【规划师论坛1】三线 • 三生 • 三控：城乡布局结构的宏观管控机制

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本期主题：“三线”划定与“三生空间”布局

【编者按】

国务院机构改革提出由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进“多规合一 ”，统筹构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系并监督实施。“三线”“三生空间”的划定及管控是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性与载体性作用的重要基础，是国土空间规划的重要内容。基于此，本期“规划师论坛”栏目以“‘三线’划定与‘三生空间’布局”为主题，从理论层面剖析“三线”与“三生空间”的关系，辨析全域空间管制的手段与边界划定逻辑，探讨城乡布局结构的宏观管控机制；从实践层面探讨厦门、宜兴及广州的“三线”划定与“三生空间”布局和管控方法，以供参考。

【规划师论坛1】

三线 • 三生 • 三控：城乡布局结构的宏观管控机制

作者深圳市规划国土发展研究中心建筑师周劲在《规划师》2019年第5期撰文，“三生空间”(生产、生活和生态空间)是构成城乡布局结构的三大基本要素，“三线”(永久基本农田保护红线、城镇开发边界线和生态保护红线)划定的目的是实现“三生空间”的合理布局。文章通过解析“三生空间”与“三线”的逻辑关联，认为“三线”划定工作中在观念上应避免三个误区，在结构上应抓住“三生空间”布局的三个关键，并提出“三控”管理的三个设想：分级管控与事权划分、分层管控与制度设计、分类管控与技术创新。

[关键词]“三线”划定；三生空间；“三控”管理；空间布局

[文章编号]1006-0022(2019)05-0005-08　

[中图分类号]TU981　

[文献标识码]A

[引文格式]周劲．三线•三生•三控：城乡布局结构的宏观管控机制[J]．规划师，2019(5)：5-12．

一

“三线”与“三生空间”的逻辑关联

（一）范围上体现三个重点

“三线”划定虽然从根本目的上是为了实现“三生空间”的合理布局，但是其范围并不与“三生空间”完全对应。严格来说，生态保护红线对应的是狭义的“生态”，重点指原生态核心区，不含人工生态区域；永久基本农田保护红线对应的是狭义的“生产”，重点指粮食生产区，不含独立工矿和城镇工业区；城镇开发边界线对应的是狭义的“生活”，重点指集中成片的建成区，不含分散的乡村地区。

“三线”本质是政策管理线，重点体现的是“底线”管控思维，因此讲究其范围的明确和内容的纯净性，便于行政执法和监督检查。而“三生空间”本质上是城乡布局结构的理想形态，“三生空间”的关系不完全是截然分开和边界清晰的，生态、生产和生活空间经常出现相互重叠与相互渗透的状态。因此，从逻辑上说，“三线”并不能完全等同于生态控制线、生产控制线和生活控制线。“三线”只是“三生空间”的最基本的“底线”，而非全部的“三生空间”。

（二）层次上体现三大战略

“三线”划定的出发点是落实国家安全战略。一是维护生态安全格局。我国政府于2016年正式签署《巴黎协定》，承诺与国际社会一起将21世纪全球平均气温升高幅度控制在2℃之内。生态文明不仅被写入新的《中华人民共和国宪法》，还成为国家安全战略的重要组成部分。二是维护粮食安全格局。永久基本农田保护红线的划定是坚守中央农村工作会议 2013 年提出的全国 18 亿亩耕地红线的关键举措。三是维护经济安全格局。城镇开发边界线的划定不仅有利于防止过度开发侵蚀生态环境，还有利于提高城镇集约节约建设水平，使城镇交通、市政等基础设施和公共服务设施的效益最大化，从而降低成本、减少能源消耗和盲目的固定资产投资，是国家经济安全格局的重要组成部分。

“三线”划定的着重点是新型城镇化战略。2014 年中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划 (2014—2020年)》是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。它指出城镇化是现代化的必由之路，是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。而且特别提到要“优化布局”，破除城乡二元体制，化解城乡二元结构矛盾，让城乡共享现代文明成果。因此，“三线”划定要避免“为划而划”反而导致强化城乡二元体制的错误做法，而应把着重点放在“三线”相互统筹上，促进新型城镇化战略的实施。

“三线”划定的落脚点是可持续发展战略。1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念，形成了国际社会的广泛共识。其根本目标就是实现自然、经济和社会复合系统的健康、持续、稳定、和谐发展。换言之，就是生态、生产和生活的协调发展，三者是一个密不可分的系统。因此，在划定“三线”时要同时探究“三生空间”布局的内在联系，使之相互促进，以有利于整体城乡环境的可持续发展。

（三）管控上体现三级事权

“三线”划定是近年来国家层面下达的行政任务，虽然其具体执行落实在各个市级行政主体上，但是就管控对象而言仍需要区分国家、省(区域)和市(镇)三级事权。否则，“三线”划定之后的监管和执行将会面临条块分割、责权交叉和推诿扯皮的困境。

