诚食讲座 | 张玉林：“挂钩”政策与消灭村庄（下）

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诚食讲座系列

 #第二十讲#

在上篇，张玉林老师阐述了从20世纪80年代到21世纪初，上海、江苏等省市在加速城市化、合并自然村方面的政策与实践。

今天推送的这篇，张玉林老师将通过大量的案例和详实的数据进一步讨论这些问题，同时也给读者提出了一些值得深思的问题，以供讨论和交流。

讲者｜张玉林（想了解作者请戳此处）

录音整理｜Mr.Nobody  龙行山  指南  对方

校对&责编｜喀秋莎 侯雨

排版｜童话

被消灭的村庄：数量规模

在准备这次演讲的时候，主办方曾经建议我把增减挂钩与中国农业发展道路或发展模式联系起来。我觉得这个想法很好，但我没办法做到。因为这里有一个前提，就是你怎么看待发展？衡量发展的尺度有哪些？

近20年，我主要从事环境问题的研究，更加重视可持续性问题，对“发展”也有着天然的警惕，所以一旦纳入这个尺度，就不太愿意谈，实际上可能也谈不好。所以今天，我就说些更容易验证的话题吧，比如作为聚落的自然村消失情况。

我个人认为，“自然村”在中国的学术界，无论地理学界还是社会学界，都没有引起应有的关注，但其实它是与生产方式、生活方式、生态环境、可持续发展等等相联系的。

位于云南省昭通市镇雄县母享镇

穿洞村的沟口自然村 | 图片来源：百度

我花了些精力搜集了最近二十来年有关自然村消失的数据。这项工作非常难，因为自然村的底数并不清楚，全国和各省区都是这样，要么数据缺失，要么前后不连贯，又或者部门之间的数据不吻合，甚至相差很大。所以我在这里只能根据一些权威部门公布的数据，按相对可比的口径来做一个简要介绍，而且仅限于上海和江苏。

前面已经说过，上海在1990年代后期约有6.6万个自然村，到2016年第三次农业普查时的数据是29941个。第三次农业普查的统计应该是最全面的，如果90年代后期的数据也准确的话，那么上海在不到20年的时间，减少了3.6万个自然村。另外，建设部门2017年报告的数量是20905个，可能还未涵盖所有的自然村，这一数据也可以参考。

关于江苏的状况，大家已经知道，在2006年规划公布前大概有25万个自然村，到2016年剩下17.5万个。我们不清楚2006年之前的十年或二十年期间的减少情况，但可以肯定的是2006年之后的十年间，自然村减少了7.5万个。

苏州的减少幅度更惊人一些。据《苏州日报》2013年的一篇报道，苏州的自然村在十年间减少了一半，2002年有21000多个，2011年减少到10170个，全市48%的农户已迁入集中居住点，136万农民实现了居住地转移。

此外，常熟市原先有1万多个村，到2013年农民集中居住率已达60.2%，高于苏州整体；昆山市的千灯镇，是一个千年古镇，在2008-2012年间就有8000多农户搬进了集中居住区。

图片来源：北方新报

十年消失一半的村庄，这是非常惊人的。但土地饥渴仍然存在，因此村庄的数量仍然嫌多，2014年的新规划要求进一步压缩。我没查到苏州全域的情况，只查到了4个市辖区和昆山市的数据：

2013年，4个市辖区有5556个自然村，要并掉4240个，幅度达76%，其中吴江区（原来的吴江市）数量最多，要从2626个减少到649个，撤并3/4。

昆山的经济规模连续多年居全国县级第一，工业和城镇建设用地当然非常饥渴。徐秋明先生曾经报告，从1989年撤县设市到2010年底，昆山的自然村在20年间消失了1386个，占总数的61%。

其中，花桥镇在1994年有342个村，到2010年只剩下10个，这是有意保存的。这是2012年的报告。奇怪的是，在2014年新的《昆山市村镇布局规划》中，这些村庄就不再保存了，除了花桥镇，还有开发区、陆家街道都“将不再保留村庄”，当时这三地还有40多个村。

除了这些村不再保留外，新规划总共划定了31个特色村、189个重点村、218个一般村和242个近期动迁村。其中，“一般村”的含义大概是暂时不动，但将来是不是拆掉要看将来的需要。因此可以说，在昆山境内，三十年前还存在的2272个自然村，除了已经消失的，目前只有220个是有确信被允许存在下去的。

