陈水生｜公共政策失败及其治理：一个整合性分析框架

摘要：政策失败是现代政府治理的普遍性难题，政策能力也是国家治理能力的重要组成部分。政策失败的原因可从政策环境约束、政策本身缺陷、政策主体行为、政策监控不力等维度分析。为避免政策失败，需要构建基于循证决策的整体性决策体系、公共利益导向的利益协调机制、结果导向的政策矫正与学习机制、政策能力导向的政策质量提升体系，以有效预防政策失败，提升公共政策质量，推动中国公共政策的科学化与现代化。

关键词：政策失败；政策质量；循证决策；政策学习

作者：陈水生，复旦大学国际关系与公共事务学院教授（上海 200433）。

本文载于《学术月刊》2022年第2期。

目次

一、理解公共政策失败：定义、类型及影响

二、政策缘何失败：一个整合性的归因框架

三、如何避免政策失败：政策全过程的分析视角

四、结 语

现代社会公共政策无处不在，影响着所有个体和组织的方方面面，公共政策对每个人的繁荣与幸福都有重要影响。通过公共政策促进经济和社会发展已成为现代国家治理的显著特征。公共政策的成败决定着政策绩效与治理绩效。在实践中，公共政策经常会受到意料之外的风险因素冲击而偏离轨道，政策失败可能是政治制度中日益严重的问题的表征。公共政策失败很可能导致政府的治理难题以及合法性危机，对国家繁荣、社会稳定和个体幸福都有巨大的影响。

事实上，完全成功或完全失败的政策并不常见，公共政策大多处于成功和失败之间的“灰色地带”，因此要准确界定政策失败并不容易。由于公共政策处于复杂的社会环境中运作，政策失败原因的分析必须综合考虑政策环境、利益相关者和政策体系等诸多因素之间的互动关系及其影响。基于此，本文提出一个政策失败的整合性分析框架，主要回答这样一个核心问题：公共政策为何会失败以及如何避免政策失败，以期推进对公共政策失败的深入理解。

一、理解公共政策失败：定义、类型及影响

评价政策失败存在多种视角和标准，公共政策并非只有成功与失败两个光谱。因此有必要对政策失败进行概念剖析和类型学分析，并考察政策失败的正负两方面影响，以获得对政策失败的全面系统的理解。

（一）政策失败的定义

政策失败也被称为政策失灵或政策失效。界定政策成败是一项重要且艰巨的任务。Howlett考察了政策失败的相似概念，如政策事故、错误和异常，继而将政策成败与政策结果联系起来，如预期目标是否实现、政策对目标群体是否产生了积极或消极影响、旨在解决的问题是否改善等（见表1）。

表1 政策成功和失败的判断标准

界定政策失败之所以如此困难，主要因为政策成功或失败很少处于“全有或全无”的状态，几乎所有政策都存在或多或少的缺陷。政策并非只有成功与失败两个极端，而是在中间存在着大量的灰色地带。由于判断标准的差异，政策反对者倾向于关注政策没有实现目标的方面，而支持者则更关注成功的方面，因此很难界定哪一方的判断更科学。即使不同的观察者对某一特定政策领域的事实和解释达成一致，对政策失败的解释仍然可能是多种多样且相互矛盾的。如何权衡不同群体的利益、考虑不同目标的优先级，就成为一个严峻的现实政策问题。时间维度也让政策失败的评判变得复杂。政策失败可能使政府吸取教训、提高危机管理能力和制度风险意识进而实现长期的政策成功。政策评估涉及权衡在短期、中期和长期目标出现冲突时的优先级。评估的时间跨度不同，评估结果可能会截然不同。政策受益人、评估底线和目标理解也会影响政策成败的判定。

政策失败可理解为没有实现目标、结果没有达到预期、价值观被篡改、政策过程不成功和问题没有得到有效解决等方面。一般而言，政策失败的界定主要有以下三个理解视角。

一是目标论，主要关注政策目标的实现。目标论关注政策的执行情况和政策结果，并以目标为标准进行评价。政策失败最常见的定义着眼于政策的预期目标与结果之间的偏差，当政策未能实现其正式目标时，政策就被视为失败。当公共政策过程或结果偏离了政策制定者实际预设的目标，并给政策对象造成了始料不及的负面影响时，政策就是失败的。政策失败也被视为公共部门失败的一种，指那些未能达到既定目标，或者引发足够大意外负面后果的政策现象。

