【专题研究】瓜达尔城市规划管理制度困境及创新
摘要
作者中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部主任工程师彭佐康，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部副总经理姚苑平，中交第四航务工程勘察设计院有限公司区域综合开发部副主任李奇在《规划师》2020年第16期撰文，瓜达尔是中巴经济走廊重要战略支点。由于受当地政治体制、社会经济发展水平及历史遗留等影响，当前瓜达尔城市规划在体制设置、法规体系和编制体系等管理制度上存在种种问题，制约着瓜达尔规划的实施乃至城市的发展。文章借鉴中国规划管理的经验，从规划管理体制机制创新、构建三级规划编制体系、完善法规及监管体系、推动规划信息化建设等方面探索瓜达尔城市规划管理制度的优化方向。
[关键词]规划管理制度；发展困境；改革创新；瓜达尔
[文章编号]1006-0022(2020)16-0086-05
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]彭佐康，姚苑平，李奇．瓜达尔城市规划管理制度困境及创新[J]．规划师，2020(16)：86-90．
瓜达尔是巴基斯坦俾路支省南部的一个市镇，是中巴经济走廊的出海口之一。自1977年设立以来，瓜达尔经过几十年的发展，目前仍处于低密度弱扩散的城市发展阶段，其空间治理水平相对落后。由于巴基斯坦实行联邦—省两级实权政府的体制，瓜达尔的城市规划管理决策权在省里，地方利益博弈问题突出。同时，瓜达尔的规划编制体系、法律法规体系等并不完善，导致城市规划管理出现种种问题，制约了规划的权威性和可实施性。基于此，本文结合项目需求，探索瓜达尔城市规划管理体制机制的创新。
1 瓜达尔城市规划管理制度现状
1.1 规划管理体制
瓜达尔发展局(Gwadar Development Authority，以下简称“GDA”) 是巴基斯坦俾路支省的派出机构，是瓜达尔城市总体规划直接实施的载体和法定机构。GDA的职责是负责瓜达尔内的土地利用、基础设施和公共服务设施开发、公共—私人项目的规划以及工程监管工作。瓜达尔城市规划由GDA组织编制，但总体规划的审批必须要经过由省首席部长负责的省级理事会审查。总体规划以下的项目详细计划则可由GDA直接审批。
GDA自2003年成立以来，组织编制了瓜达尔首版城市总体规划(2004版)，一定程度上规范了瓜达尔土地利用与项目规划的行政管理，推进了瓜达尔总体规划中部分重要道路、市政基础设施及公共服务设施的落地实施，改善了城市发展环境及居民生活条件。
1.2 规划法规体系
现行的规划法规体系主要包括以下三个文件：(1)《国家规划和基础设施标准参考手册》(以下简称《国家标准》)。《国家标准》于1986年颁布，对规划编制所涉及的现状调研及各类功能的比例、设施分类及规模、社区规模、人口密度等相关标准均做出规定和要求，主要包括基本概念、物质规划过程、初步调查、住房、商业/办公/工业、公配设施、道路和交通、基础设施、其他功能、土地利用10个章节。
(2)《瓜达尔城镇规划条例》(以下简称《规划条例》)。《规划条例》于2004年由GDA颁布，经过多年的实施，个别条文已进行了局部修订。该条例除了明确私人房屋计划的审查要求、提供的资料文件要求及公示环节外，还明确提出了重点地区的土地使用控制要求，尤其针对基础设施和滨海岸线等方面做了详细的要求，以保证总体规划的实施。例如，《规划条例》明确提出“任何一个清真寺/宗教建筑外250码(228.6m) 内不能有电影院/ 剧院或类似娱乐设施”；“应努力保留现有的开放空间/果园和绿地”；“在海岸线80m以内不应该允许开发”，等等。
(3)《瓜达尔建筑条例》(以下简称《建筑条例》)。《建筑条例》于2005年由GDA颁布。其明确规定了建筑方案申报、临时建设工程申报等程序，同时明确了建筑设计中所涉及的容积率、建筑退线、建筑间距、开敞空间尺度、建筑基地面积/长/ 宽/高最小尺寸、停车位和市政工程等要求。
目前，瓜达尔的规划编制和实施除了参考《国家标准》外，当地仅有《规划条例》《建筑条例》作为规划编制和实施的依据。
1.3 规划编制体系
