三类空间”。由于拥有管制内容纵向传导方面的优势，多个地区在省级空间规划试点中多采用“三类空间”作为规划体系中管制分区的手段。①省、市级层面空间规划主要内容是下达资源开发、基本农田规模等约束性指标至市县层面，其中空间管制主要是对“三类空间”的划定和管控提出原则性的要求。为给区县空间规划编制留出充足的弹性空间，同时保证空间管制的刚性，安徽、江西和福建等省将具有复合功能的区域作为“留白空间”、“预留空间”或“农业预备区”。笔者以为，考虑到城乡功能的复合性，可以分为城镇空间、城镇复合生态与农业空间、农业空间、生态复合农业空间及生态空间。②区、县级层面的空间规划则重点负责落实省、市级规划的战略部署、重点任务和重大工程；需重点细化土地用途分区，针对需要重点整治更新的城市发展空间编制详细的地块方案；借鉴襄阳、汉中和固原的实践经验，基于土地利用现状分类标准，结合空间管控的实际需要，在“三区”空间下划分二级或三级类别，将城镇、生态和农业“三类空间”在区、县层面做进一步细化，形成12种次分类，以更好地指导详细地块的利用与保护(表4)。在此基础上，在各土地功能管理分区内建立“用地分类明晰—许可边界清晰”的用途管理体系及管理细则，并将差异化的开发许可要求纳入各类土地利用管理分区。

(2)“三生空间”。不同尺度城乡空间的规划侧重差异导致“三生空间”的主要内容对象存在差异，因此针对“三生空间”的尺度差异性和范围动态性，在面对不同空间规划层级和空间规划对象时其对应的用地类型也有所不同(图4)。此外，不同尺度的规划差异也导致“三生空间”划分时的功能复合性和用地异质性，针对这两种特性，也有学者提出了相应的分类体系(图5)。

三

 结语

从当前我国机构改革后的空间管制探讨看，基本形成了以边界管控的底线思维和分区功能引导思维相结合的方式对国土空间进行管控的模式。在各地逐步展开空间规划实践的过程中，从理论层面探讨不同层级空间管控要素及管控方式是非常必要的。笔者在全域空间管控语境下对空间管制的手段进行辨析和阐释，对“三线”边界的划定和分区引导的基本逻辑进行探讨。应当指出的是，空间管制中的“分区”模式和“划线”形态不是重点，核心是要按照刚柔并济的空间管制规则、自上而下的传导机制、适应地方发展需求的原则制定具体有效的空间管控手段和配套支撑政策。分级管控、刚弹结合、强调功能和空间的复合利用、加强对全域开发建设行为的差异化管控和配套政策保障是普遍共识。

来源：2019年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年05期

《全域空间管制的手段辨析与划定逻辑研究》

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