二是过程论，主要着眼于公共政策过程。政策过程主要包括政策制定、执行、评估、监控和终结等阶段。从这个角度定义的政策失败是指一项公共政策在运行的各阶段因利益主体博弈而出现的非连续性的与初始目标的背离，从而导致的对政策目标群体造成的负面影响超过其获利程度的现象。过程论视角认为政策失败关键在于政策过程中不同利益主体之间的相互博弈，主要分析各个阶段的政策是如何失败的，以及如何采取措施来规避失败。

三是公共利益论，主要衡量公共政策是否满足了公共利益。“如果一项政策失去民众和政策制定者的支持，并因不受欢迎被终止，那么它在政治上就是失败的。”公共政策研究关键要把握公共政策的“公共性”并不断增进公共利益，从这个角度定义的政策失败是指公共政策在提升公共服务效率和促进社会公平、增进公共利益的过程中出现的政策无能的状态。政策失灵由此被认为是公共政策内容出现偏差、偏离公共利益，从而给社会带来伤害的现象。

这三个视角为我们更好地理解政策失败提供了多元途径。由此我们可将政策失败界定为政策的预期目标和实际成果存在一定的差距，主要指一项政策由于政策的各个要素和各个环节出现问题导致政策无法实现预期目标、达不到评估标准、无法惠及目标群体、反对者大于支持者、负面效应大于积极效应的政策情形。

（二）政策失败的类型学划分

合理划分政策失败的类型能够帮助我们更好地认识失败的内在机理。一般而言，政策失败可以分为以下几类。

1. 根据失败原因划分。

以失败发生的原因为依据，政策失败可分为目标达成的失败、利益相关者受损的失败、执行不力的失败和带来消极政治后果的失败。进一步细分，执行不力的失败又可分为执行条件不满足、无法在既定条件下执行以及政策代理人无法执行三种情形。依据政府组织内部的利益平衡程度和公众对政策的支持度为标准，当代中国的政策失败可划分为动力不足型、低支持度型和内外失据型三类，而且每种失败的根源、机理、表现形式和后果各异。按照失败原因的基本性质可将政策失败分为错位性失灵（正确的政策去解决错位的问题）、缺陷性失灵（政策本身功能缺陷或不完全）、利益变异性失灵（政策部分实现或完全违背公共利益）和负面性失灵（政策产生未曾预料的负面效应）四种类型。

2. 根据政策过程划分。

按政策过程的不同阶段可将政策失败分为议程设置失败（政策没能进入政策溪流）、政策形成失败（未能形成正确有效的政策方案）、决策失败（未能抵抗反对者或危及政策系统）、政策执行失败（因缺少资金、没有获得合法性等原因而未能如愿执行）和政策评估失败（缺少有效且合理的监管评估体系）。还可将其划分为更简约的三阶段失败：首先是政策制定过程的失败，原因在于政策制定者的能力限制导致无法形成满足社会需求的政策类型，并且政策制定中的合法性无法得到认可，制定过程中无法形成持续性的支持联盟等；其次是政策方案的失败，主要原因是政策工具的使用没有按预期执行，从而达不到预期目标，没有使目标群体受益；最后是政治效应的失败，包括使政府或领导人的政治声誉受损、议程失控、损害政府的治理能力、核心价值观或政治利益的破坏等。

3. 根据失败程度划分。

政策成功和失败在现实中很少处于“全有或全无”状态。根据政策失败程度可将政策划分为五种类型：政策完全成功、可容忍的失败（成功大于失败，政策且有足够的弹性来应对适度的失败和政治批评）、冲突的失败（成功和失败程度大体持平，政策存在周期性的激烈争议，但争议还不足以完全打击到政策本身）、临界失败（失败大于成功，但还停留在彻底失败的边缘）以及政策完全失败。政策失败还可分为严重失效、轻度失效、完全失效和部分失效，或者以时间为维度的早期、中期、后期失效，以及以持续程度为维度的突变、间歇和渐变失效。还有学者将政策惨败分为作为公共问题解决失败的惨败、作为制度失衡的惨败和作为制度产物的惨败三种类型。

（三）政策失败的影响

政策失败的负面影响不言而喻。政策失败不但危及政府自身，还影响社会公共利益，甚至形成延续性的系统危机。从政府角度看，政策失败意味着政策不能发挥其应有作用，阻碍目标实现，增加通过改革举措解决问题的行政成本，浪费巨大的物质和制度资源，还会占用过多的议程时间。而且，失败的政策过程往往会暴露政府官员滥用权力、官僚主义、形式主义等问题，从而损害公众信任、降低公众配合政策执行的动力，严重影响政治家生涯和政府寿命，销蚀国家政治制度的权威性和合法性，甚至导致政府垮台。如果民众对政府产生了浪费、腐败或管理不善的印象，那些足够理性和经过深思熟虑的公共项目也可能遭到人们的抵制，从而导致更多政策失败，形成恶性循环。政策执行效果如果与民众利益关切不对称，偏离公共利益最大化的价值轨道，势必加剧社会各阶层的紧张、影响社会稳定。政策失败损害民众利益是群体性事件爆发的直接原因。此外，政策失败若不能有效解决，可能在不同时期、不同政策部门和不同国家重复发生，成为具有延续性的危机。