根据《国家标准》，瓜达尔现行的规划编制类型主要包括总体规划和地区规划两种类型。总体规划基于对人口、就业、收入及交通等的预测，结合标准和指导方针，提出土地使用方案。其重点是解决政策问题，是指引城市发展的灵活、动态的框架。地区规划编制以总体规划为依据，是地区开发、发展、更新、改造和保护建议的各种形式的统称。具体的详细开发计划是地区规划中的一个类型，按照一定比例编制，对服务网络、工程设施及用地规划等做出具体要求(图1)。
图1 巴基斯坦规划编制体系
瓜达尔在国家规划体系层面形成了“总体规划—项目详细计划”两级规划体系，在两级规划之上，通过相关条例协助管理。但目前并未有任何文件明确规定瓜达尔总体规划的审查程序，而项目详细计划的审查程序则在《规划条例》中有明确规定，由GDA 的首席工程师和城镇规划主任组成的规划许可委员会进行审查。可以看出，瓜达尔在规划制度设置和管理方面比较粗放(图2)。
图2 瓜达尔规划管理规范与编制体系对应关系
2 瓜达尔城市规划管理制度存在的问题
2.1 规划管理效率不高，存在利益博弈
巴基斯坦俾路支省的管理体制是垂直型的，即瓜达尔社会经济各方面的重大决策主要由省级部门派出机构负责(少数由联邦政府派出)，瓜达尔地方政府则没有实权，主要负责基本民生管理。这种情况导致各政府机构在瓜达尔地方层面没有一个决策核心，所有重大事务由派出职能机构分别垂直向省主管部门汇报，造成各职能机构之间沟通不畅，效率低下。
GDA作为省级派出地方的规划管理机构，其城市规划管理决策权掌握在省里，在实施过程中也存在地方政府(Municipal Committee&District Council)、联邦政府派出机构等较多利益相关者的利益博弈，不利于规划的推进实施。例如，瓜达尔港务局(GPA) 隶属于联邦航运部，管理瓜达尔的港口及相关特殊经营用地( 如瓜达尔自由区)，并负责其规划。虽然这些港口及相关用地在GDA监管的空间范围内，但是GDA不能干涉其规划。另外根据法案，俾路支省沿海发展局(BCDA) 负责整个俾路支省沿海地区高潮水位线向内陆30km范围内的规划、开发、保护、监测、建设和维护等管理工作，这与GDA管辖的范围重叠、职能重复，导致规划出现多头管理，实施效率不高。
2.2 法规及标准极不完善，缺乏承上启下的规划层级
由于《国家标准》三十多年没有更新，很多内容已经不适应当前城市快速发展和新环境的变化，这使得瓜达尔仅有《规划条例》和《建筑条例》两个条例作为规划的法律依据，所涉及的面不广、内容和深度欠缺、弹性空间不足。例如，现有的规划法规体系未明确总体规划的审查程序，影响了总体规划的地位和严肃性，也不利于规划的落地实施。
另外，由于瓜达尔只有“总体规划—项目详细计划”两级规划，总体规划负责总体的、宏观的、发展性的空间部署，侧重对城市发展方向的指导；项目详细计划是项目的具体开发计划，类似我国的修建性详细规划层级，两者之间缺乏一个衔接层级。尤其在城市建设之初，城市总体规划作为纲领性文件，在缺乏法规体系支撑的情况下难以直接指导城市建设，目前直接采用项目详细计划细化功能的空间布局容易出现与周边区域难以协调的问题。正因为如此，瓜达尔近年批出的NOC(No Objection Certificate) 用地项目(相当于我国的已出让用地项目)，空间散乱且不规整，与规划道路重叠等现象不断出现(图3)。
图3 瓜达尔审批的NOC用地项目
2.3 缺乏对开发时序与开发规模的控制
根据《规划条例》，项目详细计划方案只要符合总体规划，并获得土地权利人的同意，就比较容易获得批准。但由于总体规划只有远景空间方案，缺乏分期建设指引，在审批项目时难以对项目的重要性及其时空开发时序进行合理的判断，导致现状已批待建项目分布散乱、规模大小不一，给城市各类设施集约建设造成较大压力。项目详细计划方案一旦获得审批后，如果交通、市政及公共服务设施建设跟不上地块开发进度，将影响地块开发品质。此外，由于总体规划对分期开发规模的控制缺乏规模指引，导致已批项目详细计划规模过大，与现状发展需求不匹配，批而未用、批而未建的现象大量存在。
2.4 规划管理精细化有待提高
目前，瓜达尔的规划管理水平不高，规划用地缺乏信息化管理，一些用地依靠人工测量、手绘和计算，缺乏数字化信息，不仅经常造成失误，还缺乏整体的宏观用地把控。例如，一些项目用地审批未充分考虑相应地块的路网规划，出现较多已批准项目的用地边界与规划路网重叠、地块被切割的问题，这将影响用地的整体开发及道路系统的实施。
3 瓜达尔城市规划管理制度创新
