学者观点 | 傅永程：重大工程项目为何总是“绩效”不佳？

本文根据作者与其博士导师Nuno Gil教授在美国管理学会期刊Academy of Management Discoveries合作发表的研究成果“Megaproject Performance, Value Creation and Value Distribution: An Organizational Governance Perspective”凝练而成。

 研究背景

图1 BBC新闻报道——原计划2019年底开通的Crossrail延误到2021年

重大工程项目经常面临成本超支、工期延误的问题，受到业界与学界的广泛关注。牛津大学Bent Flyvbjerg教授等人的研究指出，每10个交通基础设施项目中平均有9个出现成本超支，实际与预估的成本差距通常在50%到100%（Flyvbjerg et al., 2002）。从波士顿Big Dig，悉尼奥林匹克公园，到加州高铁，再到伦敦Crossrial（伦敦地铁伊丽莎白线，图1），重大工程项目总是呈现出“失败”的景象。为此，我们不禁想问：为何重大工程项目总是“绩效”不佳？成本超支、工期延误是否就意味着项目“失败”？

研究现状

对于重大工程项目为何总是“绩效”不佳的原因，现有研究结论可分为三类。一类研究将其归因为项目发起人的能力问题。例如，设定的投资和进度目标不可靠、对承包商的管理不善、存在乐观主义决策偏差（即高估收益、低估成本）。第二类研究将其归因为项目发起人的道德问题，认为项目发起人故意采取战略性失实陈述以通过项目评审。前两类研究都暗含着项目发起人拥有对于项目的完全决策权这一假定。第三类研究放宽了这一假定，主张项目发起人也受制于外部环境，需要与政府、社会团体、公众等外部利益相关者共享项目的决策权，出现“集体行动”问题，即个体为了局部利益而做出有损集体利益的行为，导致项目逐步偏离原始目标。

本研究试图从组织治理这一理论视角将重大工程项目的成本变化追溯回项目组织治理结构及治理规则的演变过程，并讨论重大工程项目对社会价值创造的影响，以此回答本文最开始提出的两个问题。组织治理涉及组织边界和索取权两个维度，分别回答组织及其利益相关者在价值创造过程中“谁参与、谁不参与”和价值分配过程中“谁获得什么”的问题（Klein et al., 2019）。

 研究数据

图2-4 Crossrail线路图、伦敦2012奥林匹克公园、希斯罗机场T2航站楼

本研究采取质性案例研究和面板数据回归分析相结合的方法，对英国的三个重大工程项目——Crossrail（图2）、伦敦2012奥林匹克公园（以下简称伦敦2012，图3）和希思罗机场T2航站楼（以下简称T2，图4），展开深入访谈和项目预期成本追踪。Crossrail是一条连接伦敦东西部的地铁，伦敦2012承担了举办奥运赛事和城市再生的双重任务，T2则是星空联盟航空公司在希思罗机场的新航空枢纽。三个项目在资金来源、参与方合作历史和进度目标方面存在差异性，以增强本研究的外部拓展性。

 研究发现

图5 重大工程项目组织治理演化示意图

通过对3个案例从项目发起到规划、设计、施工的密切追踪，本研究提炼出了重大工程项目组织治理演化的四个阶段，如图5所示。重大工程项目从发起到施工阶段的组织治理演变过程中涉及四类主要参与方：第一类是项目发起人（以●表示），第二类是享有决策权的关键利益相关者（enfranchised stakeholder，以●表示），第三类是一般利益相关者（以◍表示），第四类是包括承包商在内的供应商（以○表示）。

图6 Crossrail预算及预期成本的演变

图7 Crossrail不同项目参与方数量的演变

研究发现，重大工程项目治理的演化是项目预期成本不断变化的主要原因之一。以Crossrail为例，图6和图7分别展示了项目预期成本的变化以及不同参与方数量的变化。伦敦2012和T2也呈现出类似的组织治理演化过程。

第一阶段，多个项目发起人内部需要就项目的价值主张达成共识。Crossrail中，伦敦市政府自身不具备所有权力与资源，还需要联合Network Rail（英国国铁公司，拥有英国所有铁路基础设施的所有权）、TfL（伦敦交通署，拥有伦敦地铁所有权）等参与方组成一个核心联盟，共同推动项目立项、审批。这些参与方都属于项目发起人，共同构成治理结构的核心（Shared governance core）。这一阶段，Crossrail由原本计划的9km内伦敦铁路扩张到长达118km的跨伦敦地区铁路，项目成本也由最初预计的25亿英镑飙升至109亿英镑（不含预留的暂定金额）。尽管项目的效益-成本比率（BCR）由3.2降低1.99，但这一比率的下降并未将7%的生产力提高和11万个新就业岗位等泛化的经济效益纳入考量。

第二阶段，核心联盟需要与关键利益相关者共享决策权以获取关键资源。Crossrail中，由于伦敦的下一级别地方政府（自治市镇）最了解当地发展需求，并拥有项目在当地方案的审批权，核心联盟提出的项目设计与建设方案（例如在当地设不设站点，地铁站地点与设施等）必须与地方政府达成一致，但二者通常有不一致的诉求。为了换取地方政府这些关键利益相关者的资源（法定审批权、专业知识），核心联盟必须分享出对项目的决策权，与这些关键利益相关者共享。这些关键利益相关者也能对项目在当地的具体方案有决策权。当核心联盟与多个关键利益相关者共享决策权后，就演变成了一种多中心的治理结构（polycentric governance）。在此期间，Crossrail的项目范围进一步扩大，如增设Woolwich站点、改进Crossrail与现有伦敦地铁站点的连接，项目预期成本也进一步增长至128亿英镑。尽管项目预期成本上升，但地方政府与当地居民在此过程中获取了更多的社会价值，如就业提升、环境改善等。

