【规划师论坛】“双循环”视角下创新产业空间供给与治理策略

【作者简介】

徐家明，苏州大学建筑学院硕士研究生

方晓璐，苏州大学建筑学院硕士研究生

叶小军，苏州大学建筑学院硕士研究生

雷诚，通讯作者，博士，注册城乡规划师，苏州大学建筑学院教授、博士生导师，并任职于苏州苏大建筑规划设计有限责任公司

摘要

面对世界百年未有之大变局，我国适时提出构建“双循环”新格局。在“双循环”的新需求与新供给导向下，探索传统开发区向创新产业空间转型的路径，对推动产业转型升级、实现需求结构与供给体系高水平平衡具有重要意义。文章从“双循环”视角出发，在总结开发区发展升级轨迹的基础上，从需求侧和供给侧角度审视创新产业空间供给与治理的问题，从协同战略空间需求、转变创新空间供给和落实高效空间治理3个角度探讨创新产业空间供给与治理的路径，并从宏观、中观和微观3 个空间层次提出创新产业空间供给与治理的策略，以期为我国开发区的转型发展提供理论参考。

[关键词]双循环；创新产业；空间供给；空间治理；开发区

[文章编号]1006-0022(2021)11-0010-06

[中图分类号]TU981

[文献标识码]A

[引文格式]徐家明，方晓璐，叶小军，等．“双循环”视角下创新产业空间供给与治理策略[J]．规划师，2021(11)：10-15．

2020年5月，中共中央政治局常务委员会会议提出深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际“双循环”相互促进的发展新格局。这是我国积极应对后疫情时代世界经济环境变化、推动产业创新、形成高质量供给、促进国内经济稳步发展和提升国民美好生活水平的重要指引。“双循环”发展战略要求以科技创新为驱动、以高质量发展为引领，创造新需求与新供给。开发区作为城市经济发展的“主引擎”、产业发展的“创新高地”和链接国内外市场的“枢纽平台”，是激活新需求和创造新供给的重要载体，在“双循环”中发挥着至关重要的作用。然而，我国正面临国际发达国家“纵向压榨”、发展中国家“横向挤兑”和国内“需求潜力不足”“供给创新瓶颈”的双重压迫，畅通国内大循环与稳步推进国际大循环、构建“双循环”新格局面临巨大挑战。

在此背景下，应对创新产业发展，建构城市创新空间体系，推动传统开发区向创新产业空间转型，是实现“激活国内需求、巩固国际市场供给和国内国际市场互联互通、共同促进”的关键突破口。为此，本文从“双循环”视角厘清开发区发展升级的轨迹，辨析“双循环”发展战略给开发区空间带来的需求与供给的变化，探讨创新产业空间供给与治理的策略。

1 探源索脉：“双循环”视角下开发区发展升级的轨迹

新中国成立以来，我国产业经济经历了多轮循环转型与更替发展，开发区从无到有，孵化成为我国高质量发展的“主阵地”和区域经济提升的“源动力”。回顾开发区发展升级的轨迹，发现其始终伴随着经济循环的“螺旋上升”，在经济政策、产业空间和用地环境等方面呈现出“版本升级”的特点，并不断向创新产业空间演化(表1)。

表1 “双循环”视角下开发区发展的新趋势

1.1 “循环1.0”：局限内循环与外循环萌芽

在“循环1.0”阶段，开发区从无到有，产业类型主要是依靠丰富劳动力的劳动密集型产业。①局限内循环阶段(1949 ～1977 年)。伴随着“一五”时期苏联援助的156 个工业项目落地，我国逐步实现了社会主义工业化，为开发区的形成奠定了前期基础。该阶段国内工业基础薄弱、产业发展能力有限，经济发展表现为“自力更生”，从而形成局限的国内循环。这在产业上体现为冶金、机械、能源和军工等重工业生产项目的发展；在空间上体现为用地规模大，重工业生产造成空间环境破坏；在功能上体现为单一的生产功能。②外循环萌芽阶段(1978 ～ 1987 年)。十一届三中全会提出“对内改革，对外开放”的政策，提出融入国际经济大循环，积极参与国际分工。伴随着1984 年国内第一个经济技术开发区的设立，我国的开发区正式形成，为国际外循环的萌芽提供了发展动力。该时期的产业大多为“三来一补”①技术含量低、劳动密集的小型轻工产业；在空间上体现出占地面积大、土地利用效率低和环境污染大的特点；在功能上仍然体现为单一的生产功能。

