规划设计｜国土空间规划体系下市级全域功能区体系研究——以武汉市为例
【作者简介】
汪 云，硕士，教授级高级规划师，注册城乡规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心副主任。
郑 金，硕士，正高级工程师，注册城乡规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地利用研究部主任工程师。
夏 巍，硕士，正高级工程师，注册城乡规划师，武汉市规划研究院总体规划所主任工程师。
肖 璇，硕士，工程师，注册城乡规划师，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心土地利用研究部技术人员。
摘 要
推进主体功能区建设是党中央、国务院作出的重大战略部署。在国土空间规划体系下，落实主体功能区战略和制度，在市级层面探索建立功能区传导体系，对推进特大城市空间治理现代化、促进高质量发展具有重要意义。文章结合武汉市建立全域功能区体系的实践，剖析市级全域功能区体系在国土空间规划体系中的定位和作用，并从系统化分级分类、精细化空间布局、差别化用途管制等角度提出特大城市全域功能区体系建构思路，以期落实和传导市级国土空间总体规划，提升城市空间治理水平。
[关键词] 国土空间规划体系；全域功能区体系；主体功能区；武汉市
[文章编号] 1006-0022(2022)06-0101-08
[中图分类号]TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 汪云，郑金，夏巍，等．国土空间规划体系下市级全域功能区体系研究——以武汉市为例[J]．规划师，2022(6)：101-108．
“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度”①是党中央、国务院作出的重大战略部署。2020年9月，《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出要“落实主体功能定位，明确空间发展目标战略”，并“按照主体功能定位和空间治理要求，优化城市功能布局和空间结构，划分规划分区”。但如何在市级国土空间总体规划中落实主体功能，明确空间治理要求，仍处于探索阶段。本文认为，借助主体功能区战略与制度，在市级层面探索构建全域功能区体系，以落实主体功能定位，形成传导细化的规划分区，可对市级国土空间总体规划形成有效的专项支撑和传导。
1 市级全域功能区体系的作用和内涵
1.1 国土空间规划体系下市级全域功能区体系的定位
传统城乡规划建立的“总体规划—分区规划—控制性详细规划”规划体系，多是将总体规划的目标结构直接落实到土地用途的空间布局和分类管控，但由于缺乏功能传导及相应的政策研究支撑，传统城乡规划容易存在传导失效的弊端，城市部分区域出现有功能区无功能、主导功能不突出、目标与实施脱节等问题。在国土空间规划体系下，为充分发挥国土空间系统的整体功能，提升空间资源利用效率，对于规划分区从原来的关注用途向研究功能转变，并对各类功能区进行用途管制，这体现了突出功能传导的规划分区既是空间规划布局的关键环节，也是用途管制调控的重要基础。通过对功能空间进行研究，对国土空间的重要功能进行统筹安排，加强功能区体系在纵向规划体系的传导和横向专项规划上的衔接，并将其作为衔接战略型规划和实施型规划的重要环节，能在空间格局、要素配置和政策保障上形成闭环，充分发挥传导国土空间总体规划各项要求、推进国土空间总体规划战略目标实施、完善国土空间精细化治理等作用(图1)。
图1 市级全域功能区体系的定位
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
1.2 构建全域功能区体系与落实主体功能区战略的关系
根据《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》，规划分区分为七类一级分区，并细分了二级分区②。从其分类依据和类型来看，这样的分类强调了以主体功能为基础，体现了规划意志与管制规则。然而，由于不同城市发展阶段和需要重点解决的核心问题不同，对国土空间的分区也存在一定差异。例如，北京市为治理“大城市病”，从源头上严控非首都功能增量，既强调分区域的差别化管理，又强调空间布局的精细化管控，其分区主要是把区域空间管制的功能分区与细化到地类的用地布局相结合。而珠海市为提升空间治理水平，促进规划传导落实，提出采用治理分区，即以空间治理单元作为空间尺度和平台，对应“市—区—镇—社区”建立“市域—片区—基本城市组团—邻里”的传导体系，在分类上结合城市主导功能和职能，划分了六种类型。可见，虽然市级国土空间总体规划功能分区是没有固定规范规制的，没有标准化的答案，但是分区的目的都是为了实施差别化国土空间管控，分区的方法均以主体功能为基础。
