【专题研究】面向2050年的瓜达尔城市发展路径探讨
摘要
作者中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部副总经理姚苑平，中中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部主任工程师彭佐康，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部工程师胡东伟在《规划师》2020年第16期撰文，文章分析了瓜达尔的发展条件和环境，以《瓜达尔智慧港城总体规划(2017—2050)》的巴基斯坦期望及发展愿景为导向，提出瓜达尔近期5年补短板，实行聚焦性开发；中期10年打基础，实施多元化发展；远期15年促提升，实现城市发展目标的整体发展路径，为规划方案的制定提供依据。
[关键词]发展路径；2050 年；瓜达尔
[文章编号]1006-0022(2020)16-0062-04
[中图分类号]TU981
[文献标识码]B
[引文格式]姚苑平，彭佐康，胡东伟．面向2050 年的瓜达尔城市发展路径探讨[J]．规划师，2020(16)：62-65，85．
0 引言
瓜达尔位于巴基斯坦西南，毗邻波斯湾入口处，具有良好的能源运输区位。因建港条件优越且远离印度一侧，巴基斯坦一直寻求在瓜达尔建设深水港，以保障国家整体航运安全。2005年瓜达尔港一期工程建成，但受腹地经济制约，瓜达尔港物流发展缓慢，航运区位及港口能力并未有效发挥。
2013年，中巴经济走廊正式提出，瓜达尔港成为走廊“1+4”(即1条走廊，以及瓜达尔港、能源、交通基础设施、产业园区4个合作重点) 的重要节点，面临着全新的发展机会。为更好地指导新时期城市开发建设，应巴基斯坦请求，中国于2017年开始实施援助项目《瓜达尔市智慧港城总体规划(2017—2050)》(以下简称《规划》)。
巴基斯坦确定《规划》远期目标年为2050年，并对城市发展寄予厚望，但城市的现状基础又十分薄弱。因此，在编制规划的过程中，需要以现有的城市发展条件与环境为基础，结合发展诉求和愿景目标，寻找适合城市发展的总体路径，为具体规划方案编制提供依据。
1 瓜达尔的发展条件与环境
1.1 有利的条件和机会
(1) 良好的能源运输区位。
瓜达尔毗邻波斯湾湾口，靠近国际能源运输大通道。瓜达尔市距波斯湾的出口霍尔木兹海峡约600km。《OIL BUSINESS DAILY》资料显示，霍尔木兹海峡附近海域每天通过海运运输的石油在1500万～1700万桶，占世界海运石油贸易的1/3左右，具有良好的能源运输区位，未来有条件发展能源物流及能源工业。
(2) 良好的建港条件。
瓜达尔东湾水深条件良好、水域开阔；海域含沙量很小，回淤强度低；以西南向涌浪为主，南端的海岬恰好可提供良好的掩护条件，在湾内建港不需建设防波堤；东面直接面向外海，进港航道短捷，是大型深水港的良好港址(图1)。目前建成的瓜达尔港一期工程，拥有5万吨级码头岸线602m，未来仍有良好的拓展空间和升级条件。瓜达尔港与巴基斯坦东部的卡拉奇港、卡西姆港相比，建设及维护成本更有优势。例如，单从航道看，卡西姆5万吨级泊位需建42km航道，瓜达尔港15万吨级泊位只需建9km航道。
图1 瓜达尔港及规划区位置图
(3) 丰富的渔业资源。
瓜达尔周边海域渔产丰富，种类繁多，现有渔业产品出口至中国、韩国和马来西亚等多个国家，渔业资源良好。在未来发展中，通过改善捕鱼设施，提高加工水平，可进一步开发渔业潜力。
(4) 中巴经济走廊实施带来新机会。
中巴经济走廊提出以来即受到中国与巴基斯坦双方的高度重视和全力推进，已对当地社会经济产生了良好的影响—既提升了巴基斯坦的经济发展水平，也改善了当地的投资环境。当前围绕瓜达尔的中巴经济走廊项目包括了国际机场、电厂、港口、医院、职业教育、渔业码头和城市供水等，它们的实施将明显改善瓜达尔的民生环境和发展条件，提升其对巴基斯坦国内外资本的吸引力。
中巴经济走廊的实施，也为瓜达尔链接中亚内陆地区创造条件，未来瓜达尔有可能成为中亚内陆新的出海口(图2)。
图2 瓜达尔可通过中巴经济走廊连接内陆地区
1.2 存在的问题与挑战
(1) 气候干旱。