1.2 “循环2.0”：畅通外循环与扩大内循环

在“循环2.0”阶段，开发区从有到优，产业发展逐步从劳动力驱动转向技术驱动。①畅通国际外循环阶段(1988 ～2010 年)。1988 年前后，《国际大循环经济发展战略的构想》《沿海地区经济发展的战略问题》等文件明确提出我国通过沿海发展战略，以“两头在外、大进大出”的方式参与国际循环。该阶段的产业发展主要是利用国内丰富廉价的劳动力，从国外进口原材料、生产设备和技术进行产品加工组装，再将成品转运至国外销售。在这一阶段的不同时期，开发区空间的特点也不同：一是在用地无限扩张期(1988 ～ 2003 年)，在土地、税收、补贴等政策的支持下，企业规模不断扩大，低效工业用地连片拓展，形成了以开发区为主导的中国式城市蔓延模式；二是在用地受到制约期(2003 ～ 2010年)，2003年我国颁布了《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》，全国开始对开发区进行清理整顿，2007 年发展改革委提出“四个必须”②的要求，开发区空间拓展受到了有效制约，这一时期整体空间环境较差，以生产功能为主，辅以居住功能。②以外循环为主与扩大内循环阶段(2011 ～ 2019 年)。在2008 年金融危机后，在西方发达国家经济低迷的状态下，我国“出口导向型战略”的弊端凸显，经济发展进入减速换挡的“新常态”。2011 年“十二五”规划明确提出“构建扩大内需长效机制”，开发区面临深化改革，开发区的产业转向多元发展，主要包括金融服务、生产服务等第三产业，以及传统制造业、先进制造业等，经济发展方式由粗放转向集约，由依靠成本竞争转向依靠技术驱动；存量用地更新开始成为空间发展的主要方式，城市环境开始得到改善；伴随着“退二进三”“退二进居”“转变公共服务”等措施，开发区开始具备公共服务与居住功能，但大部分开发区仍存在产城分离的问题。

1.3 “循环3.0”：外循环受阻与“双循环”互促

2020 年，受美国“贸易战”“科技战”等地缘政治危机的影响，以及新型冠状病毒肺炎疫情的冲击等，国际贸易与投资大幅萎缩，国际外循环发展遭受前所未有的阻碍，为此我国及时提出构建“双循环”新格局。“双循环”以科技创新为驱动，推进创新产业高质量发展，促进供给体系与需求结构的高水平平衡。这一时期，产业发展以研发、中试和创意等创新产业为主，并且伴随着物联网、互联网和5G等新一代信息技术的运用，产业发展逐步呈现高技术化与知识化的特点；在空间上表现为用地集约节约发展，以创新产业空间供给为主，存量更新成为空间“再生产”的主要来源，环境品质较高；在功能上表现为多元融合。

2 面临桎梏：“双循环”视角下创新产业空间供给与治理的问题

“双循环”要求以国内循环为主体，国内国际循环互促发展。在国内经济循环方面，重在响应国民日益增长的美好生活需求，以扩大国内市场消费来畅通内循环；在国外经济循环方面，要求提升产业供给的核心竞争力，引导创新产业发展，增强国际市场的韧性和抗冲击能力。具体来说，在需求层次上，国民需求从“基本生存”向“发展改善”再向“情感精神”不断攀升，现有产业发展已难以满足国民的消费需求，严重阻碍了国内循环发展；在供给层次上，我国虽然拥有完备的产业体系，但是产品供给层次不高、核心竞争力不足，国际外循环韧性不足。因此，创新产业发展和供给既是落实“双循环”发展战略的重要基础，也是挖掘国内超大规模市场需求潜力和深化国际高质量产品供给的动力源泉。然而，伴随着创新产业的转型升级，开发区转向创新产业空间将面临宏观区域、中观格局、微观要素多层次的需求和供给错位问题( 图1)。

图1 “双循环”背景下创新产业空间发展面临的现实问题

2.1 宏观区域层次战略协作失调

宏观区域层次创新产业空间供需错位问题在于：①空间整合应对不足。随着经济全球化的不断深化，我国产业生态链从“低端落后”向“高端高新”升级发展，带来全产业链空间整合需求，而当前开发区尚未厘清创新产业发展带来的空间变化，区域空间整合应对不足。②区域协调政策失位。在“双循环”时期，产业发展逐步从“自扫门前雪”转向加强区域协调合作，亟待建构区域创新空间网络，但当前开发区产业发展存在产业趋同、特色缺失和恶性竞争的问题，协调发展政策缺失。③循环流通机制不畅。“双循环”着力打通生产、分配、流通和消费等各个环节，对生产要素的流通提出更高的互联互通要求，但开发区现有发展壁垒效应极大影响了科技、资金和产业链等创新要素的流通。