总体上看，“三线”一旦划定，其审批就将纳入国家级行政监督和监察的范畴，应该由相对应的行政主管部门进行日常监督。例如，生态保护红线由生态环境部监管，永久基本农田保护红线和城镇开发边界线由自然资源部监管。通常情况下，由于这三根线是彼此分离而不重叠的，在国家层面暂不会出现事权交叉的问题。但是，在省、市级层面就可能出现条块分割和责权利不清的问题。以生态保护红线为例，国家层面可以通过设定国家级自然保护区、风景名胜区和即将建立的国家公园体系来明确管理事权，甚至国家发改委可以对这些风景区的门票提出指导意见。但是，省级自然保护区、风景名胜区和各类郊野公园一旦涉及跨市域行政边界，就很难区分责权利关系。

表面上看，市级“三线”划定应该不会有大的问题，但是实际状况并不如此。深圳早在2005年就颁布实施了《深圳市基本生态控制线管理规定》，虽然生态面积总规模和主要大型斑块在这十几年来得到严格管控，但是生态廊道及其关键节点却不断遭到侵蚀和破坏。2005～2014年，深圳的基本生态控制线内景观破碎度指数从11.86增加到19.81，这意味着生态用地的连通蔓延性有明显降低趋势，尤其是在跨两个不同区级行政单位或不同街道办和社区的地段，行政执法的力度远远对抗不了当地的发展诉求。因此，如果不理清市、区和街道等行政事权关系，就很难将生态保护红线的监管落到实处。

二 

“三线”划定的三个误区

（一）生态保护红线=“无人区”？

一旦被定义为“红线”，生态保护红线区域就容易被理解为绝对禁止人员进入的零建设的“无人区”。这种思维惯性其实还是来源于城市建设者的视角，他们习惯于从土地的适建性方面考虑所谓的保护区问题，也就是规划师们所熟悉的“两线三区”中的“禁建区”。例如，有些区域往往因坡度太陡或水面太宽不适宜建设而被动地划入“禁建区”；凡是地势平坦、水面细窄的地方都可划入“适建区”；介于上述两者之间的划入“有条件建设区”。三者的关键词都是“建设”，而规划用地分类也习惯性地分为“建设用地”和“非建设用地”。那么，“禁建区”和“非建设区”就等于“无人区”吗？以一级水源保护区为例，其在范围上都会被划入生态保护红线，在日常管理上也是“闲人禁入”。这对于水库位于城市远郊地区的情况是再正常不过的。但是，如果水库位于城市近郊或两个城市(城区)之间的地带时，是否应该实行绝对禁止人员进入的管理模式，而全然不考虑临近城市居民户外休闲的需求呢？同样的情况也适用于红线内的山体，如要不要有限开放山体给市民开展登山活动？要不要适当修建一些滨水栈道或登山步道？是实行完全禁止的被动式保护政策，还是尝试限制人流和建设最低限度安全引导设施的积极式保护与利用兼顾的政策？对此，新组建的国家自然资源部设立了“国家公园管理局”，相信接下来会将生态保护红线相关的管控政策与传统的自然保护区和风景名胜区的体系进行衔接与整合，逐步理顺自然保护与人文游赏的矛盾关系。

（二）永久基本农田保护红线=农业区？

国家为了实行最严格的耕地保护制度，强化用途管制，2016 年由国土资源部和农业部联合发布了《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》；2018年2月，国土资源部再次印发通知，提出确保到2020年全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩。这里的基本农田就是指受到特殊保护的耕地，其根本目的是保障基本的粮食生产，维护国家的粮食安全。

但是，也应该认识到，基本农田并不能与农业区画等号。保护粮食生产不仅仅靠保护农业本身就能成功，还需要同时保护与之密切相关的农民和农村。单从划定农田面积控制线来说，各地要完成任务并不是特别困难的事，难就难在划定之后如何真正实现可持续的农业、农村和农民的良性互动发展，而不是被动地划定然后消极地隔离，这也是中央每年的 1 号文件都把“三农”问题放在一起强调的内在原因。划定保护范围固然重要，但更需要的是如何真正解放农民的劳动生产力和切实振兴农村经济。

2017年2月中央1号文件提出将“田园综合体”作为乡村新型产业发展的亮点措施，支持有条件的乡村建设以农民合作社为主要载体，让农民充分参与和受益，集循环农业、创业农业和农事体验于一体的田园综合体。通过农业综合开发、农村综合改革和转移支付等渠道开展试点示范。由此可见，保护农田不应仅仅是消极被动地保护原始状态的农业生产方式，还应积极以创新突破的思维探索集现代农业、休闲旅游和田园社区于一体的乡村综合发展模式。

（三）城镇开发边界线=开发区？

2013 年 12 月中央城镇化工作会议提出划定城市开发边界，意在控制城市建成区的盲目拓展和无序蔓延，尤其是控制各类新区和开发区的盲目建设。从1984年首次设立国家级经济技术开发区以来，截止到2016年，全国共设立219个国家级经济技术开发区，其生产总值占全国生产总值的11％，进出口贸易占全国总量的20％，对当地及周边经济的辐射带动作用明显。2013年国家发改委的一个课题组的调查结果显示，全国12个省区中 144 个地级市建有 200 多个新城新区。

