胡元聪，徐媛｜企业向政府共享数据的法律激励问题及创新路径

胡元聪，徐媛.企业向政府共享数据的法律激励问题及创新路径.陕西师范大学学报：哲学社会科学版，2024，53(01):134-147.

作者简介

胡元聪

男，四川南江人，法学博士，西南政法大学经济法学院教授，博士研究生导师。

摘  要：企业向政府共享数据法律激励的路径创新有利于数据资源的优化配置，进而推动我国数字经济的高质量发展，助力数智时代的人工智能研发创新以及提升政府数字化转型背景下的国家治理能力。为实现企业向政府共享数据的法律激励目标，应检视我国当前企业向政府共享数据法律激励制度供给方面存在的问题，将企业社会责任理论、社会共生理论和成本收益理论作为理论依据，建议通过厘清法律激励范围、设立法律激励标准、丰富法律激励方式、健全法律激励程序，从而实现数据要素价值的充分释放和数据资源的分配正义。

关键词：企业数据; 数据共享; 法律激励; 数据要素价值

（本文载于2024年第1期134-147页）

    所谓企业向政府共享数据是指公司或其他私人组织出于公共利益目的向公共部门提供其数据的一种政企合作方式。对企业向政府共享数据进行法律激励，可以激励企业依法依规向政府共享搜索、电商、社交等多类型数据，以实现数据要素全方位、全领域共享，进而实现数据要素价值的充分释放。实际上，自2015年《促进大数据发展行动纲要》颁布以来，我国始终倡导建立政府、企业间的多样态伙伴关系，以打通数据流通堵点并激励数据共享汇聚。2017年12月，习近平就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时强调: “要加强政企合作、多方参与，加快公共服务领域数据集中和共享，推进同企业积累的社会数据进行平台对接，形成社会治理强大合力”。2021年，《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》更是从激励的视角明确提出要“激活数据要素潜能”，即“鼓励企业开放搜索、电商、社交等数据，发展第三方大数据服务产业”。其意义在于: 数据要素的共享汇聚可以形成数字经济纵深发展的有力支柱; 数据要素的共享互联可以构成人工智能技术研发的强势动能; 数据要素的共享互通可以成为国家提升治理能力的重要抓手。换言之，打通企业与政府之间的数据流通关节是数据共享大布局下的关键一环，也是助推我国数字经济再向前发力、人工智能等关键技术再突破以及国家治理能力再提升的关键一环。

    然而，国内外相关研究暂未针对企业向政府共享数据法律激励问题形成一套成熟的理论与制度框架。我国数字经济的纵深发展与国家治理的迫切需求恰恰又急需相关法律激励制度的进一步革新。因此，本文将深入检视我国企业向政府共享数据法律激励在制度供给方面存在的主要问题，并以企业社会责任理论、社会共生理论和成本收益理论作为企业向政府共享数据法律激励制度革新的理论依据，进而提出解决这些问题的创新路径。

一、我国企业向政府共享数据法律激励的问题检视

    我国企业向政府共享数据法律激励还存在诸多问题。从制度供给的视角看，存在激励范围模糊、激励标准缺失、激励方式匮乏、激励程序不清等问题，由此导致企业向政府共享数据法律激励制度落地困难和僵化混乱等不利后果，进而影响法律激励的精准性、稳定性和持续性，以致难以实现激励企业向政府共享数据的最佳目标。

   （一）激励范围模糊

    厘清企业向政府共享数据法律激励的适用范围是构建该制度的基本前提。然而，激励范围模糊是企业向政府共享数据法律激励当前面临的重要问题之一。其具体表现为以下两个方面:

    1.激励主体范围模糊。首先是激励主体类型划分模糊。从现行法律来看，《电子商务法》第69条第1款和《数据安全法》第7条规定国家鼓励数据的依法流动与利用，明确了“国家”作为企业向政府共享数据的激励主体。而在各省市规定企业向政府共享数据激励条款的地方性法规中，激励主体多为各级人民政府及有关部门。总体而言，在我国现行法律法规中，企业向政府共享数据的激励主体类型划分模糊，不利于精准识别激励主体，即缺乏明确的对口部门来实施此类激励行为，在实践中可能造成各部门互相推诿的情形。其次是激励主体层级划分模糊。在我国现行法律中，激励主体多被称为“国家”。而统观我国规定企业向政府共享数据激励条款的地方性法规，频繁出现的激励主体既有“县级以上人民政府及有关部门”，也有“市政府办公厅”。例如，《浙江省数字经济条例》第21条和《广东省数字经济促进条例》第39条规定了县级以上人民政府及有关部门应当激励企业、社会组织等单位开放自有数据资源。又如，《上海市数据条例》第48条将企业向政府共享数据激励主体限定为市政府办公厅。可以看出，在我国现行法律和地方性法规中，激励主体层级划分模糊，相关规定不一致，无法确保法律激励制度有效落实。

    2.激励对象范围模糊。首先是重点激励对象范围模糊。从现行法律来看，中国《数据安全法》第7条把激励对象笼统地称为“个人、组织”，并未区分重点激励对象与一般激励对象。而与企业向政府共享数据重点激励对象相关的条款散见于我国的地方性法规中，范围较为模糊。例如，《广东省数字经济促进条例》第16条虽然开创性地明确了重点激励对象为“互联网企业”“行业龙头企业”和“基础电信企业”，但仍然缺乏对“行业龙头企业”的相应认定标准。其次是一般激励对象范围模糊。我国现行法律和多数地方性法规并未明确一般激励对象，而是把激励对象笼统地称为“企业等组织、个人”“市场主体”和“各类主体”等。可以看出，这类表述显然过于模糊，并未指明是哪一类企业和哪一类主体，也未指明哪一类企业和主体是一般激励对象。

