严控煤炭！中国在领导人气候峰会上的表态意味着什么？

在与美、法、德和基础四国等多场高层气候外交活动中,中国提出了控制煤炭和氢氟碳化物等新的气候行动目标。

文 | 石毅

4月22日，习近平主席作为第一位外国领导人在美国总统拜登主持的气候峰会上发言。

在过去短短的两周时间内，中国先后与基础四国成员、德、法和美国举行高层对话，在气候外交上动作频繁。

中美两国气候特使在上海的会面，以及习近平主席随后应邀在线出席美国举办的领导人气候峰会也标志着中美之间的气候外交在特朗普任期结束后重启。

借由这些气候外交活动，中国在煤炭消费和控制非二氧化碳温室气体等方面做出进一步承诺，并回应外界关于它应该进一步提高气候雄心的诉求。

▎ 严控煤炭

相隔四年，中美两国在持续的对抗和摩擦中，回到了气候外交的谈判桌上。

4月22日世界地球日，习近平主席作为第一位外国领导人在美国总统拜登主持的气候峰会上发言。他虽然主要是重申了过去一年中国的诸多气候承诺，但也没有让守在直播间的人空手而归。

他提出中国将严控煤电项目，在“十四五”（2021-2025）期间严控煤炭消费增长，“十五五”（2026-2030）时期逐步减少。他还强调为实现去年提出的在2030年前碳达峰和2060年前碳中和的承诺，中国正在制定碳达峰行动计划，支持有条件的地方和重点行业、重点企业率先达峰。

虽然国内外都有声音认为中国应该进一步提升气候行动力度，争取更早达峰，但习近平说：“中国承诺实现从碳达峰到碳中和的时间，远远短于发达国家所用时间，需要中方付出艰苦努力。”这算是间接回应了外界声音。就在一周前，中国外交部副部长乐玉成更加直接地指出，要求中国提前实现碳达峰和碳中和是“拔苗助长”，中国和发达国家应对气候变化处于不同阶段，中国现在的目标“已经很了不起了”。

一份中外学者近期发表在《科学》杂志上的研究称，中国的碳中和目标与《巴黎协定》旨在将全球升温控制在1.5℃的目标大体上一致，但实现目标则要求中国在短期内实现深度减排，到2050年，中国的二氧化碳排放要在基准情景基础上减少90%，对煤炭的需求应降至近零。

在中国的减排行动中，煤炭是至关重要的一环。每年全世界一半的煤炭消费发生在中国。中国境外的全球燃煤发电装机容量似乎也已在2018年达到峰值。而绿色和平发布的一份简报称，中国在过去五年新核准了144.8吉瓦的煤电项目，其中有三分之一的审批发生在2020年。

过去几年，中国中央政府一边在为化解煤电潜在过剩风险，一边为打赢“蓝天保卫战”而对煤电建设有所控制，不过这却是第一次在国际场合做出承诺。自然资源保护协会（NRDC）亚洲高级战略总监费楠茉（Barbara Finamore）评论说，习近平的承诺让人看好，中国接下来应该在“十四五”能源规划中制定淘汰现有燃煤电厂时间表，并停止建新项目，另外还要明确煤炭消耗和二氧化碳排放量上限。

中国国内的一些专家提出了将2025年煤电装机容量控制在1100吉瓦以内的目标，这接近中国在2020年底的煤电装机容量，也就是说，新增装机容量要用于淘汰老旧机组。中央政府2014年下放了煤电审批权，而一些地方政府往往有很强的发展经济冲动来审批新的煤电项目，北京大学能源研究院特聘研究员杨富强建议，中央应该将煤电审批的权限收回，“不然很难’严控’。”但他强调，也不必紧盯着煤电的新增装机容量，中国电力部门在过去“十三五”期间的煤炭消费并没有超出煤控指标，但这意味着新增煤电厂项目的“搁浅资产”风险大大增加。