各级地方政府为了争取更多的发展机会，不遗余力地推动省级、市级开发区或新区的建设。因此，土地指标一直成为地方和中央博弈的焦点，之前地方政府只要拿到土地指标，还可以自主选择落位，但现在一旦划定城镇开发边界线，不但土地指标受控，而且“坐标”也没有腾挪的余地了。所以，从许多地方政府的角度看，城镇开发边界线最大的限制就是对开发区的限制。于是，在划定城镇开发边界线时地方政府尽可能地偏重于给开发区预留空间，而较少顾及城市整体结构的合理性。

原国土资源部对土地指标的严格管控在一定程度上抑制了地方盲目设立开发区或新区的冲动。而现行的城镇开发边界线政策一方面是继续加强对总体开发规模的管控，另一方面是在总体开发规模管控的基础上进一步强调对城市合理布局结构的调控。开发区或新区往往选址于原旧城核心区或中心区的近郊或远郊，远离原有交通、市政基础设施和文教体卫公共设施的服务范围。规划得好的开发区或新区，在考虑产业经济发展空间的同时，也会提前预留公共服务和基础设施用地；但许多开发区或新区并未考虑未来产城融合的需求，出现了功能单一、配套缺失的“鬼城”“卧城”现象，职住平衡严重失调，引发交通高峰期全线拥堵的并发症。因此，划定城镇开发边界线的一个内在要求就是要仔细推敲城市集中建成区的合理结构，实现公共服务设施和基础设施利用效率的最大化。

三 

“三生空间”布局的三个关键

（一）安全格局与结构的系统性

1.生态：需要坚持斑块、廊道和

节点“三者并重”的原则

生态安全格局由斑块、廊道和节点三大要素构成，必须坚持“三者并重”的原则。规划师基于对“非建设区”的关注，一般都比较重视对大面积斑块的识别和界定，而容易忽视对廊道和节点的深入探讨与量化研究。加上现实中城市建设扩张的巨大动力，廊道和节点成为最容易被侵占的对象。其中一个关键问题就是当管理部门追问到底廊道要控制多宽和为什么这个节点那么重要时，规划师也给不出令人信服的理由。生态安全内在的系统逻辑与动植物的繁衍和迁徙规律密切相关。在划定生态斑块、廊道和节点之前，如果能对生长于本地的动植物及生境系统进行全面调查的话，就能找到廊道和节点管控的科学依据。

以深圳最近开展的“环西丽湖科教新城生态发展研究”为例，研究发现廊道宽度与动物种类密切相关，不同体型的动物对迁徙通道的宽度要求也不同：无脊椎动物种群的迁徙通道宽度为 3 ～12 　 m，鱼类、鸟类、两栖类和小型哺乳动物的迁徙通道宽度为 30 ～ 100 　 m，大型哺乳动物的迁徙通道宽度为 600～1 　 200 　 m，差异巨大。而市政府要想维护什么样的生态安全格局和结构，关键取决于其想保持什么样的本地植物和动物物种群落。事实上，规划师往往过分关注物理环境的空间边界，而忽视了生态系统的主体(动植物)的生存规律。

2.生产：需要理清主体、客体和

载体“三位一体”的逻辑

生产空间布局和结构的系统性需要兼顾与生产相关的主体、客体及载体三大方面。所谓“三农”，就是指主体(农民)、客体(农业)和载体(农村)“三位一体”、不可分离，必须统筹考虑、综合施策。生产空间并不是简单地将现状的农田范围在图上划出来，再加上几条泛泛的法规条文就可以解决粮食安全问题的。如果不事先对当地的农民、农业和农村的现实状况进行足够深入的调研，就匆忙划定所谓的“永久基本农田”，不但盲目和缺乏依据，而且执法也会遭到社会的质疑和挑战。尤其是在经济相对发达的沿海特大和超大城市，人们往往会追问，在寸土寸金的城市内部或近郊为何要保护那么一片孤立的农田？

国家对田园综合体的探索从某种意义上就是试图找到农村经济与城市经济相结合的一个平衡点，但这只能解决局部的冲突和矛盾。粮食安全是国家战略，需要跨区域甚至全国“一盘棋”地对国家农业产业的宏观布局和分工做出明确的政策引导，才能让地方政府找到保护基本农田的切实依据和动机，否则就会陷入“上有政策、下有对策”的消极应对和保护不成又无法有效利用的尴尬境地。深圳在这方面的矛盾尤为突出，在一个建成区仅 900 　 km 2 的土地上生活着近2 　 000万居民，而且在实质意义上已经几乎没有农民、农业和农村的城市，该如何保护基本农田呢？

3.生活：需要跟踪工作、居住和

消费“三点一线”的轨迹

“生活”本身存在格局和结构吗？有系统化的需要吗？以客体的身份观察，生态是有格局有结构的，也具有系统性特征。以主体的身份观察，生产也是有格局有结构的，具有系统性特征。而就生活而言，我们本身就是生活的中心，是生活的载体，所以相对于生态和生产而言，生活的规律更难把握和界定，即使是在看起来容易识别的地理空间上。好在科技进步带来了个体足迹跟踪的大数据采集方法，为探讨和建立生活结构的系统性提供了分析工具。