   （二）激励标准缺失

    法律激励标准缺失是构建企业向政府共享数据法律激励制度面临的显著问题之一。以企业向政府共享数据行为发生的时间先后顺序为分析依据，可以将法律激励标准缺失分为“前置激励标准缺失”和“后续激励标准缺失”两个方面:

    1.前置激励标准缺失。首先是缺失具有针对性的前置激励标准。当前，我国法律尚无直接针对企业向政府共享数据法律激励标准的相关条款。从各省市出台的相关法规来看，《贵州省大数据发展应用促进条例》第26条、《天津市促进大数据发展应用条例》第27条、《海南省大数据开发应用条例》第23条、《山西省大数据发展应用促进条例》第9 条、《安徽省大数据发展条例》第14条、《山东省大数据发展促进条例》第19条和《福建省大数据发展条例》第18条等均规定了要激励非公共数据向省一体化大数据平台汇集，并激励自然人、法人和其他组织依法开放非公共数据，但都未规定具有针对性的前置激励标准。其次是缺失具有差异性的前置激励标准。一般而言，各省市社会经济状况会有所差异，在全国范围内制定统一的前置性激励标准，可能引致激励标准脱离实际，难以确保企业向政府共享数据的精准激励，从而为政府和企业带来不必要的负担。因此，如何设置灵活的差异性前置激励标准，成为至关重要的问题。当前，我国的法律法规中尚无具有差异性的企业向政府共享数据前置激励标准相关条款，《上海市数据条例》第48条和《重庆市数据条例》第20条都明确提出激励企业等市场主体依法共享数据，但也都并未设置具有差异性的前置激励标准。

    2.后续激励标准缺失。首先是具有确定性的后续激励标准缺失。一般而言，具有确定性的后续激励标准的存在可以为激励对象带来明确的正向行为预期，从而调动作为激励对象的企业向政府共享数据的积极性。然而，我国现行法律法规中尚无具有确定性的企业向政府共享数据后续激励标准相关条款，其原因有二: 一方面数据价值难以衡量引致具有确定性的后续激励标准缺失。数据的时效波动性、场景多变性和主体多元性决定了数据价值难以衡量，而数据价值又是影响具有确定性的后续激励标准设立的重要因素。另一方面数据价格难以衡量引致具有确定性的后续激励标准缺失。马克思主义政治经济学认为: “价值决定价格”，数据价值的难以衡量导致数据定价困难。当前，数据要素市场仍未形成一个统一且认可度高的数据定价机制。而数据价格也是影响具有确定性的后续激励标准设立的另一重要因素。由此，数据的价值衡量与价格衡量难题愈加强化了具有确定性的企业向政府共享数据后续激励标准的设置难度。其次是具有精准性的后续激励标准缺失。一般而言，设立精准的后续激励标准可以避免“过多激励从而导致浪费”和“激励不到位”等情形的发生。然而，我国现行法律法规中尚无具有精准性的企业向政府共享数据后续激励标准相关条款。精确性后续激励标准的缺失将导致企业向政府共享数据法律激励制度难以有效落地。

   （三）激励方式匮乏

    法律激励方式匮乏可能导致企业向政府共享数据法律激励制度的僵化及可操作性不强。法律激励方式主要包括赋予权利型激励、减免义务型激励、减免责任型激励、增加收益型激励、减少成本型激励、特殊资格型激励、特殊待遇型激励和特殊荣誉型激励。企业向政府共享数据法律激励方式匮乏主要体现在以下4个方面:

    1.数权赋予型激励匮乏。从现行法律来看 ，我国《民法典》《个人信息保护法》《数据安全法》《网络安全法》与《国家安全法》中分别存在与“个人数据权益保护”等数据权益相关的条款，但都未明确数据权属，进而引致了企业向政府共享数据的数权赋予型激励方式针对性条款的缺位。从现行法规来看，虽然我国部分地方性法规开创性地制定了企业向政府共享数据激励方式的相关条款，却没有企业向政府共享数据的数权赋予型激励方式的针对性条款。因为数据权属不清，企业与政府间的数据流通壁垒难以完全消除，企业向政府共享数据的数权赋予型激励方式目前处于缺失状态。

    2.增加收益型激励匮乏。企业向政府共享数据会导致企业成本与收益的不一致，因此可以通过增加收益型激励方式进行治理。整体来看，我国现行法律中几乎没有与企业向政府共享数据增加收益型激励方式相关的条款，只是部分地方性法规中提到了实行政府采购数据这一增加收益型激励方式。如《山东省大数据发展促进条例》第15条、《上海市数据条例》第32条、《重庆市数据条例》第23条、《广东省公共数据管理办法》第38条等提出通过政府采购的形式有偿获取企业的数据。然而，除了政府采购数据方式之外，各省市的地方性法规中仍然没有直接针对企业向政府共享数据的其他更多增加收益型激励方式的相关规定。在实践中，若只采用政府采购数据这一种企业向政府共享数据激励方式，而缺乏其他激励方式，则容易产生激励效果受限、应当激励的行为未受到激励且缺乏创新性与灵活性等问题。

