积重难返的菲律宾农业体制：土地应该留给资本和大地主吗？|亚洲农政读书

食物主权按

近四百年的殖民历史给菲律宾留下了两种并存的农业体制：80%的土地集中在大地主手里，由佃农种植粮食作物；剩下20%的土地是大公司雇工生产高附加值的热带农产品。独立之后，政府的历次土改都没有从根本上触动地主阶级的利益，农村基层组织仍旧为地主势力所把持，土地仍然集中在大地主、大家族和大资本家手中。不动根本的土地改革，即使配合农业技术的改进和政府的扶持干预，也无法使菲律宾走上富强的道路。农业以及依附其上的工业在经历六七十年代短暂的兴盛之后，陷入长久的贫弱状态；近三十年来，国家外汇竟是靠输出大批农村劳动人口、尤其是妇女来获得，造成更加严重的社会问题。

梳理菲律宾农业历史和土地改革的历程，对我们目前推行农村土地制度改革具有重要的警示意义，促使我们反思，土地到底该不该以种种名目和渠道集中到大资本手中。

本文是食物主权“亚洲农政”读书会讨论的一部分。本次读书会的全部阅读文献见文末。本文主要介绍和讨论下面Brian Fegan的这篇出版于1989年的论文。

Brian Fegan. (1989). The Philippines: Agrarian Stagnation under Decaying Regime, in Hart, Turton, White eds. Agrarian Transformations: Local Processes and the State in Southeast Asia, Berkeley: University of California Press, pp. 125-143.

作者简介

Dr. Brian Fegan (1937-2008) 生前执教于澳大利亚麦考瑞大学人类学系，研究兴趣集中于农业和发展议题，尤其是菲律宾土地改革下的生产关系变迁，2001年退休后仍从事广泛的实地研究，在稻作、渔业的发展方面多有建言。因学生时代打工接触到石棉瓦而患癌症，于2008年逝世。

正文

目前有两种农业在菲律宾并存。菲律宾80%的耕地属于数量庞大的小农和佃农(平均耕地面积约2.8公顷)，主要用于种植水稻、玉米和椰子这类典型的低附加值、不易腐烂的作物。另一方面，在棉兰老岛（Mindanao）和巴拉望岛（Palawan），越来越多的大型跨国公司和合资企业在新开发的土地上雇佣劳工，种植高附加值的水果并出口国外。由于易腐烂的水果需要产后罐装、冷藏和包装，这些都需要极高的资本投入，因此很多中小农场受制于大农场和运输公司，必须使用大农场所提供的农资，按照大农场的规定种植，并依指定的价格将产品卖给大农场。在内格罗斯岛（Negros）部分甘蔗生产由大农场雇工进行。除此之外，绝大部分作物都是由小于3公顷的小农场生产，其劳动力来自于家庭成员、换工和少量雇工。尽管劳动力和土地很早便成为了商品，但长期以来，地租、债务和商业利润一直是从农业提取剩余的主要方式。

这样的农业生产格局有其形成的历史渊源。

一、菲律宾的农业历史

根据农村土地和劳动力卷入世界市场的顺序，菲律宾的农业历史可以分成以下几个阶段。

（1）西班牙殖民之前：人口多分散居住于沿海和河岸，人们种植作物、捕捞海产，自己生产布、瓦罐和生产工具，与其他地方的贸易往来有盐、铁、金子和布料。中国、日本、马来和泰国的商人会带来其他一些奢侈品。彼时，国家没有形成，人口不多，而且人口内部已形成了阶层。首领是世袭的，由武装的自由民护卫，他们拥有家奴，债务人和战俘向他们纳贡，不存在大农场或远距离贸易。

（2）西班牙征服（1571年）：明面上的奴隶制已被废除，殖民政府和教堂建立，当地人被强迫以实物或金钱纳贡、服徭役。当地首领成为殖民地首领，负责收缴贡金。为逃避纳贡和徭役，人们纷纷逃往内地。同时，西班牙人禁止亚洲商船进入港口，毁掉了当地远航船只，亚洲贸易网络被摧毁。自此之后200年内，西班牙并未出口当地农产品。