但是，精细化的分析工具代替不了系统化的思维方法，所谓“万变不离其宗”，城市规划现代理论的经典描述是工作、生活、游憩和交通四大功能，换作人们熟悉的一句话就是上班(上学)、回家和消费“三点一线”的生活，“三点”即工作地点、居住地点和休闲消费地点，“一线”即交通通勤线。由 3 个关键要素加上其间的联系共同组成了生活系统性的基本内核。

经典的城市设计理论的五要素为节点、路线、区域、标识和边界，其中真正体现二维平面布局的要素就是前三个，体现了市民日常生活轨迹的“点、线、面”，后两个要素可以理解为三维立面的要素，非日常所常见或常到达，只是周末去市中心和市郊时才能看到或感受到的标志性建筑物或城市边界轮廓线。因此，要探讨一个城市的生活布局与结构，首先要从个体的生活行为轨迹入手，才能逐步探寻从小到大的城市生活空间布局结构和规律。近年来，宜居生活圈成为学界探讨一个热点，也印证了这一方法的普适性和时效性。

（二）自然禀赋与人文的地域性

1.生态方面主要受到水生态特征的基础性影响

生态方面之所以特别强调水生态特征，是因为生态系统的主体是动植物，动植物维持生命的关键要素是水。我们通常划定城市“蓝线”和“绿线”，且在划定过程中往往不会考虑到“蓝”“绿”之间的内在联系，同时基于绿化公园是人工建造的认知，往往为了所谓的景观效果而盲目修建大草坪和大水面，而忽视原本水文地理最基础的条件，导致不必要的高昂的养护成本。因此，正确的划定思路与方法应该是“以蓝定绿”和“以海定陆”，也就是以自然水文条件确定绿地空间布局，以海洋纳污容量反推江河流域特别是上游生态保护范围。

以深圳为例，其早期奠定的“带状组团式”布局结构，不了解的人往往误认为是规划者“先验式”地从理论模型推导出来放在深圳土地上的经典实验品。但事实是，这种结构的规划出发点恰恰是最大限度地遵从了原深圳特区的山水地理条件，北山南海的边界条件决定了东西带状的发展格局。而正是贯穿南北的几条河流 ( 布吉河、福田河、新洲河和大沙河 ) 自然分割了城市组图。当初的规划者顺应了深圳的自然山水禀赋，确立了影响深远的健康的城市发展结构。最近，深圳又进一步探讨海陆统筹的更大的生态系统的治理策略，提出了“以海定陆”的生态理念，全面梳理和探讨江、河、海流域的综合治理政策，将海洋生态红线与陆地生态红线有机对接，形成陆海一体的完整生态系统保护格局。从某种意义上说，就是自发主动地限定了本地海洋建设和经济活动的开发边界，为粤港澳大湾区的整体生态保护做出自己的努力和贡献。

2.生产方面主要受到三产结构特征的阶段性影响

生产方面三产结构特征的阶段性影响是关键。衡量一座城市产业特征的常用指标就是第一、第二、第三产业的比重，由此判定城市的工业化程度和服务水平。但是，这个指标并不是一成不变的。随着社会经济的发展和城镇化进程的推进，城市的产业结构会发生相应的调整和变化，它不像生态系统那样具有相对长期的稳定性和确定性，而是与城市自身的成长阶段密切相关，体现了城市的生命周期特征。中国作为发展中国家，仍处于城镇化深度推进阶段，可以说绝大多数城市仍处于生命周期中的成长、成熟过程之中。因此，生产空间布局结构也处于不断优化调整的动态过程中。即使是同一座城市，在不同的发展阶段也会呈现出不同的生产空间布局特征。

以深圳的制造业为例，在 20 世纪80年代改革开放初期，以“来料加工”和劳动密集型产业为主，因此在原特区内各个组团平行设立了15个独立工业区，人员和物资分别从北边的布吉、梅林与西丽3个联检站及南边的沙头角、罗湖、皇岗与蛇口 4 个口岸进出，各个工业区之间既无上下游联系也无横向合作关系，“两头在外”，各自发展，空间结构上呈现均质化分散布局的特征。其后，随着产业结构的升级和调整，深圳逐渐出现高端制造业、高新技术产业和金融、物流产业，城市和生产空间格局发生了重大变化，高端和高附加值产业的聚集度越来越高，催生了深圳产业的等级化分布现象，打破了原来的均衡格局。其中，金融、商贸和高新技术企业逐步向原特区的市级中心区罗湖、福田、南山集中布局，包括规划建设中的深圳超级总部基地、后海总部基地及前海自贸区等。文创等创意产业则普遍出现于上述15个传统工业区的蜕变过程中，而传统制造业中的高附加值产业(如服装、眼镜和模具等)则在中心区的近郊由政府集中引导形成若干集聚基地。其他低附加值的制造业处于持续外迁过程中。由此可见，一座城市的生产空间布局不是可以完全事先规划好的，还要受到市场调节和经济发展规律的支配性影响，并与发展阶段密不可分。