第三阶段，除了那些非常有影响力的关键利益相关者，还存在其他如土地所有者之类的一般利益相关者。核心联盟可以通过合约从这些利益相关者购买所需资源（如土地、房产）。这些利益相关者处在项目的决策层之外，并不享有决策权，构成了轮辐状的治理结构（hub-spoke governance）。这一阶段，有超过500名利益相关者通过向议会请愿的方式与Crossrail项目核心联盟达成了协议，项目预算也在2009年达到了180亿英镑，其中含50亿英镑的暂定金额。

第四阶段，在获取必要资源后，项目进入实施阶段。核心联盟将与供应商（如设计、承包商、咨询、材料供应商）通过合同建立买卖关系，这些供应商为项目的实施供应相应的能力与资源。这些供应商还可能继续与下一级供应商建立联系，形成项目的供应链网络。到2011年，Crossrail签署了97个合同额超过5亿英镑的合同。直至2020年Covid-19疫情爆发之前，Crossrail的供应成本已超出2008年预估成本的53%。

需要注意的是，第一，这四个阶段可能叠加发生，不存在时间上的完全先后顺序；第二，相同的参与方在不同制度环境下的角色可能发生改变，也可能通过一些列政治行动改变自己在治理结构中的角色（如向议会提出请愿）；第三，基础设施项目与一般项目可能存在差异。

除了定性资料分析，本研究还对三个项目的预期成本与项目各参与方数量变化的面板数据进行了回归分析。研究发现，与项目最初公布的预期成本相比，项目核心联盟成员的增加与项目成本超支呈现最显著的正相关性，其次是享有决策权的关键利益相关者数量的增加，再是一般利益相关者数量的增加，供应商数量的增加带来的影响并不显著。在进入建设阶段后，供应商数量的增加与项目成本超支呈现出较轻微的正相关性。与上述质性案例分析结果相一致，回归分析结果表明，享有决策权的项目核心联盟内部及其与关键利益相关者之间就项目价值主张进行谈判以达成共识的过程是造成项目成本超支的主要原因。

 主要结论与启发

图8 重大工程项目组织治理演化、价值创造与价值分配示意图

本研究发现项目预期成本超支的原因可追溯回组织治理的演化，如图8所示。项目发起人缺乏项目规划和实施所需的全部资源与能力，需要在项目发起、规划、设计到施工的不同阶段与不同的利益相关者合作以获取所需资源和能力。部分资源和能力可通过合同交易的形式获取，但更多的隐性资源和能力需要项目发起人通过共享项目决策权的方式换取。这种共享决策权的治理规则容易诱发“集体行动”问题，项目参与方之间通过讨价还价方式逐步放松原本设定的项目成本、进度等绩效目标，进而导致成本超支等问题。若不放松原有绩效目标，参与方之间将难以达成共识，项目也就难以推动。需要强调，组织治理的演化并不是项目“绩效”不佳的唯一解释，并不排除其他可能原因，而是为解开重大工程项目绩效之迷提供了一个新的视角。

项目成本超支是否一定意味着项目失败？本研究得出否定的结论，主张项目成本超支是由于不同项目参与者价值主张不同，为寻求共识而不得不作出的妥协。在寻求共识的过程中，不同利益相关者的诉求得到关注，诸如就业、公平、城市再生、生产力提升等社会价值得以增强，价值分配更向掌握关键资源的利益相关者倾斜。

最后，本研究对于我国工程企业有着一定的现实指导意义。一方面，随着我国工程企业越来越多地走进欧美等发达国家市场，需要更多了解西方制度体系下重大工程项目的组织治理演变过程，熟悉不同利益相关者在其中发挥的作用，进而采取有针对性的市场和非市场策略。另一方面，设计、施工企业正逐步向项目价值链的两端延伸，在投建营一体化的过程中尤其需要关注地方政府、社会群体、当地居民等非市场利益相关者的不同价值主张并寻求共识，创造更多社会与经济价值，实现经济和社会的高质量发展。

文章引用

Nuno Gil*, & Yongcheng Fu. (2021). Megaproject performance, value creation and value distribution: An organizational governance perspective. Academy of Management Discoveries,In-press. https://doi.org/10.5465/amd.2020.0029.

参考文献

Flyvbjerg, B., Holm, M. S., & Buhl, S. 2002. Underestimating costs in public works projects: Error or lie? Journal of the American Planning Association, 68(3): 279–295.

Klein, P. G., Mahoney, J. T., McGahan, A. M., & Pitelis, C. N. 2019. Organizational governance adaptation: Who is in, who is out, and who gets what. Academy of Management Review, 44(1), 6-27.

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信息来源 / 微信公众号gipcenter

文章来源 / 傅永程

封面设计 / 唐宇涵

底图设计 / 胡林子

图文编辑 / 王绍怡

责任编辑 / 李   庚