而到了18世纪末期，菲律宾开始出口热带农产品，农村也因此发生了快速的变迁。这一方面是因为西班牙本国面临收入骤减的危机，西属美洲殖民地独立了，加利恩帆船队的贸易量减少，金矿也在逐渐耗尽。另一方面，新航路的开辟、航海技术的改进以及英国与荷兰的印度公司的成功案例激励了西班牙殖民政府。殖民政府开始进行烟草专卖，大发其财。这一时期，西班牙对前来贸易的欧美船只并无太多管控。18世纪末，菲律宾生产的农产品，如糖，大米，靛蓝，烟草，大麻和干椰子肉等，主要出口到欧洲和美洲。

1820年，首都马尼拉（Manila）对所有国家的船开放。对出口作物的需求促使了更多居民迁往内陆，草地和森林变成了农田。从1571到1800年都增长缓慢的人口从1800年以后开始猛增。新富阶级（华人-混血商人）通过购买以及接手债务人无法赎回的土地增加了土地拥有量，殖民地头领通过占有部落内未缴纳贡金人的土地而增加其自身的土地。至此，新的农业体系形成。地主住在城里，放贷、买卖农产品。小农和佃农在农村依靠家庭劳动力、换工和少量雇工在平均不足5公顷的土地上耕种，收成用于偿还利息、债务以及付地租。

地主提前给农民食物和种子，借给农民工具、提供食物给他们开荒、修灌溉设施和提高地力。这些都需要支付利息，但可以用作物偿还。地主并不进行良种、机械、雇工、化肥或其他生产的投入，不监督生产过程，也不承担风险。地主用其所得投资于教育，城市的房产，政治和炫耀性消费。总之，地主不会冒险将资本投入到农业生产过程中。

（3）美国统治时期：到了19世纪后期，在城里的地主兼放贷人、粮食商人逐渐开始分化，上层阶级成为了城市的政治精英。然而，尽管他们有钱、受过良好的教育，但他们的政治权力止步于地方层面，省级和殖民政府的官位仍由西班牙人把持。在1896年，受过西方教育的这批统治阶级以及农村的政治精英动员下层阶级进行了反殖民斗争。精英们攫取了斗争的领导权，在得到许诺可以入朝为官后，1898年他们与美国侵略者达成妥协。之后，除了二战期间被日本占据过一段时间外，菲律宾一直是美国的殖民地，直至1946年独立。

（4）独立之后：从20世纪50年代起，政府政策受两大经济体左右。一是糖业集团，它们希望美国的制成品能自由进入菲律宾市场，以交换糖料可以进入美国高价市场的权限。二是进口替代制造商，它们希望货币被高估，向制成品征税，通过进口压低粮食价格，维持低水平的城市雇佣工资。

此时的农政关系（agrarian relations）在不同的作物区表现不同。比如甘蔗，19世纪时甘蔗由佃农种植生产，但20世纪早期，棉兰老岛开始出现大型甘蔗种植园，甘蔗通过铁路运往糖厂；而吕宋岛中部的甘蔗种植仍是分成制。维萨亚斯岛的干椰肉既有小农或佃农雇佣计件工人生产，也有大工厂雇佣工人生产。水稻生产基本是小农和佃农的混合，其单位种植面积不超过4公顷。棉兰老岛和其它一些地方供出口的菠萝、香蕉是采用了大公司加雇佣工人的生产方式。但其他地方出口香蕉的生产则由菲律宾公司外包给小农种植，日本或美国公司负责出口。太平洋战争爆发前，马尼拉大麻是公司加雇工生产，但现在都由小农和佃农种植。

1903年以后的统计数据表明，除水稻外，其他作物的生产中佃农的比例都上升了。地租从固定的实物地租转为分成制地租。1920年以后，分成制地租的比例是五五开（50%给地主），种子、收割和脱粒的费用由地主和佃农分摊。地主以50%-100%名义利率（每个收获季节）贷款给农民，收获后农民用大米按最低价格偿还本息。

1920年代开始，吕宋岛的农民开始形成反地主联盟。30年代后佃农联盟的反抗蓬勃兴起。在马克思主义的领导下，这些联盟成为了人民抗日军（the Huk)的前身。人民抗日军的力量主要在吕宋岛的水稻和甘蔗佃农种植区，离马尼拉很近。这股力量后来被摧毁了，但在稻米主产区，农民反叛的幽灵一直在徘徊。