尽管传统观点认为政府应尽可能避免政策失败，但也有研究强调从政策失败中学习以避免重蹈覆辙的重要性。政策失败提供了更强大的制度动力让政府发现失败的原因，强化了提倡变革的组织和政治力量；有利于政策制定者更了解现实情况，包括经济发展压力、资源、政治结构、外部利益相关者、社会价值和行政文化等要素。通过体验式学习，政策系统人员接受和执行政策的方式能得以改进。但国情、行政官僚文化等因素也会限制这种学习。决策者也可能不采纳与自己政策矛盾、证明自己错误的失败经验。综上，公共政策失败的消极影响远远大于正面效应，虽然公共决策者可以从政策失败中进行学习，但其学习效果存有争议。为避免政策失败，就得探寻导致政策失败的深层次原因，并据此进行有效预防与治理。

二、政策缘何失败：一个整合性的归因框架

政策失败的原因纷繁复杂，为此需要构建一个整合性的归因框架。一般而言，政策失败的原因可从以下几个方面分析。首先，从造成失败的综合因素分析，政策失败是多种因素共同作用的结果。通过考察政策子系统内外的各种因素可以更好地理解政策失败的原因，特别是政治制度、治理能力及其对决策的影响，以及政策实践中的不确定性。其次，从公共政策过程视角分析，政策过程理论一直是公共政策研究的基础框架。压力型体制、锦标赛体制、政策执行中的共谋与选择性执行是中国公共政策失败的环境因素，政策制定和政策监督环节的制度疏漏是政策失败的制度因素。再次，从公共政策主体分析，政治家、行政官员等决策主体的自利行为会导致政策失败；公职人员的利益冲突是公共政策决策和执行失败的主体根源；领导人的意志力和决心也会影响政策执行。基于本文提出的公共政策失败的内涵与定义，秉持综合性、整体性和系统性的分析视角，下文将分别从政策环境约束、政策本身缺陷、政策主体行为、政策监控不力四个维度分析公共政策失败的深层次与多元化原因。

（一）政策环境约束

政策环境对政策成败有重要影响。环境因素包括社会价值观和行政文化、政治制度、意识形态、资源、经济压力、偶然事件和外部利益相关者等，这些因素深深植根于国家的政治生态中。影响政策失败的政策环境约束主要包括政治文化不兼容、制度供给短缺和政策资源匮乏等。

1. 政治文化不兼容。

公共政策需要与之兼容的政治文化。政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和情感，属于政治体系的心理方面，是人们在政治生活中形成的对政治的感受、认识和道德习俗规范的复杂综合。公共政策运行需要合适的政治文化作为心理基础和价值取向。政治文化对政策输入、政策体制、政策执行等过程具有全面影响。若公共政策对行为和社会关系的调整与既有政治文化偏差较大，则政策内容难以获得公民的理解、接受和支持；若政策执行机构和目标团体与既定政策的政治文化取向不一致，那么政策执行也难以达到预期目的。而且，不健康的政治文化还会泛化为一种普遍性的行为方式，消解公共政策权威，降低政府能力。假若贪污行贿之风大行其道，法律规范就会沦为一纸空文，公共政策也难以有效执行，很难获得公众认同。因此，要重视政治文化培育，通过政治文化的重塑和革新预防政策失败，促进政策成功。

2. 制度供给短缺。

公共政策植根于特定的制度环境，制度环境包括影响政策运行的制度因素，其中政治制度起决定性作用。制度环境与公共政策的成败密切相关，政策成功需要更高水平的议会能力、官僚素养、司法独立以及长久合作的政体；而制度设计的不合理直接影响政府功能的运行。制度环境僵化会造成政策不能因地制宜，缺少灵活创造性；制度的缺乏会导致政策运行的制度保障和制度约束不力，从而引发政策执行障碍。中国的“压力型体制”和“政绩锦标赛”等激励机制扭曲了政绩导向，使政策偏离了公共利益的价值向度。政策执行监督机制匮乏造成政策执行权力与责任落实的不匹配，政策执行失败也就在所难免。