在习近平的讲话后，中国外交部在深夜召开了媒体吹风会，国家发改委副秘书长苏伟在吹风会上说，中国决定严控煤炭消费增长的信号非常明确，新增用电需求优先使用非化石能源发电量来满足。中国在三月份首次提出构建以新能源为主体的新型电力系统，他进一步解释说，煤电装机今后主要是用于保障电力稳定供应和为可再生能源发电提供调节的作用。

▎ 中美重回气候谈判桌

习近平在讲话中还表示“中方欢迎美方重返多边气候治理进程。”就在峰会前一周，美国气候特使克里与中国气候变化事务特使解振华在上海会谈，随后双方共同发表气候联合声明。环球时报英文版将此形容为美中紧张关系里的新“乒乓外交”。

奥巴马执政时期，中美两国分别在2014年、2015年和2016年发表应对气候变化联合声明。不仅如此，双方还成立了气候变化联合工作组，建立了部长级的沟通渠道。在特朗普执政期间，双边关系剑拔弩张，高级别气候合作也戛然而止。

能源基金会首席执行官兼北京办事处总裁邹骥分析说，在过去四年的对抗与冲突中，两国政府的政治互信受损严重，美国将中国作为头号竞争对手。

克里在多个场合说过美中面临广泛分歧，但“我们不能成为这些分歧的囚徒”。但外交部发言人赵立坚早就在今年1月就说，不能指望气候合作成为“温室里的花朵”，这必然与整体中美关系息息相关。

铝是电动汽车和新能源等新兴产业的重要原材料，图为安徽的一家铝材厂。图片来源: Alamy

“现在我们正处在这样一个艰难的时刻，”邹骥说，“外交中的摩擦一直都会有，但双方还得要保持基本的政治互信，只有这样，合作才能一点点展开，随着合作深入，才有机会稳定双边关系。”

作为全球最大的两个排放国，中美的排放占到全球40%以上。《2020碳排放差距报告》显示，由于缺乏足够有雄心的行动，实现《巴黎协定》目标的挑战大大增加。而现在中美又重聚在《巴黎协定》框架下，也都承诺了净零排放目标，这正是合作的基础。邹骥说，他期待中美双方能够排除地缘政治关系中的复杂性，将气候合作务实积极地进行下去。

在中美联合声明中，双方强调两国将扩大国际投融资，支持发展中国家实现可再生能源转型。尽管一直有声音呼吁中国应尽快停止在海外投资“高碳”的煤电等项目，但在过去一周的多份声明和领导人讲话中，中国未进一步提供更明确的行动目标。

▎ 加强非二氧化碳温室气体管控

中国在与德、法领导人对话后，还承诺接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》，加强氢氟碳化物（HFCs）等非二氧化碳温室气体管控。

这份修正案的目标是在未来几十年将全球使用的18种HFCs削减至少80%。HFCs广泛用在空调等制冷行业，作为消耗臭氧层物质的替代物。但这有些顾此失彼，它们的温室效应可能是二氧化碳的数千倍。

北京大学环境科学与工程学院教授胡建信告诉中外对话，当前中国HFCs年排放量约占全球20%，虽然与美国和欧盟接近，但是HFCs的需求和排放正在快速增长；2019年，中国HFCs的生产量超过全球总量的60%，如果以二氧化碳当量计算已经达到10亿吨水平，按照修正案要求，中国作为发展中国家应在2024年将对HFCs生产和消费冻结在基线水平，2029年从该水平削减10%；而按照这个时间表测算，中国HFCs排放达峰将落在2030年后，峰值超过5亿吨二氧化碳当量。中国目前的年碳排放量为100亿吨左右。

中国虽然在2016年签署了《基加利修正案》，却迟迟未通过，没有产生法律约束力。胡建信评价说，过去几年中国已经在筹备履约工作，此次在非二氧化碳温室气体管控上前进一步，这个战略选择“影响全球HFCs的减排进程。”

在三月通过的“十四五”规划纲要中，中国就提出要加大非二氧化碳温室气体控制力度。邹骥表示，中国的非二氧化碳温室气体排放已占到总排放的约30%，其减排难度高于二氧化碳，在这一领域存在广泛的双边多边合作机会。

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