2.2 中观格局层次创新供给欠缺

中观格局层次的创新产业空间供需错位问题在于：①创新产业空间供给不足。首先是产业—空间不适配。与“三来一补、大进大出”时期以制造业为主的生产模式不同，创新产业空间越来越趋向灵活化、集约化发展，原来以制造业为主的空间形态难以适应创新产业发展。其次是弹性空间应对不足。在“双循环”时期，我国产业更新与迭代转换的周期大幅缩短，产业空间供给在用地兼容性和开发弹性需求等方面难以适应产业更迭带来的挑战。②产城融合支撑缺乏。一方面是复合空间支撑缺乏。在“循环1.0”“循环2.0”时期，产业发展以生产功能为主，而“循环3.0”时期伴随着研发、消费和休闲等产业的发展，人们对居住、商业和医疗等空间的需求大幅提升，但当前开发区产城发展仍被剥离。另一方面是创新设施支撑不足。与传统产业发展所需的“七通一平”设施服务不同，创新产业的发展对智能信息、创新服务等设施的依赖更高。③公共环境品质不佳。创新人才对产业的发展起到关键作用，而创新人才对空间环境的需求与产业工人不同，其对优质空间环境的需求更高，但当前开发区大多致力于产业发展，追求经济开发利益，对空间环境品质的关注不够。

2.3 微观要素层次高效治理不足

微观要素层次创新产业空间供需错位问题在于：①空间更新政策缺位。存量空间更新改造是空间再生产的重要措施，但由于产业用地权属复杂，往往存在“一地多企、一企多主”的现象，加之空间更新政策的缺位，导致产权整合难度较大、成本较高和空间更新碎片化问题突出。②高效转型机制不明。开发区曾在片面追求经济效益和土地财政的双重压力下无序扩张工业用地，导致大量低效企业的出现，这些企业亟待向高效集约发展型企业转型，但其转型机制不明确，容易陷入停滞发展状态。③多元治理效率不高。优质营商环境治理涉及政府、企业、开发商和公众等多元主体，需要通过打造高效治理服务平台来促进优质营商环境的形成，而当前开发区较少关注利益磋商平台的打造，存在多元主体诉求表达不畅、互动效率较低和创新服务支撑不足的问题。

3 何去何从：“双循环”视角下创新产业空间供给与治理的策略

面对“双循环”时期创新产业空间供给与治理面临的现实问题，本文从协同战略空间需求、转变创新空间供给和落实高效空间治理3个角度梳理空间转型的路径：首先，“双循环”时期我国产业从依靠单个企业的大幅跃迁发展转向依靠多元合作推动整体发展，将形成关系更加紧密的空间协作网络，这就需要整合产业生态空间、促进区域空间协作和创新要素流通；其次，从“循环1.0”阶段到“循环3.0”阶段，产业发展的新旧动能在持续转变，新兴产业的发展给空间供给带来了深刻变化，因此需要更加关注创新空间、设施和环境，激发创新活力；最后，在“双循环”时期，多元主体在空间治理中起到了至关重要的作用，这就需要政府明确职能定位，由“掌舵者”逐步转向“引导者、服务者和协调者”，同时需要推进存量空间更新治理、企业高效转型治理和优质营商环境治理等制度的形成(图2)。

图2 “双循环”时期创新产业空间供给与治理路径

3.1 宏观空间层次：协同战略空间需求，促进区域协调发展

随着“双循环”发展战略的不断推进，创新产业的发展需要在宏观空间层次制定区域协调合作机制，具体空间协同策略如下。

(1) 空间响应整合集聚，巩固内外循环供给。随着经济全球化的不断深入，创新产业供给的竞争层次不断提升，需要在宏观区域内对产业空间形态、功能布局和交通网络等空间要素进行指引，形成创新产业集聚走廊；同时，为应对国内国际双重挑战，在创新产业发展方面需要设置对外技术依存红线，倒逼国内技术创新，提升产业生态价值链。

(2) 制定区域协调机制，强化空间协作需求。在合作机制上，要在促进区域空间内各区平等、互助和协商的基础上，共同参与区域分工协作，形成资源共享、发展收益共享的合作机制；在产业发展上，各区要立足自身发展优势，通过纵横比较的方式升级现有产业，打造特色化、专业化的创新产业链；在空间协作上，要协调区域产业发展，形成“创新集聚、层级清晰、循环互动”的创新产业空间结构(图3)。

图3 开发区向创新产业空间发展的空间结构演变

(3) 打通区域流通壁垒，促进创新要素流动。伴随着经济驱动从资源、劳动力驱动转向科技和人才驱动，各区要以都市圈建设为契机，建立创新要素自由流动的制度环境，促进资源优化配置。