3.生活方面主要受到职住行为特征的趋势性影响

生活空间布局结构与生态空间和生产空间相比具有更大的不确定性，这是由“人”这个本质属性所决定的。生态作为客体自有其规律需遵循，人为干预的程度和影响力是有限的，更多的是尽可能去顺应大自然。生产是人的自发行为，人是生产的主体和主宰，人作为经典的“经济人”，具有理性的利益判断和选择能力，故对于生产空间的布局结构是可以施加一定程度的影响力的，但因受到政府这双“有形的手”和市场这双“无形的手”的双重影响，往往处于确定性和不确定性交替的动态过程中。

相比较而言，生活的主体和客体都是人，人的自我选择不仅是理性的，还是感性的，甚至更多情况下是感性的判断占上风。不妨将这种状况定义为“人”是“生活”的载体。这一载体呈现的是无时无刻持续变化的状态。如果说面对生态我们更多采取被动适应的态度，面对生产我们作为主体可以主动引领的话，那么面对生活就只能投入其中参与自动演化了。因此，只能抓住上文提到的日常生活“三点一线”的结构要素对大概的趋势做些推测性探讨。

以深圳居住空间和职住行为为例，早期的“三来一补”工业区，厂区内全部布置了配套宿舍，行政事业单位也延续了过去“单位大院”的模式，处于职住合一的初级阶段。随后，产业的升级和商品房的出现，打破了“单位大院”模式，人们开始选择居住条件更好的地段生活，职住开始分离，但这一时期基本还局限于各个组团的内部，用常规公交和自行车就能实现日常的通勤。到今天，深圳早期“组团式”职住平衡的规划初衷已被打破，跨组团出行和跨原特区内外出行越来越多，甚至跨行政区的深港(深圳—香港)、深广(深圳—广州)、深珠(深圳—珠海)的双城生活出行也不在少数。从总体上看，深圳中心城区的极化趋势不可避免，尽管规划师从主观上仍在努力维持“组团式”多中心布局结构，但客观上作为超大城市的深圳，其圈层化的等级结构已开始显现，职住不平衡的压力将持续加大，即使是局部地区通过一定的规划干预手段可以适度缓解不平衡问题，但全市域范围内的不平衡趋势恐怕短期内难以扭转。因为人们对职住地的选择具有主观价值判断，对通勤时间的忍耐程度也因人而异、因地而异。由于“三点一线”的生活地图及个体间的差异巨大，期待利用大数据分析工具从海量轨迹中梳理分析集体出行的特征和规律，为划定城镇开发边界线、确定合理的出行半径提供依据。

（三）空间规模与尺度的层次性

“三生空间”布局在不同的空间规模和尺度上呈现出不同的层次。中国幅员辽阔，城市规模差异巨大，既有10万人口的小城市，又有 1 　 000 万人口的超大城市。虽然大小城市在布局结构上同样具有系统性的特征，但其规模与尺度的层次性完全不同。英国理论物理学家、复杂性科学研究中心圣塔菲研究所前所长杰弗里·韦斯特经过潜心数十年的研究发现：城市规模每增长一倍，只需要增加 85% 的基础设施。但是，生态、生产和生活空间并不是按同等比例放大，而是各自由于不同的规模和尺度特点具有不同的层次结构。三者比较而言，生态空间的尺度最大、层次最少；生活空间的尺度最小、层次最多；生产空间则居于两者之间。

1.生态空间的尺度大、层次少

生态作为最大尺度的本底资源，为生产和生活提供了基本资料及基础能源，同时又是其废料的接纳地和消化地。它是生命活动物质和能量大循环的终极载体。因此，任何试图拆散和局部化分析、评估其效能的做法都是徒劳无功的。最典型的例子就是所谓生态承载力的计算，如果不是在一个足够大的尺度上探讨就得出量化结论的话，显然是没有说服力的。最常见的误区就是人为设定某个城市生态用地比例达到百分之多少就算是达到承载力门槛了，甚至有的城市宣称因为划定了足够比例的生态用地，就可以自称为“生态城市”或“森林城市”了。另外，全市层面只关注大尺度和成片的生态用地也是远远不够的，或者借口说生态也分层次，因此更小尺度的廊道和节点等待下层次详细规划去落实，这也是错误的认识和观念。

生态系统的整体性远远高于生产系统和生活系统，甚至可以认为它只有一个层次，就是地球这个层次，这也是国际气候大会的根本立场所在。所以，生态系统的根本属性是自然系统，与人工系统的生产和生活有本质的差异，它是连续不间断的循环系统，只有尺度的大小，没有层次的切割。以深圳基本生态线的划定为例，它除了城外大片“非建设用地”外，还划入了与之紧密联系的众多深入建成区的“公园绿地”，虽然从传统的用地分类上它们属于“建设用地”，但是在本质作用上具有显著的生态功能，必须从通常的“公园绿地”的身份上识别出来，尽管宽度和面积较小，但都是大生态系统不可或缺的组成部分，是同一层次的系统构成的关键要素，而不能将它归于下一层次的详细规划才考虑。