3. 政策资源匮乏。

政策资源是政策成功不可缺少的关键因素。资源泛指所有有助于公共政策制定与执行的条件，包括人力资源、资金、信息、技术、组织、强制力、法律、时间和基础设施等。人力物力不足会导致政策无法有效执行，因此在政策执行过程中要科学合理地规划，投入资金和人力，既要保证政策顺利推进，也要避免资源浪费。由于多元的政策目标彼此竞争，信息资源对政策决策至关重要。政策制定建立在信息基础之上，如果政府将自身置于封闭的系统中“暗箱操作”，排斥外界信息内输，就会使政策问题建构出现偏差。技术资源也会影响政策成败。公共问题模糊和复杂的本质凸显技术资源的重要性，比如软件技术条件、政策信息系统、管理及立法工具等资源都会影响政策质量及其结果。

（二）政策本身缺陷

政策本身的缺陷是政策失败的主要原因，政策本身的缺陷主要包括政策质量低劣以及政策的合法性和公开性不足。政策执行的困难，目标与结果的偏差，很大程度上与政策自身的缺陷有关。无法有效地实现其既定目标是一种政策失败，其原因包括政策制定方法的缺陷、实施能力的缺陷、体制机制的约束、时间变迁和环境突发变化等，也受政策参与者的私利、利益集团博弈等因素影响，还可能因为目标根本无法实现。

1. 政策质量低劣。

政策质量低劣首先体现为政策目标的不合理。政策目标是政策有效执行和政策成功的前提。政策若指向不可实现的目标，必然成为一纸空文；虽然有时政府为了吸引支持者而故意模糊政策目标，但不够具体的目标会使解决方案难以获得针对性，引起政策随意变通导致政策失败。故此，一项成功的政策，其目标应该在执行机构及人员的权限范围内，且是具体的、可衡量的、时限明确的。其次，政策质量低劣体现为政策方案不科学。公共政策需要科学合理的政策规划才能奏效。如果政策制定缺乏科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序，不具备合理的政策措施和行动步骤，不能够与其他政策群相互配套、协调一致，就会给政策执行带来困难，导致政策运行异化。再次，政策质量低劣还体现为政策的不稳定性。朝令夕改的“短命政策”会损害政府公信力和政策的延续性与连贯性。政策的稳定性是政府对政策目标群体的一种承诺，是政策效益可预见性的保障，因此只有保持良好的稳定性，政策才能获得民众信任，相关利益主体才会接受在这种政策的约束下行动，才有可能达成预期目标。

2. 政策的合法性和公开性不足。

政策合法性也会影响政策成败。政策的合法性首先要求政策合乎民意；其次是制定程序合法，决策程序不合法导致领导拍脑袋决策越来越多，进而引发政策失败。政府行为的合法性以政治支持和认同为基础，因此公共政策的程序、政策工具的选择必须以民情民意基础，以公共利益为价值依归。公众对政策的合法性支持主要通过制度规则中的“法理性权威”实现，政策制定者如果违背法治原则，突破了法定权限，就无法获得目标群体认可，增加政策执行的阻力，导致政策失败。

公共政策的公开性不足也是导致政策失败的重要原因。政策公开性不足表现为政策参与不足和政策信息不透明。公共政策的公民参与不足将降低民众对政策的可接受度并进而影响政策执行；专业、全面的信息披露可以促进政府内部交流，以及社会对政策系统的反馈，提供更多时间准备和调整政策，提升政策成功的概率。在后种族隔离时代的南非住房政策案例中，政府未能重视由民间社会和进步政治家推动的民间辩论和听证会，政策制定者面临失败时也缺乏自我反省，最终导致政策失败。

（三）政策主体行为不当

政策主体行为是影响政策成败的核心原因。政策主体行为决定政策制定、执行以及政策反馈等具体过程中的政策运行及其效用。政策决策者的自利性、政策执行主体的执行偏差、政策目标群体的态度和行为是政策失败的主要变量。

1. 政策决策者的自利性。

公共政策本质上是一个利益分配过程。在公共政策过程中，国家利益、政府利益、社会利益、个人利益以及团体利益相互竞争，政策决策者的自利性可能造成公共政策偏离公共利益进而导致政策失败。政策决策者是参与决策过程的具有决策权的个人、团体或组织。公共决策的内容、质量、效果取决于决策者的能力和偏好，因此决策者的道德素质、决策理念和决策能力直接影响着政策成败，其中决策者的自利性是政策失败的重要原因。一方面，决策者追求自身利益最大化，导致公共政策的价值偏失。决策者为赢得选举和追求政绩等私利，容易制定短期效益明显、公共价值缺失的公共政策，不仅无法维护民众利益和国家利益，还会销蚀政府的公众支持。政策制定者为追求治理绩效，不考虑基层公务员要承担的工作量，相关主体就会抵制政策执行，或者通过“共谋”行为欺骗上级政府，导致政策偏差和梗阻。另一方面，作为“理性经济人”的决策者往往会运用“成本−收益”方法决定其决策行为，从而制定出符合其利益最大化的政策，而不考虑民众利益和公共利益，进而导致政策失败。