    3.减少成本型激励匮乏。为了解决企业向政府共享数据导致的企业成本与收益的不一致问题，实施减少成本型激励也是较为合适的措施。《数据安全法》第35条是我国现行法律中少有的与企业向政府共享数据相关的条款，但它只规定了作为广义上政府部门的公安机关和国家安全机关需要调取企业的数据时必须履行严格的审批程序，并未提及对企业的法律激励方式，更未明确规定企业向政府共享数据减少成本型激励方式及其具体操作细则。事实上，依据《宪法》第13条第3款和成本收益理论，公安机关和国家安全机关在调取企业的数据后理应给予补偿，而成本的补偿可以激励企业长久的配合政府从而共享数据，因此其也具有激励的意味。

    4.提高声誉型激励匮乏。企业声誉作为一种无形资产，可以直接影响企业的市场竞争能力与可持续发展能力。然而，我国现行法律法规中没有关于企业向政府共享数据的提高声誉型激励方式的相关规定。一般来讲，提高声誉型激励方式包括精神奖励与物质奖励，二者相辅相成，能够切实发挥激励功能，实现对企业的全方位激励。然而，提高声誉型激励方式的匮乏可能导致精神奖励和物质奖励无法有效结合，且会限制激励功能的发挥，从而导致企业向政府共享数据的激励目标难以实现。

   （四）激励程序不清

    有序的法律激励程序可以确保企业向政府共享数据法律激励的稳定性和持续性，并有利于实现法律激励的最佳目标。而企业向政府共享数据法律激励程序不清主要表现为以下4个方面:

    1.激励启动程序不清。首先是激励启动的外在形式不全。总体来看，我国现行法律法规中没有关于企业向政府共享数据激励启动程序的针对性条款，只在《电子商务法》第69条第1款和《数据安全法》第7条中明确规定了依职权启动企业向政府共享数据激励的情形，而未规定依申请启动企业向政府共享数据激励的情形。因此，在企业通过数据赠与等方式自愿共享数据和应急情况下应政府要求共享数据的情形下，由激励对象所申请的企业向政府共享数据激励存在落空的可能。其次是激励启动的内置程序缺位，这容易导致企业向政府共享数据激励“应启动却未启动”等不利后果。《电子商务法》第69条与《数据安全法》第7条属于宏观倡导性激励条款，都未规定具体、有效和可操作的激励内置启动程序及其具体操作规则。一些现行的地方性法规比如《福建省大数据发展条例》《安徽省大数据发展条例》《吉林省促进大数据发展应用条例》和《天津市促进大数据发展应用条例》，虽然都有条款规定政府部门应当激励不同类别的企业将数据向省大数据平台共享，但都没有条款规定具体、有效、可操作的激励启动内置程序。

    2.激励审核程序不清。首先是对政府部门激励启动备案的审核程序不明。虽然我国现行的相关法律法规中明确规定了由政府部门依职权启动企业向政府共享数据激励的情形，却并未规定对政府部门激励启动备案的审查与核验程序。因此，对政府部门激励启动备案的审核程序始终处于模糊混乱的状态，这就容易导致企业向政府共享数据激励中权力的不当使用。其次是对企业激励启动申请的审核程序不明。为保障激励主体和激励对象在企业向政府共享数据法律激励中的合法权益，并保障激励的合理性、精准性与公平性，企业或其他激励对象作出激励申请后，接收到申请的部门应当经过审查与核验再决定是否对数据供给主体进行激励。然而，统观我国现行法律法规中企业向政府共享数据激励的相关条款，都未规定对企业激励启动申请的审查与核验程序。

    3.激励发放程序不清。一方面激励发放形式仍欠完善。虽然我国现行的相关法律法规明确提出要激励数据资源的有序流通利用以及激励企业等市场主体将数据向省大数据平台汇集共享，但在激励“兑现”时间方面却没有规定确定且具体的激励发放形式。因此，我国企业向政府共享数据的激励发放形式仍处于模糊的状态。长此以往，容易导致激励发放缺乏稳定性，进而消解企业等激励对象向政府共享数据的积极性。另一方面激励发放监督力度不够。我国现行的法律法规中仍然没有相关条款明确企业向政府共享数据激励发放是否应当受到监督，以及应当受到哪一类主体的监督。在实践中，国家机关也并未设立专门的部门以负责对各自依职权启动的企业向政府共享数据激励进行监督和管理。因此，我国企业向政府共享数据激励发放监督仍力有不逮。

    4.激励救济程序不清。其中，包括激励的行政救济程序缺乏。我国现行法律法规中没有与企业向政府共享数据激励行政救济程序相关的条款，这就可能会在实践中将企业向政府共享数据法律激励制度中的各方主体在需要行政救济时陷于“求助无门”的窘境。明确的激励行政救济程序能够保障企业向政府共享数据法律激励中的各方主体获得充分救济且控制其救济成本。另外，还包括激励的司法救济程序缺乏，这将导致企业向政府共享数据法律激励中的各方主体难以通过最后且最牢靠的救济程序保障自身权益，进而破坏激励结果的有效性和稳定性，并滋生社会矛盾。

二、企业向政府共享数据法律激励的理论依据

    在建设数字中国的时代背景下，企业向政府共享数据是驱动数字经济“巨轮”、肥沃人工智能“土壤”以及扬起国家治理现代化“船帆”的必然选择。企业向政府共享数据的法律激励是为了实现数据要素价值的最大化释放，平衡“公益”与“私利”关系。企业社会责任理论、社会共生理论和成本收益理论共同构成了企业向政府共享数据法律激励的理论依据。

    （一）企业社会责任理论

    大数据、人工智能、区块链、元宇宙等新兴技术的飞速发展改变了人类社会的生产生活方式，进而引发社会关系与社会结构的数字化转型与变革。与此同时，企业社会责任的内涵和落实也在与时俱进地发展。事实上，企业向政府共享数据是企业履行新时代企业经济数字责任、企业环境数字责任、企业技术数字责任和企业社会数字责任的必由之路。