关于这个时期土地集中情况的数据乏善可陈，也没有数据显示不种地的农民中有多少是农业工人。只有为数不多的资料表明，农民的收入来源是多样的。农民种植单一的作物，收成不保险，一年一收，债务代代相传，借款利息很高，这种农业体系迫使农民千方百计地增加收入来源：喂养牲畜，从事家庭手工业，捕鱼，采集林产品，在旱季伐木，在家具厂和建筑工地打工，跑运输，做生意，当保安，去人口不多的地方打农业短工，随收割地迁移（follow the harvest）。农村出现了越来越多的无地农民，这让之前盛行的换工制度难以维系。

到20世纪60年代，菲律宾农村水稻生产的主要模式是不在地地主和分成制，水稻产量不高且不稳定，佃农经常反抗，无地农民增多。在单一的稻作区，大地主已离开了发展停滞不前的农村，但仍然不断从中抽取地租和利息并带到城市。

二、政府的干预：马科斯

（Ferdinand Marcos）的土地改革

独立后的菲律宾政府对农业的干预中，最为突出的是马科斯的土地改革。

当时，学界和政界普遍认为，现行的分成制让佃农缺少增加产量的热情，是提高农业生产率的障碍以及农民暴动的诱因。而且，马科斯的主要政敌都从事大规模的水稻、玉米种植与生产。吕宋岛中部还爆发了大规模的农民游行，要求进行土地改革，并得到了学生、牧师、修女、工会会员等其他城市力量的支持。

在上述背景下，马科斯于1971年通过土地改革修正案，宣布分成制为“非法”，敦促在全国范围内实行固定的实物地租，比例为25%，但由佃农承担一切风险。政府设立机构为佃农提供低息贷款，年利率为12-14%，远低于市场的30%以及农村的非正式信贷（每月10%），以便农民购买新开发出来的农资。

1972年10月，马科斯宣布戒严令（Martial Law）。从此，没有议会能干涉他的立法、预算和实行了。他颁布第27号总统令，推出了“耕者有其田”方案，宣布全国范围内水稻和玉米种植区必须实行租赁制。若地主土地超过了7公顷，佃农有权购买，为期15年，每年偿还的款项约等于25%的净收成。之后颁布了丰收99号令，规定必须使用现代良种和化肥，并为农民提供贷款。1974年政府颁布47号令，勒令大公司种粮，以保证粮食生产：雇工超过500人的大公司，按7人1公顷的比例种粮。

半途而废的土改以地主的胜利告终

马科斯的一系列改革遭遇了重重困难。大地主想方设法抵抗改革，比如改种其它作物，赶走佃农，分割土地所有权，抬高土地价格或地租。而本应支持改革的农民组织早就被解散了。本应揭露改革中的腐败、阻碍和不作为的媒体被禁止发声。地主们的抵抗使他们大多成功地保留了分成制，或者迫使实物地租比例远高于法定比例。马科斯原本以为，大部分水稻田都属于少数几个大家族，他们也是马科斯的政敌，因此推行改革既可以打击政敌，也能收揽民意。但其实仍有很大比例的土地属于中小地主（如官员，军官，中产阶级，职业人士等）， 而马科斯还指望摧毁农村大地主之后能得到他们的支持，因此马科斯的意志开始动摇了，使改革进行得不彻底。反抗的地主并未受到惩罚，受惠于改革的佃农少于预期。

短暂兴盛

土地改革带来的影响是真实的，但也是有限的。佃农挺过了土地改革的最初阶段，没有被地主赶走，到1976年，固定地租得到了实行。政府的低息贷款促进了农民迅速采用新技术。到1980年，85%的水田和70%的旱地采用了良种，化肥的使用20年内增加了6倍。整个70年代，菲律宾的大米产量以每年8%的速度递增。这得益于良种、化肥的使用以及灌溉设施的改善。但这场保守的改革没有没收地主的土地。因为均田地会伤害大户的利益，而政府还要依靠他们来治理村庄，马科斯后来便默许了农民之间土地的不平等。土改仅在大米和玉米的种植区推行，在吕宋岛、伊洛伊洛岛和伊萨贝拉岛之外的地区影响甚微。

再次陷入长久衰退

政府对市场的干预让粮食价格一路走低，而农资的价格又很高，菲律宾的化肥-大米价格比率是全亚洲最高的。到了70年代后期，国家的外债增加，政府不再提供低息贷款，农民被迫在非正式的信贷领域以每月10%的利率借款。种粮逐渐无利可图。到1983年，很多旱地和易受洪灾的土地已被弃耕了。购买土地和农资的贷款、地租、灌溉费、机器使用费使得农民欠下了大笔债务。1984、1985年，政府又重新开始进口大米。在农产品价格低、农资价格高的双重挤压下，农民改种传统品种，而且只生产仅够自己所需的粮食。大农场也未能幸免，在这一时期，农场净收入均下降，大公司也拒绝种粮。至此，土地改革所带来的益处已经基本消失。