2. 政策执行主体的执行偏差。

政策执行主体的利益追求、伦理价值、决策能力、信息交流、对政策的认知程度是影响政策执行和导致政策失败的重要原因。政策执行是多个执行主体为实现自身利益的博弈过程，执行者的利益包括上级对政策顺利执行的奖励和执行者的私利。首先，当政策执行者的个人利益与公共利益发生冲突时，执行者可能消极执行和不执行，影响政策效用；执行者还会利用“自由裁量权”扭曲政策以谋求私利。其次，执行主体对政策认识不清、自身能力不足，也会造成政策执行偏差。最后，政策执行人员和执行机构缺乏有效沟通与执行协同，也会导致政策执行出现问题、梗阻和偏差，进而导致政策失败。

3. 政策目标群体的态度和行为失当。

政策目标群体的态度和行为也会影响政策成败。如果政策价值取向与目标群体中流行的价值观相悖，政策可能遭到反对并失败。政策利益相关者能够通过各种渠道影响政策制定过程，他们的组织化程度和接受领导的情形也会影响政策质量。政策利益相关者还可以通过配合官员作为回报，甚至贿赂官员来改变政策内容。关于目标、潜在受益者、甄选标准等政策决定会受到利益相关者的制约，进而损害政策效力。在意大利农村发展战略中，无论是政府官员还是决策者都面临来自农民组织和其他农村行为者的巨大压力。如果利益相关者反对改革进程，政策变革可能在制定具体规则时失败。利益相关者会评估决策对资源分配和交易成本的影响，当政策决策对资源配置产生不利影响或导致交易成本过高时，利益相关者不仅会提出批评，还会试图迫使决策者做出改变。政策制定者往往寻求利益调解，但所制定的政策可能与原有目标相去甚远。公共机构向关键利益相关者传达政策目标，可以防止特殊的社会或经济利益所导致的政策失败。

（四）政策监控不力

政策监控不力主要表现为政策监督和评估体系不健全，这是影响政策失败的重要原因之一。一项成功的政策离不开事前、事中、事后的有效监控，政策监督是保证政策目标有效达成的重要环节和手段。政策执行偏差发生的重要根源是政策人员的不正当活动以及由此产生的执行过程中歪曲政策的现象，因此需要强化政策监督机制，及时对此类行为进行检查和纠正，防止公权力的异化和腐败。中国政策监督机制包括政府内部的自我监督，以及权力机关、司法机关、社会舆论机构和人民群众的外部监督。但大多数监督主体地位不高，政府缺乏有效的回应制度，政策结果的合法性和有效性的评估标准模糊。监督不善容易导致政策系统的权力寻租、官僚惰性和腐败，扭曲政策激励，致使公共政策执行前缺乏预见，执行中缺乏约束，执行后纠偏不力。

政策评估效果失真导致不能有效发挥政策激励效应，引发政策失败。政策评估包括基础性的成本评估、产出评估、效率评估等流程，也包括更高级的目标达成的效果评估和失败政策的改进评估。中国政策过程中执行信息不透明、智力支持不到位等因素制约政策评估的科学化水平，评估指标和程序的不完善导致政策评估的权威性缺乏制度性保障，官员对政绩的盲目追求加剧“报喜不报忧”的虚假评估现象，这些都造成了政策评估被忽视或流于形式，阻碍政策评估发挥实质性效果。科学的政策评估有助于政策制定者决定备选方案的优先顺序，判断政策的可行性，评判政策质量的优劣，进而调整和优化公共政策。因此，政府应建立规范化和标准化的政策评估程序，构建常态化和长效化的公共政策评估机制，加强与第三方评估机构和专家智库的有效协同和战略联动，提高政策评估制度化和科学化水平。

三、如何避免政策失败：政策全过程的分析视角

避免政策失败首先需要分析问题的实质、掌握的技能和资源，以政策目标和政策价值为取向，以公共性为标准，选择和应用科学的政策工具。研究公共政策失败的主要目的就是要科学有效地避免政策失败。