瓜达尔属于亚热带高压带气候，夏季炎热潮湿，冬季温和，常年干旱少雨，多年平均降雨量仅约100毫米/年，一般降雨量来自季节性大暴雨，且主要集中在冬季。干旱期有时可以持续多年。因气候干旱，规划区植被稀少，生态脆弱，陆地戈壁沙地遍布。尤其是因干旱少雨近海，当地地下水含盐度高，附近的水库也已出现淤积，淡水资源严重缺乏，供水缺口较大。目前，当地可利用地表淡水资源约3.4万立方米/日，按人均城市综合用水量0.4万立方米/万人/日的标准，现状水库淡水资源仅可支撑约8.5万人的需要。而2017年规划区现状总人口约13.8万，已超过淡水供应能力，生活用水十分紧张。干旱的气候也导致当地多数居民只能向海谋生，从事渔业生产。
(2) 安全形势紧张。
受错综复杂的政治经济与历史宗教因素影响，瓜达尔周边的中东、中亚、南亚等区域宗教极端势力、恐怖主义势力活跃，安全形势严峻。巴基斯坦长期受到恐怖主义危害，2015年其恐怖主义影响指数(Terrorism Index) 在162个国家中位居第4。在俾路支省内部，部落势力众多。另外，包括俾路支解放军、共和军和解放阵线在内的武装力量至今依然活跃。
因此近十余年来，瓜达尔周边地区的恐怖活动时有发生，造成一定数量的人员伤亡。2007～2014年，瓜达尔港及其周边地区共发生了1040起恐怖袭击，造成754人死亡。尤其是针对外来劳工的袭击较多，对项目实施构成直接的威胁。为应对当地紧张的安全形势，瓜达尔地区的警察和当地驻军合作，为来瓜达尔开展项目建设或投资考察的人员提供贴身安保。但这种安保模式资源消耗巨大，容易出现规模瓶颈，对外来人员也造成直接的心理压力，不具有可持续性。
(3) 产业基础薄弱。
瓜达尔港的建设运营虽然给当地经济带来了发展，但是受腹地所限，现状港口货类单一。当地居民大多数以渔业为生，渔业捕捞和加工流通成为当地的主导产业，但受冷链设施不足、捕捞船只落后等装备因素影响，渔业资源开发十分有限，基本以近海捕捞、简单的加工为主，自然经济特征仍然较为突出。
(4) 基础设施落后。
除港口及在建的瓜达尔国际机场相对超前外，瓜达尔的陆路交通建设水平不高，限制了区域发展要素的汇集与流动。城市建设基础薄弱，旧城区内部道路质量较差，市政基础设施建设不成体系，通信系统发展水平低，教育、医疗等配套服务设施落后。
(5) 城市政府行政管理能力不足。
瓜达尔现行的行政管理架构属于典型的“弱市长制”，各职能部门自上而下垂直管理，缺少强有力的决策和协调机制。瓜达尔的地区议会(District Council)、市政委员会(Municipal Committee)没有实权，拥有实权的城市职能部门基本上受联邦政府或省政府直接管辖。在这种自上而下的纵向管理模式中，各职能部门主要服从各自上级部门的管理，部门间利益诉求不同，横向联系较弱，发展合力不足。同时，由于瓜达尔缺少具有行政实权的统一领导机构，部门间的矛盾缺乏直接有效的协调渠道。虽然瓜达尔地区所有行政部门的行政协调事务名义上由瓜达尔地区委员会(District Committee) 负责，但它并不拥有这些部门的直接管理权，无法直接处理部门间的矛盾，仍需上报各自部门的上级单位协调，整个过程冗长、效率低下。
在政府管理框架之外，当地的部落体制对社会治理也具有较大的影响力，增加了管理的复杂性。据规划期间开展的社会经济抽样调查显示，35% 的受访者会通过族长会议系统(Jirga System) 解决他们遇到的纠纷问题。
(6) 土地市场投机比较突出。
随着中巴经济走廊建设的推进，投资者对瓜达尔的土地市场产生较高的预期，催生了近年来的土地投资热潮。由于缺乏对土地市场进行有效监管的政策法规，当地的土地市场日益投机化。据现场调研了解，2014～2016年瓜达尔土地价格平均上涨2～4倍，部分地区的土地价格甚至接近巴基斯坦中心城市卡拉奇的土地价格。过快上涨的土地价格无疑将抬高产业投资的用地门槛，并进一步助长土地市场的投机行为。
2 瓜达尔智慧港城总体规划的巴基斯坦期望及发展愿景
2.1 巴基斯坦的期望
巴基斯坦政府对瓜达尔的发展寄予厚望，希望把握中巴经济走廊机遇，借鉴中国建立经济特区的成功经验，建设巴基斯坦对标世界一流的“经济特区”，打造巴基斯坦的“深圳”，带动区域经济发展。