展望与讨论

我没有办法查到更多地方的详细数据，只能简单介绍上海和江苏的情况。关于展望，我也不可能做长期的展望，能够预想的是2026年第四次农业普查的结果，估计自然村的数量会有大幅度下降。

我查过一些地方出台的关于“乡村振兴战略”的村庄撤并规划，应该说普遍比较激进。比如苏北五市2019版镇村布局规划显示，在所有涉农县区所辖的54921个自然村（不含城镇建成区内的村庄）中，“规划发展村庄”只有7560个，占13.8%；搬迁撤并类村庄为14041个，占25.5%；其它一般村庄33320个，占60.7%。

而如果上来一个更激进的地方官，不知道暂时不动的“其他一般村庄”又有多少会被拆掉。因为基于以前的回顾和最近的动态，可以说，在今天地方官们的眼里，“三家村”已经绝对没有存在的理由。

图片来源：农业一点通头条号

最后，我提出了五个问题，与大家一起讨论。这五个问题我也都没有结论，因为许多问题是很难有答案的，当然我的讨论也不是非常严谨，所以需要大家一起来探讨。

第一，“农民多占宅基地”和“空心村”是不是消灭村庄的真正理由？好多人拿这个当作真正的理由，但果真如此吗？如果把政策的制定和实施视为一个政治过程，通过实例会发现，它只是理由之一，甚至只是表面的理由之一。

为什么这么说呢？因为任何一个问题都有不同的解决方式，用中国农大那个教授的说法是“多种比较选择”，这就需要大家注意，最终选择何种方式，主要取决于能够选择什么方式，这涉及权力结构和权力与权利的关系。这样说可能有玩弄文字游戏的嫌疑，但其实是看问题非常重要的角度。在现有体制下，最容易采取的方式往往是最糟糕的方式。

图片来源：百度

第二，大规模、强制性地消灭村庄，是不是有组织的犯罪？由此造成的极大的资源浪费，是不是一种社会犯罪？许多人认为，政策本身没有错，主要是执行中的问题，太冒进了，是“作风问题”。

如果想显得稳妥、保持“政治正确”，你可以这样说。但如果把消灭村庄同有组织地侵犯农民的居住权、土地承包经营权和财产权联系起来，就会发现，这样有组织地侵犯农民权益的行为，是很容易让人联想到有组织的犯罪的。

进一步说，拆掉了那么多村庄，建成了那么多所谓的新型农村社区，却没有人算过资源环境账，那它究竟消耗了多少资源、加重了多大的环境负荷？比如，钢筋水泥结构的住房每平方米大约需要1-2吨的建筑材料，按此折算，结论会很惊人。

图片来源：百度

第三，对这种有组织的犯罪，或者说有组织地侵犯农民权益的行为，有加以预防、制止和惩罚的制度保障吗？有人认为是存在的，可能是理论上的存在，但现实中很稀缺。现实中为什么总是不能尊重“农民的意愿”？这涉及刚才说的权力与权利的关系问题。

第四，“挂钩”政策的目的是要满足土地饥渴，那究竟是什么造成了饥渴？能否彻底遏制狂热的造城运动和极端的发展主义？谈论一个问题的时候，往往需要跳出问题本身，把它和更大的问题联系起来。

更大的问题是什么？我认为是城市化、造城运动，还有“发展”。讲到这里，问题当然就复杂了，但必须强调，狂热崇拜城市化的问题不解决，极端发展主义的问题不解决，“挂钩”问题和消灭村庄的问题也就难以解决。

第五，最现实的问题：那些长期乱来和已经叫停的地方，已经并将继续造成大量的烂尾工程，农民不知何时往何处搬，地方政府又骑虎难下。该如何收拾残局？

很多地方可能没有答案。山东就不说了，不知道大家是否注意到河南的情况，河南省十年前推行“新型农村社区建设”，留下了大量的烂尾楼，到现在已经有七八年时间了，也不知道是什么状况，有兴趣的朋友可以去看看，也许能够从中找到一些答案，加深对问题的理解。