（一）构建基于循证决策的整体性决策体系

随着社会的发展进步以及社会价值的多元化，公共政策牵涉的利益关系更为复杂，政策失败的负面影响更为显著，这对公共政策的有效性、专业性和科学性提出了更高要求。在实践中，决策信息的不足和滞后、信息处理的低效化、经验性决策占主导等因素为政府科学决策带来障碍和压力。在此背景下，循证决策成为科学决策的新方向，为政府优化政策过程、减少政策失败提供了可行路径。循证决策通过将公共政策置于经过严格检验而确立的客观证据的基础之上，增强专业知识在政策制定中的运用，以帮助政策干预产生最佳结果；其核心关切是将学术研究和科学证据植入政策过程，以确保政策的合理性、有效性和科学性。

以科学性为导向的整体性决策模式，需要优化以“证据获取−证据评估−证据使用−政策转化”为主要环节的循证决策体系，确保政策证据的数量支持和质量支持，强化政府内外部的专业支持和智力支持，促进决策过程每个阶段得到足够的证据支撑，推动证据研究成果向政策制定有效转化。

首先，循证决策的基础是来源广泛且高质量的客观证据。在技术层面，基于大数据的信息技术能够快速、广泛、准确收集各种政策信息，整合处理大量零碎数据片段，因此政府应进一步推动完善信息网络及基础设施建设，主动应用新型信息化决策手段参与政策过程，确保循证决策的证据供给。由于现代政府部门间的信息共享受到技术、社会、结构性因素的阻碍，信息孤岛现象严重，为此，政府需要加强有效、广域的证据基础设施建设，完善决策咨询信息共享机制，设立信息共享数据平台，实现跨部门、跨智库的信息互通和成果共享；设立信息调查机制以便于研究机构进行政策分析，用制度化手段扩展准确性与可靠性兼具的信息源。

其次，证据质量决定了循证决策的有效性。为此需要构建证据质量控制机制，在证据评估环节批判性评估证据的有效性和有用性，确保证据搜集的全面性，改善同行评估体系，并将是否符合目标设定为研究质量判定的重要标准，促进研究符合既定目标，为政策制定提供高质量的证据支持。

再次，建立贯穿议程设置、方案设计、政策选择等决策全过程的证据支持体系。各个决策阶段在不同程度上都需要不同类型和特征的证据，涉及可靠性、交流方式、数量、周密性等等指标，且证据融入各个决策阶段的难度不同，因此政府需深入了解决策环节的证据需求特点，在证据使用层面建立一整套匹配不同决策阶段的证据使用模式和具体实践流程。

最后，实现以政策制定者为中心到以政策研究者为中心的结构性转换，要求实现学术研究与公共政策的互嵌，建立多主体共同参与的协同型决策机制，形成研究者和决策者的“需求−供给”的无缝隙合作关系，从而提高证据的使用效率。科学决策的协同模式要求科学知识的“最大完备性”，在科学共同体内部就科学知识和决策后果展开充分辩论，综合多学科领域和不同范式的专业知识，实现相互应证和纠偏，确保公共政策制定的科学性。一方面需要畅通研究部门与决策机构的制度化协作渠道，另一方面需要培养更多信息技术和公共管理的复合型人才，充分调动专家学者的积极性，维护政策研究的科学性、独立性、独创性、客观性，提升政府管理人员的专业素质，实现证据向研究成果的转化、研究成果向公共政策的科学转化。

（二）构建公共利益导向的利益协调机制

公共利益是政策伦理的核心范畴，是政策目标的根本指向。公共政策实质上是对社会利益的权威性分配，需要关切政策利益相关者，及时倾听、有效回应利益主体的多元化诉求，超越特殊利益集团、部门利益和短期利益，保护弱势群体利益，维护大多数人的利益。公共利益在公共政策中具有凝聚功能、合法化功能、授权功能和代表功能，公共利益能够融合歧见、团结同盟，确保公共政策所形成的利益平衡的合法性，代表社会各群体尤其是弱势群体的利益以实现公平正义。随着社会结构不断分化，利益关系日益复杂，政府需构建基于公共利益导向的利益协调机制，充分发挥公共政策协调利益关系的本质功能，确保政策公共性的价值旨归。

首先，构建反应灵敏、沟通快捷、运转高效的利益表达机制。利益表达机制会通过影响不同群体的利益表达进而影响公共政策的合理性。因此需要畅通不同利益主体表达合法权益与政策需求的渠道，鼓励不同群体参与利益表达与政策过程，注重培养弱势群体的话语能力，将广泛征求公众的政策建议确立为政策议程的常规程序。其次，健全利益整合机制，促进公共利益的最大化，既要通过整合机制发现多数人共同的利益诉求，扩大各方利益的交汇点，又要在民主协商中关照不同群体的特殊利益，实现决策方案的最优化。最后，构建利益约束机制，从制度和文化两方面约束相关利益主体的自利行为，一方面，加强对政策主体的监督，通过不同层次监督主体之间的良性互动实现有效监管，规范政策主体的行为，落实目标责任；另一方面，引导政策主体树立以公共利益为核心的政策价值观，提升政策主体的行政忠诚程度，塑造人本型的组织文化，创造一种有利于实现公共利益的文化环境。