    在经济发展层面，企业在与社会公众分享数字产品、数字服务以及数字化经济收益的过程中，可以根据政府的需要和自身的意愿，将数据向政府共享，以便更好、更快地履行企业经济数字责任。在环境保护层面，作为治理环境所不可或缺的“参考资料”，汇集企业数据并向政府共享能够为我国“碳达峰”与“碳中和”目标的实现提供数据支持。在技术研发层面，作为“喂养”原料的数据决定着多领域、多场景下人工智能等关键技术的研发方向、研发进度和研发结果。政府部门主导的智慧政务、智慧交通、智慧医疗等人工智能技术研发也离不开海量数据的“喂养”。在社会治理层面，作为联结因子的企业数据堆叠在一起产生聚合作用后，即可形成政府、平台、企业、行业组织和社会公众共建、共治、共享的崭新治理格局。由此，企业向政府共享数据成为擘画我国多元协同参与的数字经济治理新格局的重要一环。

    诚然，从企业的视角来看，企业积极主动地承担企业数字社会责任是最为理想的状态，但单纯追求社会福利的增加与数据分配正义的实现不符合通常意义上经济活动逐利的本质属性。因此，政府应该激励企业积极承担社会责任，构建企业向政府共享数据的法律激励制度，对企业向政府共享数据行为进行可持续性和有针对性的法律激励。换句话说，企业应该积极承担社会责任是企业向政府共享数据的理论基础，而政府对此进行法律激励也能够促进企业向政府共享数据。

   （二）社会共生理论

    虽然，作为“理性经济人”，企业以追求物质利益为目的，对于能够产生经济价值的数据，通常排斥他方主体同时占有。但是为了能够在风险社会中安身立命并兼顾自身的长远发展，企业也应当积极对具有社会治理职能的政府进行数据共享，即企业与政府在共享数据方面是共生的主体。

     从政府治理层面来看，基于数字时代的扁平化、碎片化及流动化特征，国家治理从层级治理转向智慧治理、从政府主导转向共建、共治、共享。政务数据的开放打通了政府向企业的单向共享数据壁垒，而企业向政府共享数据，正是消除企业与政府之间的单向共享数据壁垒，与“政务数据开放”一起，形成“数据互联互通”的应循之路。从企业发展层面来看，企业及时向政府共享数据有利于政府将多类社会风险抑制在可控范围内，从而确保社会经济向前发展，由此，企业得以在稳定、健康、有序的经济环境中长足运营。换句话说，企业向政府共享数据是政府数字化转型背景下推动政府治理体系与治理能力现代化的关键一步; 而企业向政府共享数据则是遏制社会风险，进而营造安全、高效且有序之营商环境的重要路径。

   （三）成本收益理论

    在企业向政府共享数据的过程中，企业产生了诸如时间、人力资源、数据合规、商业机会、数据格式转换、数据标准对接和商业秘密泄露风险等方面的成本消耗。倘若企业承担了上述所有成本，最终没有任何收益或只能得到少量收益，却要把作为生产要素的数据持续向政府共享，势必会造成企业的成本与收益严重不对等，进而导致企业向政府共享数据的能力持续减弱，积极性大幅降低。企业在共享数据的过程中，企业会力求成本损耗小于收益，这有可能限制企业共享数据的主观意愿。如若成本损耗高于收益，为降低成本，企业将选择不向政府共享数据或向政府共享低质、少量的数据，会大大降低企业向政府共享数据的主动性。

    如果缺乏激励制度，将会影响企业向政府共享数据目标的充分实现。因此，应当充分发挥法律制度的激励功能，从成本收益理论出发，在注重效率的同时兼顾公平，通过倾斜性的成本收益分配机制来调整企业与政府在企业向政府共享数据中的利益关系——通过增加收益型激励(如增加企业的收益) 和减少成本型激励(如减少企业的成本) 等方式，激发企业向政府共享数据的积极性，促使市场资源配置在遵循成本收益理论基础上达至最优状态。这种激励制度的构建既是维持企业持续性向政府共享数据客观能力的需要，也是鼓励企业持续性向政府共享数据主观意愿的需要，更是在企业向政府共享数据法律激励中“更好发挥政府作用”的典型体现。

三、企业向政府共享数据法律激励的创新路径

    政府向企业等社会主体开放公共数据之后如何激励企业向政府共享数据，从而形成双向数据流通格局，勾勒点、线、面一体的数字社会治理之网，已经成为国家数字治理体系和数字治理能力现代化所面临的新课题。针对目前企业向政府共享数据法律激励所存在的4个方面的问题，有必要有针对性地开拓激励制度的创新路径。