在全面推进国土空间规划改革的新时代背景下，主体功能区的理念、技术、内容、政策等均融入国土空间规划体系，成为国土空间规划体系的组成部分。主体功能区以政策性分区来发挥调控和引导作用的优势，也使其成为空间规划研究分区落实的重要手段。而主体功能区在完成国家和省域尺度空间格局方案后，由于缺乏空间规划手段，在实施中存在着区域尺度向下传导不强、难以实施等现实问题，因此在市级层面通过“区域—要素”的有效传导、精准落地，成为主体功能区纳入国土空间规划体系的重要使命。基于此，国土空间规划改革为新时期推动主体功能区战略实施提供了制度保障，国土空间规划传导体系成为实施主体功能区战略的重要途径，而国土空间功能导向分区则是在市级层面落实主体功能区战略的空间载体。借助主体功能区空间治理的思想，有助于更好地形成国土空间分区格局，从而有效解决功能多样化和空间落地传导的问题。
1.3 市级全域功能区的内涵和核心逻辑
1.3.1 突出“赋权”“赋能”相结合的内涵特征
广义的功能分区是指基于不同区域的国土空间开发利用保护功能特征与差异，划分出不同空间单元的过程。本文提出的市级全域功能区，是为强化市级国土空间总体规划公共政策属性，将政策分区与功能分区结合，在“赋权”的基础上进一步“赋能”，强调向下传导和实施，突出“多维度目标、强主导功能、全空间覆盖、差异化管理”四个方面的特征。因此，市级全域功能区的内涵为主导功能突出、特色鲜明、规模适宜、具有传导实施效能的政策分区和功能集聚区。
1.3.2 建立“目标职能—功能空间—管制规则”的传导逻辑
全域功能区在依据“双评价”等综合分析确定的目标定位和全域统筹等基础上，自上而下落实生态保护、耕地保护、城乡融合发展等要求，同时又自下而上反馈区(县)的具体建设诉求，以主体功能空间布局为主要手段，并以健全用途管制政策为重要保障，推动市级主体功能向下传导和实施。
如果将全域空间资源条件承载力和“三生”空间总体目标作为“底盘”，那么全域功能区总体格局就是在目标底数的基础上划好“棋盘网络”，对不同类型的网络制定相应规则，即功能区的引导和管制要求，以此指导空间资源要素配置，在棋盘上“落子”。建立从功能区“目标职能—功能空间—管制规则”的传导逻辑，最终作用到国土空间规划的“要素配置”，以发挥进一步巩固市级国土空间开发保护总体格局，统筹国土空间布局，指导区、乡镇级国土空间总体规划和重点功能区片实施性规划的作用，最终达到实现空间资源的资产价值、提高城市空间治理水平的目的(图2)。
图2 市级全域功能区体系的传导逻辑
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
2 市级全域功能区体系构建的总体思路
落实主体功能区战略，构建全域功能区体系须充分把握功能空间分异的客观规律，建立起与相关规划对接的机制，并与国土空间规划管理相衔接，才能更好地发挥分区在空间治理中的有效作用。结合市级国土空间总体规划的核心要求，强化主体功能区在市级层面有效传导、落地实施的使命，市级全域功能区体系的构建应重点完成分级分类、分区布局和管制规则制定三大任务。
2.1 分级分类的全域功能区体系
对特大城市而言，因其城市资源环境的制约性与集约性、系统结构的复杂性与适应性并存，更需要建立系统化、精细化的功能区分级分类体系，并制定相应的空间管制规则。
原主体功能区以县域尺度为最小单位，分为3种类型③，主要体现管控意图。在国土空间规划改革的背景下，一方面市级全域功能区不仅要体现管控，更需要强调传导和实施，其分级层次可结合“市—区(县)—乡镇”的空间规划层级进一步细化，这个分级的过程也是从全市结构细化到功能分区、再传导到功能单元、最终落实到具体用途的深化过程。另一方面主体功能分类要突出具体“地域功能”，考虑如何科学确定区(县)以下更小尺度区域的主体功能类型，并将其作为优化空间资源配置、制定空间使用“规则”的依据，即以《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》为基础，在分类上强调开发保护政策分类与建设活动功能分类结合。基于空间管控事权，区分保护与修复导向和开发与利用导向，形成生态保护区、永久基本农田集中区、农业农村发展区及城镇发展区等政策管理分类；基于农业、生态、城镇三大功能，结合《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》和各城市特色化职能，围绕建设活动类型，细化多种功能类型。