中国在城市规划管理中经过几十年的探索，有了相对完善的制度设计和丰富的管理经验。瓜达尔可以借鉴中国城市规划相关的成熟经验，重新做出顶层设计，从而提高规划治理水平，保障规划的实施。
3.1 规划管理体制机制创新
3.1.1 成立城市规划委员会
在中国，一些城市相继成立了城市规划委员会作为政府进行城市规划决策的议事机构。以广州市为例，其城市规划委员会由政府委员、专家和公众代表组成，其中专家和公众代表委员人数应当超过1/2。市长担任委员会主任，政府委员由规划、城建、发改、环保等各职能部门组成。广州市城市规划委员会的职责是对城市重大规划事项进行行政协调，对广州市重要城市规划编制与修改计划、草案、技术标准等进行审议决定，对相关规划事项进行审议决定等。城市规划委员会对管辖范围内的重大规划问题进行审议并监督规划的实施，这对调解规划矛盾、提升公众参与机会，以及提高规划决策的科学性、民主性和独立性有重大意义。
因此，建议在瓜达尔地方政府层面成立城市规划委员会，整合相关机构合力协作，推进总体规划的实施，其中GDA可以是具体规划实施的执行机构。瓜达尔城市规划委员会的人员由官方和非官方代表组成，官方代表以瓜达尔地方政府职能机构为主(包括省级下派机构和地方政府)，非官方代表以选民代表，规划、交通、建筑、经济、环保等各专业专家，以及当地议员、部落领袖等为主。其职能是定期审查和更新计划，提出变更建议，并监督总体规划的编制和实施过程。在瓜达尔成立城市规划委员会的目的主要是构建一个规划参与平台，协调不同政府职能机构的利益，提供一个对话机制和共同决策机制。
3.1.2 建立规划专家智囊团
城市规划及实施涉及的专业内容十分复杂和广泛，需要各领域参与。在中国，常常会设立各类型相对稳定的专家智库，当遇到重大规划问题时，可以从智库里邀请专家进行咨询或评审，这样有利于发挥外部智力的深度参与，共谋城市发展。
因此，建议瓜达尔设立规划专家智囊团，为瓜达尔的城市规划及实施提供专业意见和建议。智囊团的专家应具备以下条件：一是学术造诣较高，在相关专业领域具有一定的影响力和知名度；二是实践经验丰富，熟悉有关法律法规、政策文件和技术标准；三是工作责任心强，能够据实、负责、公正地提出咨询意见和建议；四是参与积极性高，在时间和精力上可以保证完成相关咨询论证工作。专家智囊团可通过列席相关会议、参加决策论证、参与起草文件、开展专项调研、举行主题座谈、委托课题研究、举办培训讲座、参与项目评审及进行政策解读等方式开展决策咨询工作。
3.1.3建立规划定期检讨及实施评估、适时修编调整制度
巴基斯坦当地的规划期限较长，如总体规划普遍为30～50年，这比中国10～20年的规划期限更长、更难以预期。为了避免目标年长周期的规划不确定性，中国在规划实施过程中建立了规划实施评估机制，如广州市建立了每3 年对战略规划进行回顾与检讨的机制，深圳市建立了近期建设规划和年度实施计划评估机制。城市规划实施评估是对规划的编制内容和实施效果进行总结与评价。定期对城市规划进行评估，可以持续跟进城市规划的实施效果，同时为规划启动修编或调整提供重要支撑，以保障规划的适应性。
因此，建议瓜达尔规划管理部门效仿中国的城市规划评估实施机制，针对瓜达尔总体规划3～5年、详细规划1～3年的实施情况进行检讨评估，并根据实际需要开展规划调整优化或修编，对规划所确定的发展方向及目标、考量指标、空间建设、项目实施情况、部门协同合作、公众意见搜集反馈、实施机制等纲领性和政策性问题进行调整与优化。
3.2 构建“总体规划—地区法定图则—项目详细计划”三级规划编制体系
地区法定图则在总体规划的指引下，对各片区的土地利用性质、开发强度、配套设施、道路交通和城市设计等方面做出了详细规定。其强化了城市规划的法制化，保障了城市范围内的土地和项目建设有规划可依，同时在总体规划和项目建设规划之间起到了承上启下的桥梁作用。
因此，建议瓜达尔在总体规划和项目详细计划之间增加地区法定图则(我国的控制性详细规划深度)，构建“总体规划—地区法定图则—项目详细计划”的三级规划编制体系。增加地区法定图则层级，可以深化瓜达尔总体规划的要求，做好片区的统筹安排，并作为下一步项目详细计划的指导文件。具体而言，在总体规划的基础上，将规划区域划分为若干个片区，作为地区法定图则的编制范围。在编制时序方面，宜结合城市开发建设的节奏进行安排，优先启动近期建设片区的图则编制，从而逐步实现地区法定图则的全覆盖。