3.2 中观空间层次：转变创新空间供给，推动空间复合供给

伴随着产业新旧动能的持续转变，创新产业空间供给需要应对产业发展带来的空间使用变化，具体空间供给策略如下。

(1) 转变创新空间供给。首先，厘清产业空间需求，创新空间供给方式。相较于传统产业，创新产业有着更复杂与更具体的空间布局要求，故需要针对第二产业和第三产业，特别是国家主导的战略性新兴产业和现代服务业，梳理其产业空间布局的要求(表2)。其次，战略保障留白空间，增加空间发展弹性。随着创新产业不断迭代升级，空间供给需要在用地层面根据产业发展可能出现的调整和转化，战略保障留白空间；同时，在建筑空间层面，一方面要通过城市更新的手段探索现有建筑可置换升级的途径，另一方面也要考虑新建建筑的后续使用功能和置换问题。

表2 新兴产业空间布局要求

(2) 推动空间复合供给。首先，促进用地结构调整，实现产城协调发展。一方面，在产业结构调整的客观需求下，进行创新产业用地布局，在借鉴长三角、珠三角等实践经验的基础上明确开发建设要求( 表3)；另一方面，拓展综合服务功能，以集中、联合、附属等多种供给方式推动商业、医疗和休闲等设施混合建设。其次，根据科技创新需要，形成智慧开发空间。通过分类型推进信息型(5G 通信类)、融合型( 智慧能源类)和创新型( 科技研发类) 基础设施建设，运用大数据、人工智能和互联网等技术集成城市信息模型(CIM)，为创新技术的发展提供孵化器，推动创新产业经济持续增长。最后，提升空间环境品质。通过专业团队合作、公众全过程参与等方式打造高品质的公共空间环境，使开发区不仅成为生产活动的实体空间，还成为承载社会交往和服务经济发展的生活空间。

表3 各市创新产业用地建设要求

3.3 微观空间层次：落实高效空间治理，实现集约优质发展

创新产业空间治理不同于政府“自上而下”的管理，而是需要形成良好的合作机制来充分调动政府、企业、开发商、产权主体和公众等利益群体的积极性，倡导“上下结合”的多主体参与，加强沟通、参与和合作，具体空间治理策略如下。

(1) 协调主体利益诉求，推进存量集约转型。首先，统筹政策标准，落实产权主体诉求，如制定城市更新政策标准，综合土地分配、建筑置换、容积奖励、货币补偿等多种方式，整合产权，盘活存量用地。其次，统筹城市规划，落实政府和公众诉求，以整体开发单元的形式推进更新实施，这不仅需要整合碎片化空间，还需要统筹基础设施和重大项目的规划，保障公共利益。最后，统筹实施方式，落实企业诉求，在充分考虑企业更新难易程度的基础上，通过拆除重建、局部改造等多种方式推进城市更新。

(2) 分类制定企业转型机制，实现空间高效发展。在企业转型机制的制定方面，浙江省针对低效用地高效转型，采取“亩均效益”评价体系(表4)，将企业分为重点发展、鼓励提升、帮扶升级和倒逼整治四类，制定用地、用电等方面的差异化配置政策，推动企业高效转型。

表4 浙江省开发区“亩均效益”评价体系

资料来源：依据《浙江省经济开发区“亩均效益”领跑行动计划》整理。

(3) 打造高效治理平台，营造优质营商环境。通过智慧“服务云平台”建设，高效协调各方利益主体的诉求、解决企业发展困难和提供一站式服务，同时为创新产业的研发、设计和展示等活动提供创新服务，营造优质营商环境。

4 结语

开发区成立之初，我国凭借廉价劳动力优势迅速在国际外循环中稳住脚跟，在促进经济社会发展方面起到了不可替代的作用。然而，2008 年金融危机后，我国“大进大出”的开发区发展战略受到严重冲击，开发区面临深层次的改革压力。2020 年新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，受“贸易战”“科技战”及全球经济低迷等挑战，开发区再次面临转型发展的困境。而“双循环”发展战略的提出，使我国创新产业发展呈现新态势，这将推动传统开发区向创新产业空间转型。本文从需求侧和供给侧两个角度梳理“双循环”视角下创新产业空间供给与治理面临的问题，并提出应对策略，以期为我国开发区的转型发展提供理论参考。但是，创新产业空间供给与治理实践探索才刚刚起步，面对国际形势的大变化、创新产业的快速发展和国民对美好生活需求的不断提升等，需要在空间供给与治理上时刻保持与时俱进的发展理念，为创新产业发展提供有力的支撑，实现产业发展与空间供给的双向互动共进。

新媒体编辑：苏子语

审读：王青

终审：刘芳

文章全文详见《规划师》2021年11期

《“双循环”视角下创新产业空间供给与治理策略》

《规划师》近期文章推荐 （点击蓝字可查看原文链接）

识别图中二维码进入微店购买《规划师》杂志

《规划师》杂志社                                    

地址：广西南宁市青秀区月湾路1号南国弈园6楼

邮编：530029

邮箱：[e-mail]

网址：www.planners.com.cn

电话：[phone]

传真：[phone]

更

多

精

彩

请猛戳右边二维码

公众号ID

guihuashizazhi