2.2 全域全要素的功能区布局
依据市级国土空间总体规划确定的总体格局，制定全域功能区的空间组织模式，通过市、区(县)、乡镇甚至村规划层面的功能区划分，实现主体功能区战略和各类空间管控要素精准落地。
在全域功能区的布局上，一是要坚持底线思维，以“三大空间”和“三条控制线”为基础，加强生态保护和修复，确保粮食安全。二是要突出要素和结构双重传导，自上而下落实城镇空间结构、生态框架、中心体系、支撑专项等结构性要求，落实传导农业、生态及城镇空间在专项规划中对重点区域的要求。三是强调行政和功能的双向互动。农业空间中的功能区主要结合农村产权关系，以落实耕地和永久基本农田为基础，并进一步考虑乡镇、村行政边界及都市农业发展需求来划定。生态空间中的功能区主要基于生态资源要素范围划定，以落实生态保护红线为前提，综合自然保护区、森林公园、风景名胜区等边界，通过生态质量评价，细化生态分级，从而确定边界范围。城镇空间应考虑街道管理界线和产城融合要求，突出功能区的功能完整性和实施可行性，综合划定边界，并进一步结合交通单元、生活圈单元与控规单元进行功能单元细分。
2.3 管控引导相结合的分区管制规则
主体功能区强调的多元类型和功能指向，为空间治理及配套政策的差异性、精准性供给提供了良好的平台。市级全域功能区以传导实施为目标，因地制宜、因类而异，以刚性管控和多元功能传导的“组合拳”形式提出特色化分区管制规则。
在统一落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等刚性管控的基础上，对于永久基本农田集中的、涉及生态保护红线的以保护为主的功能区，要进一步明确土地整治、生态保护修复的指标，严控建设用地规模；对于农业空间和生态空间中的保护和利用相结合的功能区，要在满足耕地和永久基本农田保护、生态保护要求的前提下，鼓励盘活存量，创新农村集体土地利用机制；对于不同类型的城镇空间功能区，要建立人地挂钩的规模指标，明确主导功能和细分产业类型，提出节约集约建设标准及特色化指标。
3 武汉市全域功能区体系和管制规则研究
武汉市是中部地区的特大城市，正处于从增量主导的外延式发展向增存并重的内涵式发展的转型期。为顺应生态文明发展理念，《武汉市国土空间总体规划(2021—2035年)》致力于优化国土空间开发保护格局，提升空间治理能力。同时，武汉市具有多年“两规合一”的工作基础，已建立目标管控型规划和建设实施型规划的“两段五层次”规划编制体系。为更好地传导国土空间总体规划各项要求，有效指导规划实施，有必要在原有目标管控型规划和建设实施型规划之间，探索增加以落实主导功能为主的全域功能区体系专项研究，以实现特大城市空间治理的精细化(图3)。
图3 武汉市全域功能区体系专项研究与相关规划的关系
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
3.1 搭建“区片—单元”两层次的功能区体系
围绕武汉市“市级—区级—乡镇级”的国土空间规划体系，在功能区体系中，市级基于国土空间开发保护总体格局安排，落实全市“三大空间”和“三条控制线”，划定结构分区；区级强化承上启下的功能传导细化，将结构细化到功能，将结构分区落实到功能区片；在乡镇级层面，则要强化实施性安排，将功能区片进一步细化到功能单元。
总体来看，市级层面的结构分区更多体现了全市战略框架，而真正落实到具体功能空间的是在区级和乡镇级尺度。因此，为突出功能的有效传导和实施，在市级结构分区之下，武汉市提出对应区级和乡镇级的“区片—单元”两层次功能区体系结构。其中，“功能区片”突出传导性，是落实总体规划战略目标，细化城市核心职能和空间结构，突出主导功能、体现功能特色的空间板块。“功能单元”突出实施性和用途管制，是在区片内进一步分解、细化、落实核心功能布局和完善配套服务功能布局的实施单元，用于指导详细规划层面的地类用途。武汉市全域功能体系通过建立“结构—功能—用途”的逐级传导逻辑，保障市级总体规划目标的落地实施(图4)。