技术进步能改善贫苦人民的生活吗？

70年代晚期，农民开始采用水稻研究所的新技术和新农药，以节省插秧、除草等人工费用。两轮拖拉机取代了耕牛，轴流式脱粒机也开始得到运用。政府通过补贴农机和科研经费，相当于人为地压低了资本的价格。这些改变减少了农村妇女、无地农民的工作机会。他们不得不流入城市寻找工作，这进一步加重了马尼拉的贫民窟问题，压低了城市工人的工资。

需要注意的是，上述对于水稻的研究是在吕宋岛进行的。吕宋岛有一系列的特殊之处：基础设施更好，粮食价格更高，农业推广和信贷均更易获得，人口的识字率和受教育程度高于平均水平，政治上备受关注，比其他地区有更多的信息获得渠道，一半地区的人说菲律宾语。吕宋岛有全国最大的灌溉区、最高的租地率、最高的产量和最高的农业工人工资。因此，其他地区的情况可能有所不同甚至更糟糕。

三、结论

有史以来，政府从来都不会依托于市场完成它的双重政治使命：要从生产者手中获取粮食，粮食价格要足够高，以避免农村的反叛；也要足够低，以保证城市不发生暴乱。

菲律宾的水稻政治经济学分析表明，从上世纪70年代开始，水稻对大部分生产者而言已无利可图，对雇佣工人进行生产、大量使用燃料和肥料的大农场而言尤为如此。但若有利可图，那么大公司、富农和其他资本家就会利用农民的债务和官员的贪婪夺取农民的土地。讽刺的是，小农陷入贫困的原因也正是他们得以保住土地的原因。马科斯时代结束之后，政府的要务仍然是保证民众的低价粮、维护农村稳定。因此，在可预见的未来，菲律宾小规模农业仍将是其稻米生产的主要形态。

四、补充九十年代之后的状况[1]：

再现粮食危机

前面已经提到，政府在1970年代后期由于外债增加不再为农民提供低息贷款，导致农民种粮积极性下降。而1980年代开始的新自由主义政策与1990年代以后的WTO体制，则使菲律宾农业生产力停滞的问题雪上加霜。

菲律宾的粮食局（National Food Authority）依法可以透过粮食收购、释出公粮、价格补贴等措施来干预市场。但在1980年代，世界银行与亚洲开放银行贷款给菲律宾的条件之一，就是要限缩粮食局的功能，使菲律宾的粮食市场更加去管制化与自由化，粮食局的功能被重新定位为“促进”市场力量的运作。

原本粮食局依法要收购本国生产粮食的至少12%，但1977-1983年间仅收购了7.59%，1984-2000年间减少至3.63%，2001-2006年再减少至0.5%。粮食局目前仅流通全国所需稻米的6%，且许多还是粮食局进口买来的，对于粮食市场的干预、调节能力十分有限，反倒促进了菲律宾对进口粮食的依赖，使菲律宾所需粮食的10％都依赖进口。

以前在菲律宾大地主的土地上，主要是生产粮食作物，但从1980年代起，菲律宾政府也在本国的买办商人与跨国农企业的影响下，将大片土地用于外销的经济作物，而非供给本国的粮食所需。这从另一个方面削弱了菲律宾的粮食安全，使得菲律宾农业生产更易受外国市场波动的冲击。国内生产的大部分稻米以及私人进口的大米又都由几大米商控制，也造成囤积居奇垄断市场价格的局面。

1995年加入WTO之后，情况进一步恶化。依据WTO的农业协定（AOA），菲律宾被迫增加稻米进口，不论本国稻米生产是否足以自给。尤其是1998年到2007年，大米年平均进口数量超过百万吨。近年来，菲律宾为保障国内粮价和农民生计，对进口大米数额设限，但一方面面临贸易协定的压力，另一方面仍然无法从根本上保障粮食安全。