   （一）厘清法律激励范围

    1.厘清激励主体范围。激励主体是激励行为的实施者。从广义上来看，既可以是自然人、法人、行政机关、政府和社会团体，也可以是抽象主体，比如，国家、社会、广义的政府等。所以要根据激励方式划分激励主体类型，在企业向政府共享数据法律激励制度的构建过程中明确实施激励行为的主体是广义的政府，即行使国家权力的所有机关，包括立法、行政和司法机关。但仅规定广义的政府作为激励主体，各国家机关难免在激励实施过程中出现相互推诿、权责模糊导致共享数据的企业难以寻找到合理激励主体的情况。因此，有必要进一步对各类国家机关在何种情况下可以作为激励主体进行类型划分。立法机关可作为对数据进行权利属性界定、知识产权认定或财产权益界分等赋予权利型激励以及降低准入条件等赋予资格型激励的激励主体; 行政机关可作为设立数据产业基金、实施政府采购、提供数据产业专项资金、增加财政投入、引导金融机构提供投融资便利等增加收益型激励和税收减免、费用减免等减少成本型激励的激励主体; 司法机关可作为企业向政府共享数据过程中从事协助调查、破案等行为的激励主体。此外，还需要根据数据特质划分激励主体层级。可以根据企业共享数据的数量规模与质量高低来划分激励主体层级: 在数量规模巨大且质量极高的情况下，由中央一级的国家机关作为激励主体; 在数量规模很大且质量很高的情况下，由省级国家机关作为激励主体;其他情况下，由县级国家机关作为激励主体。另外，还可以根据企业数据的效益大小来划分激励主体的层级: 如果企业向政府共享数据产生了关乎国家安全、国计民生、国家利益、关键技术突破等巨大的效益，应由中央一级的国家机关作为激励主体; 如果企业向政府共享数据产生了关乎地区安全、地区发展、公共利益、高新技术突破等很大的效益，应有省级国家机关作为激励主体; 如果企业向政府共享数据行为产生的较大效益，则由县级国家机关作为共享数据企业的激励主体。

    2.厘清激励对象范围。在企业向政府共享数据的过程中，企业消耗了大量成本来积极履行企业数字社会责任，响应共建“企业政府共同体”的号召，因此企业理应作为激励对象而受到激励。当然，不是所有企业都应成为重点激励对象，也不是所有企业都应受到同等激励，而是应该针对企业类型与规模的差异厘清重点激励对象范围与一般激励对象范围。具体来讲，先要厘清重点激励对象范围。因本文所称的数据乃是依托于计算机技术生成的、以二进制信息单元0、1的形式表示的原始要素，因此，是否依托计算机网络技术经营企业便决定了该企业是否有能力提供一定数量、一定质量的数据。相较于非互联网企业，互联网企业掌握着更多数量、更具可用性的搜索、电商、社交数据资源，所以理应成为重点激励对象。从企业规模差异来看，大型企业掌握了更多的经济、技术、物质、人力等资源，进而也就能够掌握更多数据资源。因此，大型企业理应成为同类型企业中的重点激励对象。值得一提的是，鉴于互联网中小微型企业可能同样掌握数量较多且具有可用性的搜索、电商、社交数据资源，也应当将其纳入重点激励对象的范围。另外，还要厘清一般激励对象范围，这是因为“广撒网”式的物质性激励势必给作为激励主体的政府带来沉重的财政负担。非互联网企业掌握的数据资源数量更少、质量更低; 中小微型企业掌握的数据资源数量更少、质量更低。因此，应当将非互联网企业与中小微型企业纳入一般激励对象范围，既有利于减轻政府的财政负担，也有利于实行精准有效的企业向政府共享数据法律激励。

   （二）设立法律激励标准

    1.设立前置激励标准。法律激励标准是成本收益理论视角下衡量企业向政府共享数据社会效益大小的基本准则。因此，决定法律激励是否得当的关键因素是企业向政府共享数据法律激励标准的设置是否合理。鉴于我国现行法律法规中缺乏具有针对性和差异性的企业向政府共享数据前置激励标准，为了做到激励精准，并保障激励中的形式公平与实质公平，可将企业类别与规模分别作为具有针对性和差异性的企业向政府共享数据前置激励标准的设置依据。人工智能、大数据、区块链、物联网、元宇宙等技术早已赋能生活中的方方面面，算法的进步和算力的提升使得人类社会原有的生产结构和分配结构产生了颠覆性变化，诸多互联网企业因此获利颇丰，非互联网企业虽面临“大洗牌”危机，但插上“数字化”的翅膀，也有望进行数字化转型，从而改头换面并重获新生。互联网企业拥有海量的搜索、电商和社交数据，对数字经济发展、人工智能技术进步与国家治理能力提升来说，这3类数据至关重要，所以互联网企业应当是企业向政府共享数据的主要供给主体，也是企业向政府共享数据法律激励中的重点激励对象。在设置前置激励标准时，应针对互联网企业和非互联网企业设置不同的前置激励标准。这样既可提高互联网企业向政府数据共享的积极性，也可避免对非互联网企业造成共享数据压力并推动非互联网企业进行数字化转型升级。另外，根据企业规模设立具有差异性的前置激励标准。以互联网企业为例，中小微型企业因其本身人力资源、数据资源、基础设施等物质资源和资产总额与大型企业天然存在较大差距，因此针对大中小微型企业设置灵活互异的前置激励标准，有利于减轻中小微型企业向政府共享数据的负担，以促进中小微型企业自身的良性发展，从而提高在物质资源与资产总额方面占优势地位的大型企业共享数据的积极性。