图4 武汉市全域功能区体系在国土空间规划体系中的传导逻辑
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
3.2 明确对应目标职能的功能区类型
基于农业、生态、城镇三大空间，结合武汉市国土空间总体规划确定的城市发展目标和职能，建立“目标—职能—功能”的传导路径，武汉市在《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》明确的统一分类的基础上，增加了创新研发、国际会展、生态农业等功能类型，形成了具有武汉特色的功能区分类体系。
在武汉市农业空间和生态空间内，为实现“江风湖韵的美丽武汉”城市愿景目标，体现保护和永续利用，兼顾农业空间和生态空间内乡村产业发展需要，构建了生态保育、自然观光、田园休闲、现代农业生产、创意农业体验等12类功能区片和湿地公园、郊野公园等多类功能单元(表1)。
表1 武汉市农业空间和生态空间的功能区片和功能单元分类
在武汉市城镇空间内，对应“全国经济中心、国家科技创新中心、国家商贸物流中心、国际交往中心、区域金融中心和世界滨水文化名城”的城市定位，以及健康宜居城市建设的要求，形成了金融商务、商贸会展、综合服务、先进制造、大学城科教、产业创新、保税物流等16类功能区片，并细分为24类功能单元(表2)。
表2 武汉市城镇空间功能区片和功能单元分类
3.3 形成全域覆盖的功能区布局
在武汉市全域范围内按照“先区片、后单元”“农业生态空间内功能刚弹结合、城镇空间内功能更精准”的思路进行功能区空间布局，共划定300余个功能区片和若干功能单元(图5，图6)。
图5 武汉市全域功能区空间布局
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
图6 武汉市市域城镇空间格局
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
在农业空间和生态空间内，为彰显武汉市“六楔百湖、北峰南泽”的生态特色，落实郊野公园、都市农业等功能，依据生态资源要素管理范围、农村产权关系，对接村庄规划和田园综合体等实施项目需求，通过生态安全格局分析，形成基于生态分级的功能区片布局(图7)。其中，农业空间和生态空间的重点区片主要落实并锚固市级国土空间总体规划确定的“两轴两环、六楔多廊”的城市总体生态框架，强化耕地和永久基本农田、生态保护红线等核心保护要素的空间聚集；一般区片是在保护的基础上，落实乡村振兴要求，结合资源分布特征和特色化发展要求，鼓励进行适度合理利用的功能空间。
图7 生态空间分级分析(以武汉市江夏区为例)
资料来源：《武汉市江夏区生态评估及生态功能分区研究》。
在城镇空间内，按照区片承载职能的重要性，在布局上区分重点区片和一般区片。重点区片对应武汉市建设国家中心城市的核心目标，承担市级及以上核心职能；一般区片对应城市对内综合服务目标，承担区级服务职能，支撑区级综合服务配套和产业发展。城镇空间内功能区片的边界划定需综合考虑“主城+副城+新市镇”的城镇空间结构和中心体系、产业体系、文教卫体等专项规划要求，突出大学城、大健康产业等特色功能，以及各行政区发展诉求。区片确定后，充分结合控规单元、街道行政界线、社区生活圈等要素，在各功能区片内进一步细分功能单元，用于指导用途管制和建设实施，服务下一步的控规编制或优化(图8)。在规模方面，金融商务、商贸会展等突出服务业特征的功能区片的面积一般为2～8 km2，先进制造、产业创新等突出制造业特征的功能区片的面积一般为10～50 km2；突出服务业特征的功能单元的面积多为0.5～2.0 km2，突出制造业特征的功能单元的面积则一般为3～5 km2。
图8 商贸会展区片布局传导逻辑
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
3.4 建立纵向传导机制和差异化管制规则
对应国土空间规划体系，建立功能区体系纵向传导机制和管制规则。以落实市级国土空间总体规划确定的结构分区和刚性管制规则为前提，全域功能区片对应区级国土空间总体规划，突出规划传导和功能引导特征，对于农业、生态和城镇空间的不同功能区片分类制定刚弹结合的管制规则；功能区片之下的功能单元则对应乡镇级国土空间总体规划，突出落实用途和建设实施的要求，针对具体单元提出差别化、“管”“用”结合的用途管制规则(图9)。