图片来源：百度

我要汇报给大家的就是这些，欢迎批评。

提问

Qustions

&

解答

Answers

问题一

张老师讲了一些农村建设中不好甚至很坏的案例，那么有没有比较好的案例和大家分享？或者您认为什么样的乡村建设才是好的？

张玉林：这个问题我不太清楚。好和不好该怎么说呢？其实刚才讲的八里店社区和界牌新村，从报道来看都很好，没有看到太多的负面消息，但如果换一个角度，可能很难说就是成功的。如果一个农民无论如何都不想搬，或者搬了之后仍然想种地，想回去有一块菜地种种玩玩，但没办法实现，这种情况该怎么评价呢？当然你可以说，大部分人认同、觉得不错，那就是成功的，那么少部分人的利益需不需要尊重？总体上讲，如果不搞强迫，如果速度慢一些、稳妥推进，问题可能就不会这么大。

问题二

江苏有很多集体经济发展地比较好的村庄，比如华西村。所以我想问一下老师，在增减挂钩的政策环境下，这些村庄是怎样做的？他们在改革开放的过程中又有怎样值得注意的情况发生？刚才您谈到苏南苏北的指标交易问题，我想了解一下有没有具体的文献研究过这个问题，或者能否再提供一些跨地区指标交易的案例？

张玉林：第一个问题，华西村我只去过两次，不是很了解；讲到集体经济，我不知道现在多大程度上还存在；讲到土地增减挂钩问题，应该说也不例外，比如它对其他村庄的吞并实际上也包含了撤村并居。

第二个问题，我查阅了一些资料，感到并没有值得推荐的系统的研究，应该说学术界对这个问题少有研究，只有零星的官网发布的消息。苏北有一些县，比如徐州市下属的睢宁县，这几年向苏南卖了很多指标，也有为了卖指标而强制拆迁的现象，浙江也有这样的现象。卖指标问题2000年前后就已经在苏南和浙北出现了，但20年来究竟卖了多少，具体情况不清楚。

问题三

合村并居和新修订的《土地法》、《民法典》是否有相关性？听说宅基地入市需要三分之二以上的居民同意才能生效，这一约束是否具有约束力？轰轰烈烈的资本下乡运动将会造成什么样的结果？

张玉林：很抱歉，第一个问题我没法回答，因为我还没有读过《民法典》。关于多少人同意才能生效、有没有约束力的问题，我觉得三分之二也好、五分之四也好、95%也好，实质意义不大。为什么呢？因为比例是可以人为炮制的。

第三个问题，我认为山东和河南的情况已经回答了，撤村并居的结果已经显现出来了。在讨论环节我所说的第五个问题已经涉及到。如果还需要补充的话，我估计早期的撤村并居大部分可能得到了安置，因为当时的土地财政还是在运行的，经济处于上升期，答应农民的条件大多是能兑现的。

当然也有不少例外，比如我上个月接到一封年轻人的邮件，说他们老家山东聊城有的村庄被拆掉了，但新楼房建了十年也没有建起来，所以他堂姐家的两个儿子都是在帐篷里结的婚。但大致说来，早期出现的问题可能大部分被消化掉了，可今天不一样了，今天的国际国内形势不一样了。

问题四

增减挂钩和指标买卖，实际上是在偏远农村复垦宅基地、卖指标，实际给城市附近的拆迁农村增加建设用地吧？

张玉林：增减挂钩在少数地方可能并不伴随着村庄的拆迁，前提是那里还有可以开垦的土地，但现在成问题的、引起媒体关注的，都是要拆掉村庄的，而且是不分偏远农村和城市附近农村的。关于指标的买卖，有卖给本地（本市、本省）的，也有卖给外地的，两种情况都有。

问题五

一般得以被保留的自然村是否存在一些共同点？地方政府在选择保留谁拆掉谁的时候，是如何取舍的？

张玉林：中央文件里有原则性的规定，至于下面如何操作，不是太清楚。一般来说，那些要保留的、重点发展的村庄，可能要有足够的历史或特色，比如能够打造成为旅游品牌。当然也有一些其他的可能，比如一个村庄的认同感很高、很团结，或者政府内部有人，大概可以确保他们的村庄得到保留，否则就要看运气了。