    2.设立后续激励标准。具有确定性和精准性的后续激励标准有利于充分调动作为激励对象的企业向政府共享数据的积极性，并保障法律激励的有效落地。因此，可以根据评估数据的两大表征决定要素——数据数量、数据质量设立企业向政府共享数据行为发生后的具有确定性和精准性的后续激励标准。在企业向政府共享数据行为发生后，企业所共享的数据数量是评估该行为社会效益的重要依据，因而其可作为具有确定性的后续激励标准的设立依据。当企业向政府共享的数据数量达到一定规模时，将带来3个层面的社会效益: 一是作为“喂养”原料可以助推人工智能技术的发展。二是作为基本要素可以助推政府数字化转型背景下国家治理体系和治理能力的提升。无论是用于国家治理，还是用于预测社会舆情，数据的数量规模越大、用处就越大。三是作为基础资料可以助推数字经济稳定向上增长。在数字经济时代，庞大的数据数量能促使政府这只“看得见的手”通过大规模数据处理大幅降低数字市场的不确定性，进而使各类资源以更快的速度流向使其产生更大价值的地方。总之，企业向政府共享数据之后，政府可依据数据数量规模的大小设立具有确定性的后续激励标准。其次，根据数据质量设立具有精准性的后续激励标准。英国数据管理协会(DAMA)的数据质量维度工作组提出了数据质量的六大核心要件: 完整性、独特性、及时性、有效性、准确性和一致性。具体而言，完整性用来描述数据的完整程度; 独特性用来描述数据是否被重复记录，在数据集中是否有相同的数据出现; 及时性用来描述从数据进入处理阶段到可正常查看的时间间隔程度，数据在及时性上应尽可能贴合数据处理的实际发生时点; 有效性用来描述数据是否符合特定的格式、类型及取值范围;准确性是指数据用来描述特定对象时的准确程度，通常需要参照物或特定对象来加以确定; 一致性用来描述同一数据以不同形式存在时是否具有差异。企业向政府共享数据之后，政府可依据企业共享的数据是否符合以上6个核心要件来对数据质量作出判断，然后以质量的优劣设立具有精准性的后续激励标准。

   （三）丰富法律激励方式

    1.创设数权赋予型激励。企业向政府共享数据带来的成本与收益的失衡会导致企业权利与义务的失衡，而数权赋予型激励可以矫正这种失衡，即作为激励主体的立法机关通过法律的制定、修改或解释，确认作为激励对象的企业享有数据权利，以激励企业积极向政府共享数据。一是创设数据所有权赋予型激励。企业对收集而来的他方原始数据进行加工处理，开发了他方原始数据的剩余价值，即企业将不同所有人的数据合并在一起进行二次创造，从而形成另一种具有价值的新形态的数据，企业理应对此类数据享有所有权。确认企业对合法获取并根据《个人信息保护法》和《数据安全法》相关规定进行经匿名化或脱敏等处理的数据享有所有权是益于塑造大数据产业和数据要素市场的激励方式，可以激励企业参与大数据产品研发，开发出数量庞大、质量优胜的数据，进而推动数字经济发展。二是创设数据知识产权赋予型激励。从赋予企业数据知识产权出发，原始数据和次生数据如具有“独创性”可采用版权法保护，否则可给予邻接权保护; 企业采用保密措施的数据可按商业秘密对待，其余不能纳入以上保护的数据都可视作财产权客体。事实上，国家知识产权局已成立工作专班，形成了充分尊重数据处理者创造性劳动和资本投入，承认和保护数据处理者的合理收益等原则性思路。目前，国家知识产权局已经在浙江、上海、深圳等地开展数据知识产权保护试点，力争在立法、存证登记等方面取得可复制可推广的经验做法，为后续制度设计提供实践基础。在数字经济高速发展的时代背景下，厘清各数据权利主体控权范围、确定数据权利类型并赋予数据权利是企业向政府共享数据法律激励中的首要激励方式。三是创设其他数据权利赋予型激励。数据非所有权论者认为，应创设数据控制权、数据有限排他权、数据用益权或数据持有权。数据用益权可与数据所有权形成二元结构，在保障数据原发者初始权利的前提下，满足企业利用数据并受保护的需求。数据权利束论者认为，“数据权利束”可以囊括数据上所蕴含的各方主体权利，在面对权利束内部的利益冲突时，应遵循国家(数据) 主权优先，人格利益次之，数据业主财产权最后的位阶安排。数据权利块理论者认为“由权利束发展出的权利块既贴合数据权利的多元性、动态性，又融通并改进了我国‘权能分离’理论，足以成为我国数据权利的基础性结构”。事实上，创设数据控制权、数据有限排他权、数据用益权、数据持有权、数据权利束或数据权利块是益于企业全领域共享、流通数据与强化数据利用的激励方式，能够在立法层面充分保障作为数据处理者的企业所享有的相关数据权利。

    2.创设增加收益型激励。根据成本与收益理论，增加企业收益能够产生激励效应。一是设置直接物质性利益激励。一方面，可以依据企业向政府共享数据所带来的经济收益或社会效益等对企业直接实行货币激励; 另一方面，可以在实行货币激励的基础上依据企业类型对企业实行非货币物质激励，例如对企业提供具有一定价值的不同种类非公开数据集，包括地理、气候、交通、城市景观或公共服务等具有一定经济价值且尚未公开的数据集。在数据要素成为经济发展新引擎的当下，具有一定经济价值且尚未公开的数据集能助力企业革新数字产品与数字服务，进而为企业带来数字化经济收益，因此，此举能够有效调动企业向政府共享数据的积极性。二是设立专项基金并实行政府数据采购激励。可依据企业提供的书面申请和面向政府的数据共享计划对企业提供专项基金激励。将企业共享数据作为一种服务纳入政府集中采购目录。通过政府采购激励方式为国家治理或为公众提供公共服务，以法定的方式、方法和程序，由财政部门以直接向相应企业付款的方式，从数据市场上为政府部门或所属团体购买企业向政府共享数据服务。三是实行贷款优惠及给予投融资便利激励。应当引导金融机构对向政府共享数据的企业提供贷款优惠及给予投融资便利，促进信贷资金更多流向这些企业，引导商业银行推出与企业共享数据相关的线上化金融产品。与此同时，引导政策性银行通过提供优惠利率的专项流动资金贷款等多种方式支持向政府共享数据的企业。