在公共政策利益博弈中，中央利益和地方利益，公共利益和私人利益是最主要的两对关系。因此要合理划分中央和地方财权事权，强化中央政策制定者和地方政策执行者之间的利益共识，既使地方能够根据自身条件因地制宜，推进地方经济发展，又能让中央腾出更多时间精力对全国性事务进行宏观规划，维护全局利益，避免央地之间的政策冲突与利益冲突。此外，公共政策要在坚持公共利益基础上，妥善处理好公共利益与私人利益之间的关系，坚持以人为本的价值观念，对私人利益进行公平补偿，管理和防止利益冲突，从而实现各方利益的平衡。

（三）构建结果导向的政策矫正与政策学习机制

公共政策过程具有复杂性和风险性，即使在各项体制相当完善的情况下，政策失败也难以避免。因此，构建基于结果导向的公共政策预警与矫正机制，对政策运行进行事先预测和事后纠偏就非常重要。首先，由于经验对事态发展预估的偏差较大，传统的决策者依靠经验决策，习惯于在政策问题发生后被动回应。而运用专业的政策信息工具，政府可以有效借助跨平台的海量数据之间的关联性把握社会实时动态规律，预见事物发展方向。其次，政府需要拓宽公民意见的搜集回应渠道，既能通过民意反馈有效识别实际执行情况与政策目标的偏离，又能促进公民对政策意图的全面理解，增强政策的可接受性，消解目标群体对抗而引发的政策隐形失灵。再次，充分发挥监督机制在政策预警和矫正过程中的作用，对政策全过程进行监督，如实反馈政策质量和执行情况，预防政策失灵的潜在危险，并及时将政策失灵约束在早期阶段，调整和矫正政策的运行方向。最后，建立完整严格的政策责任追究制度，落实政策目标责任制，对不作为、乱作为的决策行为追责，通过事后惩戒手段规范决策者行为，并将责任意识内化为政策主体的价值理念，减少因决策主体不负责和乱作为而导致的政策失败。

政策失败的可能价值在于它是政府进行政策学习的重要机会窗口。政策学习最早由赫克罗引入公共政策分析，其类型、内容和渠道多种多样。政策学习是政府根据过去政策的结果和新的信息，对政策进行调整，以更好实现政府的最终目标。“ 内生性”的政策学习是从政策的以往表现吸取失败教训、总结成功经验，以政策情景、工具的改进为目标调整政策方案。政府要重视从失败中汲取教训以避免失败，并将失败经验转换为下一次的成功，为此需要构建敏捷的政策学习机制。敏捷的政策学习机制需要完善政策学习的调查和评估机制、问责和容错机制、改革和纠错机制，对失败信号进行及时搜集和深度分析，寻找失败的根本因素和重要因素，并将行为约束和激励机制匹配，采取主动措施予以纠正和整改。政策学习还包括借鉴其他地方的经验进行政策移植以应对政策失败带来的压力，这是一个包括扩散和转移、整合与拼接、移动和变异、解释和定位、试验和错误的多重可变过程；一国还能从别国政策失败或成功经验中进行“政策转译”，通过借鉴政策实践经验修补现有政策，以形成新的或混合的政策。为此，政府需要构建开放型的政策网络，促进政策信息、知识、理念在政府内部和社会之间实现广泛流动与互动；完善政策学习的问题建构、政策试验、经验采纳、权威推广四种机制，促进府际政策创新；完善政策移植机制，分析政策在某地成功或失败的本质性因素，检视本地区的现实条件，破解因水土不服导致新的政策失败反复发生。

（四）构建政策能力导向的政策质量提升体系

公共政策成功离不开政策能力的提升，政策能力的大小决定了政府能力的强弱和政策质量的好坏。决策者有限的政策能力与不断增长的公共需求之间的鸿沟不断扩大，导致政策困局和政策失败难以避免。与政府能力、国家能力等概念不同，政策能力将政策全过程的多个环节联系起来，超越了单纯从政策执行角度分析公共政策成败的局限性，包括问题认定、方案规划、政策执行、政策评估和调整等方面。因此，政府可以从政策制定、执行和评估的全过程视角寻找政策能力的提升路径，构建制度化、理性化与稳定性的政策体系，优化公共政策质量。