图9 武汉市全域功能区体系传导机制
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
对于功能区片的管制规则，总体要求是生态空间凸显生态安全保障功能，通过谋划生态体验、观赏游憩、科普教育等功能，实现“功能—空间”弹性引导，具体建设应依据国家标准和武汉市生态保护法规实施。农业空间以粮食安全保障与乡村振兴发展为导向，严格落实耕地和永久基本农田保护目标，鼓励农渔业、林业与旅游、科普、文化、康养等产业融合发展。城镇空间更强调产业功能和建设标准，着力优化建设用地功能结构，提升城镇空间品质，促进用地集约高效利用。武汉市主城实施“两降四增两保”策略，副城强化产城融合，着重于提升宜居宜业的环境品质。在此基础上，对每类功能区片提出“产业功能+主导用途+治理要求+准入标准+负面清单”的管制规则(图10)。其中，农业空间和生态空间的功能区片更强调保护管控类指标和建设行为的控制与引导。城镇空间的金融商务、商贸会展、先进制造、产业创新等功能区片强调产业功能和建设标准，历史文化功能区片突出文化风貌控制标准，综合服务、居住功能区片注重社区生活圈设施配置指标。通过建立差异化的保障措施和精细化的功能引导要求，指导功能单元的有效实施。
图10 武汉市全域功能区体系中功能区片管制规则
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
同时，面向规划管理，制定功能区片规划管理图则，既便于衔接区、乡镇级国土空间总体规划，也便于指导下一步的功能单元的实施型规划编制(图11)；建立国土空间全域功能区数据库，有助于实施对功能区的跟踪评估和监督考核管理，这也是强化城市治理和国土空间规划管理的重要手段。
图11 武汉市全域功能区体系中功能区片管理图则
资料来源：《武汉市全域功能区体系和管制规则研究》。
为促进空间规划有效服务城市建设，对接“十四五”规划的建设需要，武汉市还建立了重点功能区片一览表，细化落实名称、空间范围、功能定位、主导产业等要求，作为全市和各区制定建设实施计划、国土空间综合整治和生态修复计划的重要依据，支撑主导功能“全市一盘棋”建设。
4 结语
在国土空间规划体系构建的大背景下，武汉市在市级层面积极落实主体功能区战略，提出一整套建立全域功能区体系的思路和方法，并将全域功能区体系作为市级国土空间总体规划的专项研究，发挥落实和传导总体规划、指导实施型规划的桥梁作用。本次研究探索的“功能—用途”的传导逻辑、“分类—布局”的空间构架、“管控—引导”的政策规则，在目前正在编制的区、乡镇级国土空间总体规划及控规的优化升级中，均得到了有效的运用。期待武汉市的全域功能区体系研究能为其他特大城市提升空间治理效能、实现“多规合一”提供一定的参考。
【注 释】
①中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第十四条“加强生态文明制度建设”指出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”。
②《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》提出规划分区分为一级规划分区和二级规划分区。一级规划分区包括生态保护区、生态控制区、农田保护区，以及城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区、矿产能源发展区七类。在城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区中细分二级规划分区，各地可结合指南补充二级规划分区类型。
③根据2010年12月国务院印发的《全国主体功能区规划》，3类分区是指按主体功能划分的城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。
新媒体编辑：黄玉婵
审读：邓倩
终审：刘芳
文章全文详见《规划师》2022年6期
《国土空间规划体系下市级全域功能区体系研究——以武汉市为例》
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