问题六

我前一阵去山东莱西看合村并居的情况，实在痛心，就是您提到的一些问题，比如强行同意、先拆后建、拿走作为百姓经济来源的耕地。张老师今天的讲座主要是从宏观政策进行分析的，那社会学会不会关注一些微观层面的东西呢？比如村落民俗事象的变迁、原有的空间蕴含的多重内涵被打破、空间转变对百姓生活的影响等等。还有就是如何面对田野中遇到的受访者正在遭受的苦痛，学者能帮到什么呢？如何平衡这种无力感？

张玉林：社会学对微观层面也是有研究的，民俗变迁的研究主要是民俗学者在做，空间转变对生活的影响也有一些研究。关于如何面对受访者的困境或苦痛，也是我面对的实际问题，我有这种无力感已经三十多年了，最近也有，比如我6月30号发了篇短文，可能有朋友看过了，是讲浙江龙游的“大花园”建设的，当地不断有人发给我视频、照片，我也感到很无力。

学者能做的事情很有限，甚至有危险。我不愿意唱高调，我只能说，如果你想快快乐乐地生活，你就不要去管它；但如果你感到还有些义务或责任，就去尽量地多了解、多记录吧。诸位都是“人民食物主权”吸引过来的，相信大家还是有点关怀、有点情结的，所以建议还是多关注、多了解一些。作为一个社会过程，去了解正在发生的事情，你了解了、理解了，并且能够传播出来，让大家知道，也许就算是有了一点点贡献。

问题七

乡村振兴和新农村建设是否具有内在一致性？虽然目的是要全方位地建设乡村，但实质却为卖地拆迁、消灭农村运动充当了护身符？

张玉林：第一个问题，应该是有一致性的，但乡村振兴的任务其实目标更高、难度也更大。比如原先讲“生活宽裕”，是比较容易实现的，但现在变成“生活富裕”，就很难了。富裕不是绝对的，它是相对的东西，尤其是与城市居民相比较而言的话，标准是始终在变的。

第二个问题，不可以这样想，不是乡村振兴或新农村建设战略本身变成了消灭农村护身符的问题，而是在现有的体制下，许多政策或战略都有可能变成侵害农民利益的借口，这是根本问题。

问题八

您举的例子都是江浙地区的，这些地方的土地可以创造土地财政，但是我之前做扶贫时去过一些中西部偏远地区，这些地区的土地难以产生土地财政，所以现在轰轰烈烈地搞扶贫安置点，效果确实是好的，包括就医、上学、交通等方面。所以这和张老师讲的不一样，江浙地区存在的矛盾可能在中西部偏远地区不存在。请问如何看待扶贫中集中安置的现象？

张玉林：集中安置问题不能一概而论，可能有的适宜，有的不适宜；现有的案例也是既有成功的，也有不少失败的。关于土地财政、增减挂钩涉及的撤村并居、土地指标交易等问题，中西部地区也是有的，有的实际上借用了扶贫搬迁的名义。反过来说，浙江、广东的一些地方也有将扶贫搬迁与土地指标交易联系在一起的，东西部的大部分省区都有，是并存的。

问题九

我想了解一下，土地整理出来作什么用途，除了复垦还有别的用处吗？

张玉林：这方面是缺乏系统调查的，其实分为不同类型，有的是村子拆了，土地也复垦了，但土地没有收上来、没有流转，还是农民自己种，山东的一些地方就是这样。有的是复垦出来，流转给当地或外地的公司，这种现象在苏南和浙江比较多。当然也有复垦后荒在那里的。

还有一个重要问题，就是“复垦”本身值得推敲，整理出来的土地有的能种，有的不能种，土地下面埋了许多建筑废料，负责的（施工方）会把砖瓦石块废塑料清除掉，不负责的可能就直接埋到了下面，那怎么耕种？！

问题十

合村并居最终会影响到我国粮食安全吗？

张玉林：一般来说不会影响到粮食安全。因为有复垦，通过复垦反而增加了耕地，比如浙江的一些地方就有这类报道；但是如果复垦出来的土地不能种，那就有影响了。总体上讲，我觉得撤村并居与粮食安全的直接关系不是很大，影响粮食安全的，主要是其他方面的因素，包括城市的无限制扩张占用了大量的耕地，合村并居正是为了弥补城市和工业占用的大量耕地，即所谓的“占补平衡”。

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