第一，政策失败的根源往往在制定过程，提升公共政策质量的关键要增强决策者的决策能力。政策制定过程主要包括问题概念化、理论评估和选择、目标细化和方案设计。在问题构建层面，政府需要充分利用各种信息化手段，对构成政策议题的问题及时回应，弄清问题事实及其产生的深层次原因；构建“问题−社会问题−公共问题−政策问题”的政策问题识别机制，提升政策问题的搜寻和认定能力。在决策过程中，遵循充分信息原则、平衡原则、安全原则、胆怯原则、反诘原则、防偏好原则和经济原则，其决策结果体现效果、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性价值；建立实现充分民主化、发挥咨询专家作用的决策机制，提升政策方案规划和选择能力。

第二，提升公共政策质量要着力增强政策执行能力。政策执行能力低下是降低政策质量的重要因素之一。制定良好的政策也可能陷入执行陷阱，其原因在于解释问题、组织使命问题、组织协调问题以及资源与组织能力约束等问题的影响。政府首先要确保政策有效执行所需的前提条件，包括优秀的执行主体、良好的执行者心态、充足的执行资源、合理的政府运行机制、规范有序的政府执行流程、质量较高的政策制定、科学有效的监控手段和积极向上的组织文化等。目前我国地方和部门权力利益化，执行过程中投机和功利主义心理严重，是危害政策执行能力的重要因素。因此，从政策执行主体来看，可以强化政治社会化机制，提高政策执行者的政策认同感，健全公共政策执行的责任追究制度，规范执行流程和执行者行为，提高执行主体对政策目标的信念，约束执行主体的自利行为。在执行过程中，政府要充分重视理想化的政策、执行机构、目标群体和环境因素等要素之间的互动，优化执行系统各要素的配置关系，不断提升政策执行效力和政策质量。

第三，政策质量提升需要构建有效的政策评估体系。政策评估通过让政府确定什么是有效和高质量的政策，进而推动政策学习以不断改善政策。政策评估通过相关性、影响、效果、效率和生产性经济等因素进行衡量。政策能否实现既定目标是政策质量最基础、最直接的评估指标，政策不能达到既定目标、没能产出相应政策结果，可被视为质量低下。因此，考察政策结果与目标的契合度，构建科学的政策质量评估标准，是提高政府政策评估能力的主要途径。政府应构建全过程的“前−中−后”的政策评估体系，提升政府的政策评估能力。政策评估能力主要体现为政府能够全面客观地评估政策后果，而提升评估能力的主要途径是使政策评估组织具备相对独立的地位，为此需要赋予评估组织在人事权、财政权等方面更多的自主性，并采取相关措施发展第三方评估组织，保证评估结果的中立、公正、客观，减少政策失败。

四、结 语

公共政策是政府化解公共问题、分配公共价值的重要工具。政策成败决定能否实现政策目标，也影响着政策质量与政策绩效。政策失败意味着政府无法回应和满足社会需求，不能有效解决公共问题，对政治体系和社会系统的稳定运行和良性发展产生消极影响。本文尝试构建一个整合性的分析框架，从政策主体、政策过程、政策环境、政策能力等视角出发，结合政策资源、文化、政策受众等政策系统的外部要素，并兼顾政策系统的内在运作和外部环境的互动。本文的可能创新之处在于，一方面系统梳理和总结国内外公共政策失败研究的既有成果，加强与学界的理论对话；另一方面通过构建兼具理论性和实践性的分析框架，推进对公共政策过程、政策质量、政策能力与政策失败的深入理解，以期减少、避免政策失败，提升政策质量，推动中国公共政策实践的科学化与现代化。

避免政策失败的最好方法就是深入政策失败的全过程，探究其前因后果并找到可行的解决路径。决策者要利用每一次失败的机会，加强政策学习，提升政策能力，将失败经验转换为下一次的成功，全面考察政策失败的具体方案、政策过程和政治来源。公共政策研究者和实践者都力图避免政策失败，减轻其损失与负面影响。然而，要根绝政策失败并不容易：公共政策处于有限理性约束和环境资源约束之中，牵涉各种利益冲突和价值矛盾，还要应对纷繁复杂和不断变化的社会环境挑战。本文对政策失败运作机理及发生根源进行了全面阐释，并提出具有系统性和操作性的改革路径，对促进中国公共政策科学化与现代化，推动国家治理体系与治理能力现代化亦有积极价值。未来还需要进一步研究以下议题：一是政策失败与治理失败的关系；二是政策失败与政策成功的联系；三是政策失败与政府能力研究；四是政策成败与国家治理体系与治理能力现代化。

〔本文为上海市哲学社会科学规划项目“治理重心下移背景下超大城市街区关系重构的实践模式及其优化路径研究”（2020BZZ002）的阶段性成果〕

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