2.生产空间的尺度和层次多变

如果说生态空间的尺度可以将大到全球、小到一个生态斑块都归结为同一个层次的话，生产空间是否具有同样的特征呢？答案恐怕是否定的。虽然从个别的产业链关系的局部现象(如“东莞街头一堵车，全世界电脑就涨价”的说法)可以感受到类似的关联性，但是在经济和全部门类产品的生产尚未完全实现百分之百的全球化状态之前，生产空间布局结构仍然存在尺度和层次的差异性，在宏观尺度上最显著的表现就是“产城分离”或者说“城镇化滞后于工业化”。

在经济发展初期，工业生产至少被切分为两个尺度和两个层次：一个是源于全球尺度的资本和技术转移带来的“两头在外”(原料、销售)或“一头在外”(销售)的开发区模式，并按产业链的规模分为国家级和地方级两个层次；另一个是源于地方尺度城镇化动力带来的消费性生产需求，即满足城镇居民日常生活的本地化的制造业和服务业，也可按产业资本规模和技术水平分为高新与传统两个层次。这些划分和切割在空间布局形态上也明显地表现出来，各自可以独立运作、互不干涉，彼此也无横向联系。所谓一、二、三产业的划分就带有明显的层次性。

生产系统随着规模和尺度的不同会呈现出不同的层次性。农业生产也具有类似的特征，农田的划定和保护应该根据农产品的类别(是大宗粮食产品还是特色地理标识产品)、气候土壤条件(是温带、热带还是寒带)和生产方式(是机械化大生产还是分散化小面积种植)等先决因素来确定适宜的区位、范围、规模与分布，避免消极盲目地算指标和凑面积。

3.生活空间的尺度小、层次多

相对于生态空间和生产空间而言，生活空间的尺度最小、层次最多。这里不仅指空间维度，还包括时间维度，二者不可分割。在时间维度上，生态系统的循环周期往往是以世纪甚至更长时间为尺度单位的；生产系统的循环周期往往是以几十年或上百年为尺度单位的，大到经济危机的周期律，小到百年老店的代际兴衰；而生活系统的循环周期受制于人的生命周期，往往是以年、月、日等为尺度单位的。与生态系统的大循环和生产系统的中循环相比，生活系统的循环只能算是小循环和微循环了。正因其尺度小，所以层次就更多，从个体生活、家庭生活、集体生活到国民生活，甚至跨国生活，可以分很多层次。要研究生活空间布局的规律，就必须分尺度和分层次来探讨，并与时间维度相结合。

上文谈到的“三点一线”生活结构图式就是对最小尺度的个体日常生活结构基本单元的描述，对应于时间维度就是一日内通勤的行为轨迹。广义的通勤包括 3 类：居住点与工作点的通勤、工作点与消费点的通勤及消费点与居住点的通勤。其中，工作点包括商业区、办公区和工业区等多种类型，消费点包括学校、医院、商场和公园等众多类型。对于个体而言，“三点”是可以分置的；对于集体而言，“三点”会出现交叉和重叠。如果以其中一个特定的通勤行为为研究对象，就会使用“服务半径”和“15分钟生活圈”等空间指标与时间指标相结合的分析工具。显而易见，即使是个体生活这个最小单元，其差异也是巨大的，一个人可以步行 5 分钟实现 1 天中的“三点一线”的所有出行目标，另一个人也可以搭飞机实现一天中的同样出行目标，但二者的空间跨度却有天壤之别。因此，生活空间布局的尺度和层次的丰富性是很难清晰而稳定地在图上划定的。

当然，生活空间的布局也是有规律可循的。近期普遍关注的职住平衡的研究方法就是将上述的消费点拆分到居住点和工作点的重叠部分中，如学校和医院归结于居住点，商业归结于工作点等，从而把“三点”简化为“两点”，有针对性地研究与集体生活尺度更匹配的出行布局结构，也不失为一种简捷有效的方法。另外，经典的“中心等级体系”的划分方法仍然适用，它可以简洁地描述生活和生产服务中心在不同层次的等级分布及圈层分布特征，是生活和生产要素不断向优势地域集聚的客观规律。与此同时，也应该引入“多中心”网络化的新思维，随着生活、生产各种业态的千变万化，“去中心化”的疏解现象和规律也值得充分关注，这也是影响生活空间布局结构的另一个反作用动力因素，而且与生态空间布局结构有高度的相关性，值得深入探讨。

四

“三控”管理的三个设想

（一）分级管控与事权划分

“三线”划定与“三生空间”布局存在密切联系。如果说“三线”划定是自上而下的要求的话，那么“三生空间”布局应该是自下而上的诉求，事关本地经济的健康、持续发展。前者是中央政府事权的体现，后者是地方政府事权的核心对象，省、市、区三级政府极易陷入事权交叉的困境。以生态保护红线为例，它包括斑块、廊道和节点 3 个基本要素，可简述为“面、线、点”，对应的管控策略不妨简称为“面控”、“线控”和“点控”。这三者在省、市、区三级管控上宜采取不同的策略。