巴基斯坦在此次规划的工作要求文件中也提出，发展瓜达尔是巴基斯坦政府的战略优先项。该规划的目的之一，就是将瓜达尔转变为具有国际标准的港口以及一座智慧和可持续发展的城市，在未来几十年中推动巴基斯坦的地方、国家和地区的发展。在规划的编制过程中巴基斯坦计划发展部、俾路支省政府等单位多次主持召开规划指导会、讨论会和阶段成果审议会，不断强调项目应具有较高的站位。
2.2 发展愿景
瓜达尔单纯的内生自然生长难以获得快速发展，需要外部动力的输入。根据对发展条件与环境的分析，瓜达尔的城市发展可以依托的核心条件是毗邻世界能源运输通道和具有良好的深水港建设条件，可以借助的机会是中巴经济走廊建设，同时克服安全、水资源等问题。此外，还应借鉴中国等国家或地区改革开放的成功经验，明确巴基斯坦政府应该给予的特殊政策，实施“政策导向型”开发。
结合瓜达尔的自身实际，未来瓜达尔需搭建更具有吸引力的特殊平台，争取融入全球经济网络，在制度设计、政策创新、开放包容和港城融合发展等方面作出更合理的安排。《规划》的评估报告根据巴方对瓜达尔的定位诉求，借鉴世界新兴城市的成功经验，按照“港产城”一体化发展的思路，提出瓜达尔的发展愿景为建成“安全、繁荣、绿色、宜居的智慧港城”；巴基斯坦杰出的经济特区城市。基于上述愿景，《规划》确定至2050年瓜达尔的发展目标为“国家新门户、区域新引擎和智慧新港城”。
3 面向2050的瓜达尔智慧港城发展路径
3.1 总体思路
瓜达尔市的发展起点低，规划目标高，自身发展条件无法支撑上位层级的发展要求，也难以从解决现有问题及挑战中获得达成目标的全部动力，所以其发展路径不是依据现有趋势的简单外推。鉴于《规划》采用了30年的长周期，此次城市发展路径制定的总体思路从补短板入手、强基础发力，以实现以目标为导向。
(1) 从补短板入手。尽快克服安全形势严峻、淡水紧缺、土地投机突出、政府能力薄弱和基础设施不足等短板，为资金与人才的流入提供基础条件，实现城市发展动力的“止漏”。
(2) 从强基础发力。优先建设特区城市，释放政策红利；强化产业基础，大力提升产业能级，“修炼”城市发展的“内功”；同步建立全新的城市治理、安全管理和腹地联通能力，奠定城市发展的总骨架。
(3) 以实现目标为导向。着眼“国家新门户、区域新引擎、智慧新港城”的发展目标，倒推各发展步骤的基本节奏，树立城市发展的“战略牵引”。
3.2 基本路径
参照总体规划的近中远三期划分，城市发展路径按三步走推进。
3.2.1 近期(至2025年)：5年补短板，实行聚焦性开发
(1) 优先启动安全城市建设。人身和财产安全是发展的前提，没有安全就不会获得发展。目前瓜达尔警察与军队联合为外来投资者提供的贴身式保护，只能应付当前低强度、小体量经济活动下的安保需求，在重要的庆典活动或外来人员稍微集中的情况下，即出现安保力量“捉襟见肘”的问题。未来一旦外来人员增加，安保力量将远远不够，势必导致安保任务“拥塞”。因此，近期应率先启动安全城市建设，通过完善身份证登记制度、车辆登记制度，扩充警备力量，以及建设核心区围网等形式，大幅改善城区的安全形势，改善投资环境。
(2) 适度优化政府架构，提升治理能力，并启动经济特区计划。从东亚经济腾飞的经验看，强政府相对而言能更好地推动经济的起步发展。鉴于从整体重构瓜达尔的政府行政架构耗时费力，近期实施改善性调整仍有可行性，故应重点争取让巴基斯坦中央政府和俾路支省政府适当放权，给予瓜达尔发展局(Gwadar Development Authority) 现有规划管理权之外的土地管理、招商引资等职能，实现城市开发建设管理职权的适当集中，提升政府的发展引导能力。与此同时，启动瓜达尔经济特区计划，开展经济特区配套政策、政府架构研究设计与相关准备工作。
①抑制土地投机。可以通过提升土地交易税费，制定必要的土地交易限制机制，提升土地交易综合成本，扭转土地投资的短期预期，以抑制土地投机行为，压制土地价格过快上涨，避免土地价格上涨造成的社会经济发展基础成本过快提高，进而避免产业投资门槛的抬高。
②利用部分政府自有土地的出售补充城市开发启动资金。鉴于当地及省、中央政府薄弱的财力，近期可以利用瓜达尔政府和俾路支省政府所拥有的部分规划区土地，投入市场换取资金，充实近期城市开发的启动资金。
③改善水电基础设施。重点改善供水能力，尤其是人均淡水供应能力。鼓励热电厂与海水淡化厂合建，降低淡化海水的单位成本。配套建设污水处理设施，实现水资源重复利用和水环境提升。