    3.创设减少成本型激励。其目的在于弥补企业向政府共享数据过程中的各类成本消耗，提升企业向政府共享数据的积极性。一是通过直接弥补成本对企业向政府共享数据进行激励。企业对向政府共享数据的成本消耗进行计算，制作成本清单上交数据需求部门，经有关部门审核后即对企业进行成本补贴发放。一般而言，企业共享数据的成本应当包含时间、人力资源、数据合规、商业机会、数据格式转换、数据标准对接、商业秘密泄露风险、行政消耗等。企业成本的消耗是阻碍企业向政府共享数据的重要因素之一，依据成本收益理论，此种激励方式可以精准消解企业的成本顾虑。事实上，域外已存在相关立法实践，比如欧盟《数据法案》提出了两个主要的企业向政府共享数据的激励方式:一是减少数据持有者或其他企业的行政负担。企业等数据持有者可以针对法案规定的“企业向政府共享数据”行为向有关部门请求合理补偿。二是通过减税降费实现对企业向政府共享数据进行激励。在税收优惠激励上，一方面，应当灵活运用降低税率、税收抵免、加速折旧、公益性捐赠支出扣除、研发费用加计扣除等方式激励企业积极向政府共享数据; 另一方面，应当扩大税收激励范围，实现从大型企业到中小企业、从互联网企业到非互联网企业的激励对象全面覆盖。在费用减免上，可尝试取消或停征向政府共享数据之企业的行政事业性收费。企业向政府共享数据与整个社会的可持续发展息息相关，欧盟《为公共利益制定企业向政府共享数据的欧洲战略》中提到，企业向政府共享数据行为能够内化为企业社会责任中的一个要素，公共部门可据此对企业进行相关的税收优惠激励。三是通过推广和应用隐私计算技术减少成本，从而实现对企业向政府共享数据进行激励。隐私计算技术是保障数据在共享与流通中实现“可用不可见”的一系列可计算模型与公理化系统的总和。当前，隐私计算技术既是护航数据资源安全共享的有效方式，也是促进数据要素跨领域、跨行业流通的核心技术保障。因此，政府可在确保隐私计算技术安全有效且合法合规的前提下，尝试在企业向政府共享数据的过程中推广和应用隐私计算技术，以减少企业数据合规与商业秘密泄露风险等成本的方式激励企业向政府共享数据。

    4.创设提高声誉型激励。企业一般都希望通过积极承担企业社会责任来树立自身的良好声誉，因此提高声誉型激励日益成为多数企业所乐于接受的激励方式。创设企业向政府共享数据的提高声誉型激励包括两个方面: 一是设立奖项进行提高声誉型激励。企业向政府共享数据有助于推动以数据为养料、以算法为经络、以算力为骨骼的人工智能技术体格健壮的发展，政府对人工智能技术的应用和开发主要体现在智慧建设等场景，因此，可设置助力智慧城市、智慧政务、智慧司法、智慧交通、智慧医疗建设等奖项。因为企业向政府共享数据有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，可设置助力社会治理奖项; 企业向政府共享数据有助于促进数字经济的良性循环发展，可设置助力数字经济发展奖项。二是设立表彰栏目进行提高声誉型激励。欧盟《为公共利益制定企业向政府共享数据的欧洲战略》强调了加强公众认可的激励方式，并指出该方式可以有效提高企业声誉。我国各级政府部门也进行过提高声誉型激励的相关实践，例如国家林业和草原局官方网站设置“先进表彰”栏目，对在环境保护、生态保护等方面作出贡献的个人和其他组织进行提高声誉激励。事实上，一些互联网企业并不缺乏资金和数据，但却渴望通过积极承担企业数字社会责任的方式在社会上留下较好的声誉，这是因为较好的声誉有利于企业良好形象的塑造，可以为其带来源源不断的忠实客户，进而保证其收益的可持续性。因此，可在政府相关部门的官方网站、官方微信公众号设置专门的企业向政府共享数据表彰栏目，按月、按季度或按年进行一次批量公开表彰。若是贡献特别巨大的企业，可对其进行特别报道以示表彰，从而提高企业声誉。

   （四）健全法律激励程序

    1.健全激励启动程序。激励启动程序是整个企业向政府共享数据法律激励的开端，其存在与否和基本走向决定了后续程序的存在与否和基本走向。首先，要完善激励启动的外在形式。根据激励启动主体的不同，可将激励启动程序划分为依职权启动和依申请启动。当政府部门认为企业向政府共享数据行为将创造一定效益或已创造一定效益时，可依职权启动激励程序。作为“企业与政府命运共同体”的一部分，政府“回馈式”地对企业进行激励，有利于促进企业向政府共享数据。企业也可以向相关政府部门申请激励。获得法律激励是积极承担企业社会责任并付出相应成本的企业的一项权利。美国《1984年电子通信隐私法》的第 2706条提出，企业等市场主体能够依法要求政府填补执法数据协查所产生的相应成本。亚马逊、脸书(Facebook) 、雅虎等美国互联网企业都曾据此向美国司法机关申请激励。我国也应积极完善企业向政府共享数据的激励启动形式，使得企业可以根据共享数据成本，自行向相关政府部门申请激励。其次，要完善激励启动的内置程序。企业向政府共享数据激励启动的内置程序因激励启动外在形式的不同而分为两个基本方面: 一是依职权启动的企业向政府共享数据激励应当严格进行备案。政府在依职权启动的企业向政府共享数据激励中不得随意决定激励启动与否。任何机关部门启动企业向政府共享数据激励程序，都应遵循合理原则与比例原则，精准定位激励对象，严格比照激励标准并实施备案。在备案中，应当阐明激励对象以及激励目的。二是依申请启动的企业向政府共享数据激励应当提交详细的申请材料。欧盟在《数据法案》第20条中要求数据持有者申请企业向政府共享数据激励时提供的材料分别是成本核算和合理差额幅度。我国企业在申请向政府共享数据激励时也应提供向政府共享数据的成本核算明细等材料，以便相关部门审核并给予相应的激励。此外，企业向政府共享数据法律激励的启动应以企业所共享的数据不涉及个人信息、个人隐私和企业商业秘密等为前提。数据要素的全方位、全领域共享与利用固然十分重要，但也应建立在保障个人信息权、个人隐私权、企业商业秘密和财产权等权益的基础之上。一方面要确保向政府共享的数据合法合规，既是企业主动履行法律义务与合规义务的表现，也是其践行企业数字社会责任的先决条件; 另一方面，政府在进行法律激励前，也应当积极履责，对企业所共享的数据进行合法合规审查，以求在企业向政府共享数据法律激励中“更好发挥政府作用”。