地区法定图则需要法定化来保障其实施的效益。其通过规划管理部门组织编制并经法定审批机构通过后对公众发布，内容中应明确对分区内的地块用途、重要设施等要素进行规划和指引，形成法定文件，用于指导详细开发计划的编制。
3.3 构建完善的规划法规标准与监管体系
完善的法规体系与技术标准建设是社会现代化、法治化的标志，是保障规划实施的必要途径。经过几十年的发展，中国的城市规划法规体系与技术标准已经相对成熟和完善，在城市也有相应的管理办法和实施意见用于指导城市规划的编制与实施(表1)。以深圳市为例，其以《深圳市城市规划条例》为主干法，制定了《深圳市城市更新办法》《深圳经济特区环境保护条例》《深圳经济特区建筑节能条例》《深圳市城市规划标准与准则》等一系列从属法、专项法和技术标准，为规划运作提供法定依据。
表1 中国城市规划法律法规体系与技术标准
3.3.1 建立适应瓜达尔地方特色的规划法规体系
建议瓜达尔参考中国经验，构建“1+N”的层次分明、具有地方特色的法规体系，即编制和完善城市规划主干法，并在其他城市规划建设方面编制相关从属法、专项法进行管控。
一是及时修订和优化《瓜达尔城镇规划条例》，将其作为主干法，明确规划机构、规划编制、报批程序、规划管制、违例处置和规划上诉等内容，将规划实施的关键要求具体落实到条例文件中并实现法定化，推动和保证相关规划的实施。二是逐步构建完善的法规体系，包括制定地方开发控制、遗产保护、环境、建筑标准、港口、农业地区发展、住房与社区发展、土地征用、城市(郊野)公园、河道、污水(设施) 处理等方面的法律规范条例。根据瓜达尔城市发展条件和地方特点，建议优先推动以下法规文件的制定：①法定图则管理条例—优化分区土地用途的空间管制；②建筑物条例—在已有《建筑条例》的基础上进一步规范建筑物设计及管理；③海岸保护与开发条例—规范海岸线的保护与开发；④土地管理条例—规范土地管理中的开发和管理；⑤环境保护条例—明确环境保护的管理要求和机制；⑥新居住区发展条例—规范居住区设计及配套；⑦城市公园条例—规范城市公园的设计及管理。
3.3.2 建立完善的技术标准与规范
完善的法规体系可以保障基本的规划行为，瓜达尔需要逐步建立完善的技术标准与规范，形成“规划文件+ 法律/法规+ 标准”相衔接的规划管控体系，建立刚性约束和弹性指引相结合的规划体系。主要建议如下：制定各层次规划的编制技术规定及审批操作文件，指导项目详细计划的编制、审批和实施。以深圳市城市更新法规体系为例，初步建立面向实施的城市更新技术与制度体系，包含四个层次，从上往下依次为法规层次、管理层次、操作指引层次和技术标准层次，其中每个层次包含不同类别的若干文件。因此，在《国家标准》的基础上，瓜达尔应研究制定符合城市长远发展目标和发展要求的地方性城市规划与建筑设计技术标准，为项目详细计划和建筑设计提供技术依据及参照标准。
3.3.3 保证法规和技术标准文件的效力
法律是调整社会各方面利益关系的准则，因此保障法规和技术标准文件的效力与实施至关重要。建议瓜达尔将规划编制、实施和管理体系中的关键内容法定化，保证权威性和执行力；制定完善的技术标准并予以充分公开，明确其效力地位；当地各类工程项目都应列在条款中，并明确应遵循的法律与标准。
3.4 推动规划“一张图”基础信息化建设
规划信息化管理作为基本的管控手段，在我国已经相当普遍，但在瓜达尔这类欠发达地区仍未实现，严重制约了其城市规划管理效率及整体性。因此，必须逐步推进瓜达尔规划基础信息化工作，通过引入信息化技术人才和设备，建立城市规划基础空间数据综合管理和应用“一张图”平台系统，实现对地形地貌、现状及规划用地、土地权属信息和建筑信息等各种规划数据的分类/分层建库管理。平台系统具有各类图形空间数据和属性数据的建库、查询、分析、维护及更新等功能，可以开展图件审批、文案处理等办案辅助设计，真正实现规划信息的资源整合、管理与服务。
4 结语
基于瓜达尔当前城市规划存在的问题，本文提出创新规划管理体制机制、推动规划编制体系三级优化、构建完善的规划法规标准与监管体系、推动规划信息化建设等建议，通过建立适应于瓜达尔长远发展的规划管理制度，探索一种能够有效引导城市开发建设的管控手段，让城市规划作为公共政策更加科学、合理和高效。
新媒体编辑：苏子语
审读：王青
终审：杨一虹
文章全文详见《规划师》2020年16期
《瓜达尔城市规划管理制度困境及创新》
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