④实施聚焦性开发。依托既有的瓜达尔港和瓜达尔自由区，落实“自由港”政策，并利用港口与自由区为同一运营商的有利条件，推行区港一体建设、管理和运营，吸引外来产业投资，创造就业岗位，改善当地居民的经济条件，并适当吸引人口聚集。与此同时，利用本地能源航运区位优势和土地条件，启动能源储备及能源炼化招商，争取将瓜达尔建成大型能源企业全球分布式储备、炼化布局的重要节点，以迎合能源企业对冲霍尔木兹海峡突发事件影响造成供应波动的需求，也可改善巴基斯坦能源自给能力。通过聚焦性开发，在维持现有渔业基础地位的情况下，提升港口经济，拓展出口经济和能源经济，推动城市的发展起步。
3.2.2 中期(至2035年)：10年打基础，实施多元化发展
在近期补短板后，瓜达尔城市发展环境将得到改善，要素集聚能力、产业投入转化能力初步具备，港口、产业和城市形成联动发展的条件，此后10年的工作重点转为强化发展基础。
(1) 全面铺开经济特区建设。在近期经济特区计划的相关准备工作的基础上，聚焦经济特区政策及特区政府架构改革，以城市发展目标为导向，全面推进瓜达尔经济特区建设；重点成立一个决策权力相对集中的特区行政管理机构，赋予其一定的立法权(如经济事务、城市管理等地方立法权)、财政分配权及审批权等管理权限；按照高于巴基斯坦其他经济特区的政策支持力度，参照国际成功经验，配套支持瓜达尔经济特区的资金、财税、金融及城市运管等优惠政策。
(2) 进一步推进安全城市建设。适应城市空间拓展趋势，在近期核心区围网的基础上，新建规划区围网，视情况拆除核心区围网，并将规划区围网作为经济特区的政策边界；建设城市应急指挥中心，完善城市视频监控及报警网络系统，初步建立安全城市网格化管理体系。
(3) 实现产业多元发展。延续港口经济，发展面向周边国家与区域的商贸展销；延伸能源产业，拓展能源储备、贸易和炼化的产业规模；延续出口经济，拓展进口替代，发展汽车制造、修造船、建材加工、日用家电、纺织服装及粮食加工等产业；提升渔业发展水平，提高渔业产业价值。
(4) 推动腹地交通延伸。提高瓜达尔港口通过能力，夯实港口的基础作用；做好与巴基斯坦东部的卡拉奇港、卡西姆港的协调发展，注重提升与伊朗恰巴哈港的竞争能力；结合中巴经济走廊建设，拓展瓜达尔到内陆腹地的铁路系统，接入巴基斯坦国家铁路体系，接入北部重要矿区，并积极拓展中亚内陆国家出海口功能。
3.2.3 远期(至2050年)：15年促提升，实现城市发展目标
在中期夯实发展基础后，城市进入加速提升发展阶段，人口与空间加速增长；产业体系趋向完善，规模经济明显，形成区域发展引擎；门户效应增强，基本建成巴基斯坦西南区域的国家门户；“港产城”协调发展，智慧化成效显现，基本建成智慧港城。
(1) 重点促进产业提升。提升港口竞争力，结合经济特区、自由港的政策，建设面向南亚及中东的综合性商贸节点；促进能源产业、汽车工业和修造船的链条化、集群化发展；促进日用家电、电子信息等产业的集群化发展。提升渔业的价值层次，建设区域特色渔业中心，打造巴基斯坦海洋经济示范区。
(2) 实现城市全面安全。结合配套制度、监控设施和安全应急指挥体系的建设及完善，以严格的武器管制为导向，建设“无武器区”，建成巴基斯坦最佳“安全城市”。
(3) 在近中期信息化的基础上，建成智慧港城。近中期以完善信息基础设施为导向，不断提升信息化水平。远期在城市财力、社会技术水平提升的大环境下，完善城市数据中心、感知传输系统，推动智慧城市运管中心建设，拓展智慧城市应用，基本建成先进的智慧港城。
4 结语
面向2050 年的瓜达尔市发展路径，是在现状基础薄弱、目标指向清晰的多重“约束”下的总体探讨。
项目组提出的近期补短板、中期强基础、远期达目标的总思路，较好地贴合了《规划》的实际情况，架起了基础分析与规划方案的联通“桥梁”，也成为各利益相关方达成共识的重要载体，有效推进了《规划》的顺利编制。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年16期
《面向2050年的瓜达尔城市发展路径探讨》
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