    2.健全激励审核程序。企业向政府共享数据的激励审核程序是有关部门对依职权激励启动与依申请激励启动进行审查与核验的程序。首先，要健全对政府部门激励启动备案的审核程序。该程序属于形式审核，审核的内容包括激励对象的资格以及激励的主要目的。若发现激励启动不符合规定，比如数据不合法、数据不合规、备案不规范、激励对象不符合、激励目的不合理或激励过多等情形，有关部门可撤回该激励启动行为并要求作出激励启动的政府部门进行调整，调整后仍不符合激励启动条件的，有关部门可直接撤销激励启动行为。其次，要健全对企业激励启动申请的审核程序，包括形式审核和实质审核。前者主要是针对作为激励申请提出人的企业所提供的材料进行书面审核，包括激励申请资格、成本核算明细等; 后者则要求审核部门对企业所共享的数据进行合法合规审查，并再次核算成本明细，进而考察是否符合一般市场价格与价值。由于实质审核牵涉数据价格与价值考察等事项，对审核部门的专业性要求极高，审核部门可委托数据交易所或数据中介等专业组织来核算与评估，以保障实质审核结果的公正和客观。对于激励申请资格不符合的，审核部门可直接驳回申请;对数据共享成本明细计算有误的，审核部门可以告知激励申请人在规定时限内作出修正并再次提交激励申请材料。符合激励启动标准的，审核机关应在一定时限内作出批准企业向政府共享数据激励启动申请的书面决定并公示。

    3.健全激励发放程序。企业向政府共享数据的激励发放程序是指激励行为在依职权或依申请启动后经审核符合激励发放条件的，由国家机关遵循一定的激励标准向激励对象进行激励“兑现”的程序。企业向政府共享数据激励发放程序的构建应当聚焦两个方面: 一是优化激励发放形式。激励的发放可分为定期发放与即时发放两种形式。定期发放主要适用于依职权启动的企业向政府共享数据激励，以季度或年度为间隔，激励对象并不固定，一般以季度或年度企业向政府共享数据的情况精准遴选出激励对象，严格遵循激励标准进行激励; 即时发放主要适用于依申请启动的企业向政府共享数据激励和特殊情形下实施的企业向政府共享数据激励。紧急情况下政府部门急需调配企业数据而事后作出的及时补偿、企业向政府共享数据在重大突发事件下发挥巨大作用或企业向政府共享数据行为带来巨大的社会效益等都属于特殊情形。此类情形下，政府理应及时对企业进行激励，这不仅能及时提高企业向政府共享数据的积极性，也是遵循激励的及时兑付原则的体现。二是加强激励发放监督。除涉及国家秘密等对国家安全至关重要的重大事项或法律法规所规定的其他情形外，企业向政府共享数据激励的发放应当向社会公布，接受社会监督。国家机关应当有专门的部门负责对各自依职权启动的企业向政府共享数据激励进行监督和管理。该部门应当对企业向政府共享数据激励进行定期抽查和激励后评价。同时，在物质性激励中，对激励资金必须做到专款专用，任何单位不得弄虚作假、冒领滞留、截留挪用。

    4.健全激励救济程序。为保障企业向政府共享数据法律激励中的激励主体与激励对象能够及时寻求救济以实现激励正义，应当设置企业向政府共享数据的激励救济程序。首先，设置行政救济程序。从现有的行政救济理论与制度看，公民、法人或者其他组织认为行政机关实施的企业向政府共享数据激励行为侵犯了其合法权益的，可向有关机关提出，请求改正、补救。当下的行政系统救济制度包括诉讼制度、复议制度、赔偿制度等，其中行政复议应作为企业向政府共享数据中激励对象重点应用的救济程序。应当规定，在企业向政府共享数据激励的过程中，若出现政府部门不履行激励行为、迟延履行激励行为、激励行为履行不到位或激励行为履行不合理等情形，激励对象可向有关机关提出行政复议，要求政府部门进行改正和补救。其次，设置司法救济程序。司法救济是企业向政府共享数据激励救济中的最后也是最牢靠的一道防线。司法救济是在纠纷解决手段从“私力救济”向“公力救济”转变过程中出现的一种手段。在企业向政府共享数据激励的过程中，激励主体的不当行为可能会引起系列相关激励纠纷。在企业向政府共享数据法律激励制度中应当设置司法救济程序，以作为企业向政府共享数据法律激励中相关纠纷的最后“解压阀”。

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部分参考文献