五、读书会讨论

菲律宾工业化与农业化之间的关系是怎样的？菲律宾的改革对于中国的意义何在？

菲律宾在工业化时期，与中国有类似的情况。通过降低农产品的价格来提高工业化，这并不是一个社会主义本身的问题，而是希望快速推进工业化的一个策略。中国农业的资本化前途应该是怎么样的？李昌平认为中国如果照当前这么走下去的话，将会走向菲律宾的道路。推资本化就一定会推出规模经济出来吧？不一定，有可能是两种农业并存的状态。这种状态对小农来说是不利的。在两种农业下，小农和佃农的生存状态是怎么样的？大公司可能对小农或者佃农的生存有不断的挤压。

现在菲律宾还有大地主存在吗？

有，而且和政治派系关联仍很大。菲律宾的土地改革是不彻底，成效也不显著。继马科斯之后，菲律宾的历任总统都进行了土地改革。比如1987年的阿基诺，1992年的拉莫斯，1998年的埃斯特拉，还有2001年的阿罗约。2010年阿基诺三世提出了更加全面的土地改革措施，计划在2013年重新分配土地260，000公顷， 并承诺在2014年6月完成土地改革计划。但这些土地改革都无法将集中于大地主、大家族和大资本家手中的土地分给农民。农村的绝大多数土地仍然集中在这些人手中，并进一步向以大资本家为主的土地寡头集中。与此同时，包括阿基诺三世在内的政治家族发展成为菲律宾国内最大的土地所有者之一（毛铖，2015）。

如何看待农民的进步性？

关于农民进步性的争论是有意思的，可以用来回顾中国革命当初是如何处理的，农民是有分化的，但是革命需要农民，那怎么来处理农民问题，我们今天面临的困境部分地可以在过去中国革命如何处理这个问题时找到启示。其实在中国，“农民”这个词也是从日本借鉴过来的。包括妇女、封建这样的词也是由日本进来的，这些词出来以后使得我们有能力来命名新的现实，这也是一个政治动员过程。农民本身是和政治动员相关的。农民本来就是分化的，其有两重性：进步性和保守性。如何推动农民的进步性重塑所谓的价值是农民动员的可能性。两个东西都不能放弃，既要看到农民动员的可能性，也要做农民整个阶级的分析，如何结合这两方面是非常重要的。

我觉得农民在摆脱资本控制上的前景是大于工人的，如大量农民的合作社，但是极少数的工人合作社。在农业方面，大部分农业生产是由小生产者进行的，不是由农业公司来进行，从这个方面上来说农民摆脱资本控制的可能性是不是要大一些？

不过别人也可以从反的方面来解释，即工人在这个制度下寻找生存非常困难，所以他们需要推翻这个制度；但是因为农民在此种制度下还有可能生存，所以反抗的可能性比较少。

我觉得所有的alternative （另类）都是反抗，不是桃花源式的，这种是非常少的，而且在目前的状况下是不太稳定的。在世界上，包括占地运动等其它的都免不了斗争。在资本侵入的过程中，逼迫农民不太可能找桃花源而变成内生的东西，这是非常困难的。我觉得在这方面，我们应该重新思考一下工农关系是什么，特别是在未来的运动中，还有需要思考一下农民运动的潜力。

菲律宾共产党到现在都还是非常活跃的，其农民运动还是很磅礴的，这里面菲律宾共产党肯定还是发挥了很大的作用，有扎根基层和对于农民运动的贡献。但农村、世界格局均发生了很大的变化，所以理论上也该有变化，不应该僵化。 【注：读书会也讨论了菲律宾共产党，相关材料见文末附的第二篇材料。虽然文章对菲共持批判态度，我们还是从中基本了解了菲共的立场和行动，尤其是其农村组织工作带来的广泛影响。】

注释：

[1] Andre，“菲律宾粮食危机的根源”；苦劳网。链接：http://www.coolloud.org.tw/node/18794

参考文献：

毛铖，菲律宾土地私有制与农业规模化变迁启示. 《亚太经济》，2015年第5期，84-88

附：本期读书会全部阅读材料

Brian Fegan. (1989). The Philippines: Agrarian Stagnation under Decaying Regime, in Hart, Turton, White eds. Agrarian Transformations: Local Processes and the State in Southeast Asia, Berkeley: University of California Press, pp. 125-143.

James Putzel. (1995). Managing the ‘Main Force’: the Communist Party and the Peasantry in the Philippines, The Journal of Peasant Studies, 22:4, 645-671.

Eduardo C. Tadem (2012) The Peasantry as a Class in the Philippine Context, Philippine Social Science Review, 64:1, 67-98.

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