1.“面控”方面需打破行政边界

生态斑块往往是跨市域边界的，需要省级政府跨市协调。以湖南省为例，为了协调长沙、株洲和湘潭三市交界的生态绿心，省政府于 2011 年和 2013 年颁布实施了《长株潭城市群生态绿心地区总体规划 (2010—2030)》与《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》，二者明确规定，“绿心地区县级以上人民政府及其部门编制涉及绿心地区的城乡规划、土地利用总体规划和其他专项规划，应当以长株潭城市群生态绿心地区总体规划为依据”，已制定、实施的涉及绿心地区的相关规划，与绿心总体规划不一致的，“由负责规划编制的单位按照法定程序予以修改”。虽然在后期实施中遭遇了严重困难，但毕竟为探索跨行政边界的管控模式开了先河。

2.“线控”方面需建立共享机制

生态廊道往往也是跨市域边界的，有的廊道同时也是源于同一条江河流域的区域性的生态湿地系统，需要跨市域的利益协调。以广东省为例，2009 年初其提出初步设想，2010年2月省政府批准《珠江三角洲绿道网总体规划纲要》，2011 年初，珠海 2 　 372 　 km 长的区域绿道全线贯通，之后向全省推广。作为先行先试的典型，广东省绿道表现出强大的生命力，其中一个关键的因素就是打破了过去消极被动对待生态绿地保护的观念，将生态保护和人文旅游有机结合起来，实现了绿道沿线城市的利益共享和生态保护与经济发展的良性互动。

3.“点控”方面需配套补偿政策

生态节点往往位于密集的建成区边缘或组团隔离带的交界处，极易被与之相邻的建设用地侵蚀和占用，易被当地经济利益“绑架”而难以管控。以深圳为例，早在2005年市政府就划定和颁布了全市域的生态控制线范围图，也出台和实施了各部门与区政府联席会议制度，严格管控生态线内的建设项目和生态线边界的微调申请。但时至今日，生态廊道和节点的管控状况仍然不尽如人意，其中一个关键的原因就是没有出台明确可行的异地置换(跨区级行政边界)或货币补偿的配套政策。当然，另一个原因就是土地权益主体的界定困难重重，即使有了补偿政策，也不知道补给谁才是合情、合理、合法的。

（二）分层管控与制度设计

“三线”划定和“三生空间”布局落实在市级政府层面后还需要进行 3 个层面的制度设计，包括法规、标准和规划编制。通常情况下，法规需要市级政府层面制定和监督，标准需要专业主管部门制订和执行，而具体规划方案需要区级政府层面编制和实施。这三个层面的管控制度不妨简称为“法控”、“标控”和“规控”。

1.“法控”层面需市级政府层面

制定和监督

“法控”层面深圳具有计划单列市的地方立法权，因此理论上可以出台地方条例对管控事项进行依法监督。虽然深圳早在1998年就在全国率先颁布了《深圳市城市规划条例》，为之后30年的规划管理依法行政奠定了坚实的基础。深圳基本生态控制线也借助《深圳市基本生态控制线管理规定》及《关于执行深圳市基本生态控制线管理规定的实施意见》等政府规章在全市域范围内强力推行，在实践上卓有成效。当然，如果能像武汉和长沙那样上升为人大立法的刚性条例作为法律后盾就更好了。

深圳近两年强力推动防止产业“空心化”的工业区块保护政策，于2018年9 月颁布了《深圳市工业区块线管理办法》，严格限定工业用地盲目改为住宅和商业办公等用地，防止工业房地产化的不良倾向，确保全市工业区块线总规模原则上不少于270 　 km 2 。上文提到的城镇开发边界线不等于开发区，就是警示地方政府极易把核心区的产业用地过快盲目“升级”为其他功能后，又在城市边缘区或近郊区拓展新的开发区来承接这些产业，而不顾及城市基础设施和公共服务系统鞭长莫及的现实。从这个意义上看，工业区块线的管理也是对城镇开发边界线盲目扩张的自我约束，体现了市政府坚持集约发展和高质量发展的政策决心。

2.“标控”层面需专业部门制订

和执行

“标控”层面的责任重心落在了专业主管部门身上。这里所指的专业主管部门既包括规划和国土主管部门，又包括经贸和产业主管部门。“三线”与“三产”密切联系，而且相互交叉重叠。例如，生态保护红线内或许有生态型服务业，城镇开发边界线内或许有都市农业，基本农田保护红线里或许有田园综合体。传统城市规划只针对用地空间和开发形态的管控手段已经不能适应日新月异的新型业态的发展需求，产业主管部门应该与规划主管部门一起制订出与空间指标相关联的、细致的产业准入门槛标准。

标准管控属于普适性通则式管控，适用于市域范围频繁大量出现的同类型个案的管理，体现的是公平、公正的利益均衡原则。深圳历年来在基本生态线和工业区块线的划定中，配套制订了相应的划定标准和技术规范，如关于生态线的重点要素和地形坡度指标、工业及仓储物流建设用地控制指标、关于工业区块线内功能用途分级分类量化指标等，通过不断地修订和优化标准以适应及引导最新的业态发展趋势，为各区政府政策的具体实施提供基本依据。

3.“规控”层面需区级政府层面

编制和实施

“规控”层面的责任重心主要在区级政府。“三线”划定不是一朝划定就永远不变的。虽然强调大的区位和总体规模必须严格控制，但是在更精细的尺度上如何做到因地制宜和实事求是，就需要在区级政府或街道办层面进行细致入微的调研工作。初期的“三线”划定工作由于时间紧迫，大多只在1∶10 　 000的底图上划定，不能适应1∶1 　 000地形图项目审批的现实需要，需要持续深化和微调“三线”的具体边界坐标。这项工作量大面广，不是市级政府和专业主管部门可以独立承担的，尤其是对于特大城市和超大城市而言，“三线”划定和“三生空间”布局的具体规划方案切切实实有赖于区级政府及其以下层面的组织持续跟踪和动态实施，市级政府和专业主管部门侧重于标准规范的引导及法律法规的支持。只有坚持这三个层面的良性互动，才能真正把“三线”划定和“三生空间”布局的后续管理落实到位。

（三）分类管控与技术创新

从历史演进的趋势看，城市越来越成为一个规模极其庞大、功能极其复杂的巨系统，其吸收、消化和排放的物质与能量足以对宏观尺度的生态系统造成显著的干扰及影响。而且，这个过程是动态持续和不断变化的，过去常用的手工化的技术工具已经难以适应巨量个案与海量信息的收集、分析、判断和及时反馈需求，无法实现实时有效的日常管理，更难以支撑复杂的综合决策。因此，运用现代科技方法和创新手段介入“三线”划定和“三生空间”布局的管理势在必行。近日，国家自然资源部专门发文推动全国各地建立国土空间规划监测、评估和预警系统，意在加强政策统筹的同时，加强先进技术工具的推广和应用。从智慧城市的前景和信息技术的逻辑看，不妨把技术工具归结为三大类：一是“图控”，即定界管控的监测工具；二是“文控”，即定性管控的评估工具；三是“数控”，即定量管控的预警工具。

1.“图控”，定界管控的监测工具

“图控”的技术有很多，如卫星遥感、航拍、无人机和激光测量等。随着技术不断升级迭代，规划涉及的分辨率、测量精度、视域维度和工作频次等方面的技术水平都持续提高。如果能综合运用“图控”技术，不仅能为自上而下监测“三线”划定提供有效工具，还能搭建起地方政府可以依赖的日常管理和综合决策系统。加上与GPS定位系统的结合，也可以较大提升对宏观尺度对象的管理效率，降低执法成本。以生态保护红线为例，利用“图控”技术或许不需要像标行政边界那样逐一设立实体的界桩标志，只要在系统里建立虚拟的“电子围栏”就可以达到管理目的。

2.“文控”，定性管控的评估工具

“文控”是指以定性为主的功能区划和土地用途管控工具，宏观上可以对接国家发展规划和区域规划所确定的主体功能分区，微观上侧重于对线内建设项目形态和业态的功能管控，其核心内容之一就是土地分类标准。到目前为止，全国尚未形成关于土地调查和建筑物普查的统一的统计口径与统计单元，对土地性质、功能和用途的表述也因部门技术规范的不同而存在差异。这就造成在土地功能和用途管控中，存在同一宗用地覆盖了多重定性表述的现象，导致土地使用权益人莫衷一是，这也是许多历史遗留问题的症结所在。因此，急需在统一的国土空间规划体系中，梳理各个部门土地分类标准的共性和差异，形成可相互转译的对照代码规范，最终实现全国或区域范围协调一致的统计口径和统计单元，为应对“三线”范围内功能和用途的变化及对“三生空间”布局结构的运行效率进行动态评估打下坚实的基础。

3.“数控”，定量管控的预警工具

“数控”作为定量管控的预警工具，是实现动态跟踪和评估的有效手段。城市运行数据的采集规模、质量和频次决定了后续统计分析、研究决策与监督执行的系统性、完整性及准确性。近年来，以手机信令为代表的大数据采集和分析技术取得了突飞猛进的发展，使城市研究工作从抽样推测的阶段跃升到几乎全样本分析预测的崭新阶段，这有助于更加全面精准地监测城市真实的运行状态。互联网技术和定位技术的结合，实现了对城市运行中的主体 — 人的行为轨迹和商品交易轨迹的全面跟踪与记录。可以预测，不久的将来，随着物联网技术的进步，越来越能实现对城市运行中各类“物”的要素(如道路、管网、土壤、植被、地下水、能耗等一系列运行指标)的实时全过程监测，再辅之以虚拟仿真技术，到那时，智慧城市的梦想就会变为现实。

五

 结语

国家战略提出的五大发展理念 —创新、和谐、绿色、开放和共享，是指导未来新型城镇化和可持续发展的总纲领。在“三线”划定工作中，我们需要继续解放思想、锐意创新，探讨人类与自然、城市与乡村和谐共生的关系，谋求低能耗、低污染、低冲击的绿色发展之路，以开放和包容的态度统筹各方利益，最终实现“三生”共享的理想愿景。

来源：2019年05期《规划师》杂志

新媒体编辑：肖莉

审读：刘芳

文章全文详见《规划师》2019年05期

《三线 • 三生 • 三控：城乡布局结构的宏观管控机制》

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