国际视域下国家资历框架实施影响的研究
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【刊载信息】欧阳忠明，王饶若愚，闵学良. 2020. 新时代中心城市广播电视大学转型发展的路径探索[J]. 中国远程教育（7）：23-31.
【摘要】从20世纪90年代开始，全球先后有150多个国家构建了各具特色的国家资历框架，目的是提高公民的整体技能水平，改善教育培训系统与劳动力市场之间的关系。纵观近30年的发展历程，国家资历框架实施范式从“新自由主义”向“可持续发展”转变，拓展了实施影响的分析框架。相关国家基本上形成了以学习成果为中心的“共同语言”，相关资格在劳动力市场得到了一定的运用，利益相关者逐步走向合作治理，构建了适应性的质量保障体系，并开始关注跨境资格的认定。然而，诸多国家的实践表明，国家资历框架实并非所谓的“灵丹妙药”，实施过程中仍然暴露出诸多问题。由此，我国在实施国家资历框架过程中需要注重：以学习成果为准则，实现不同语言的趋同；以就业逻辑为导向，实现两大体系的联结；以合作治理为目标，实现利益群体的嵌入；以能力建设为中心，实现保障体系的匹配；以“一带一路”发展为契机，实现跨境资格的认定。
【关键词】国家资历框架；教育政策；可持续发展范式；终身学习；学习型社会；成人学习；社会治理；“一带一路”
伴随着全球化竞争的日益激烈，整体技能水平的提升、教育与培训系统的改革以及资历制度的完善成为大多数国家政策关注的优先事项。许多国家特别重视改善教育培训系统与劳动力市场之间的关系，并把构建国家资历框架
一、
国家资历框架实施影响的分析框架
（一）国家资历框架实施的政策指向
在过去的几十年间，国家资历框架实施一直是教育与培训系统中政策和体系发展的一个突出特点。大多数国家往往把国家资历框架视为超越现有资格体系的重要政策工具，旨在重新界定资格之间的相互关联方式以及如何在社会中得到重视和应用。犹如格拉博和拉泽森的观点，“政策制定者之间形成的全球共识，即基于成果为导向的资历框架建设已经成为关键的政策工具，被视为“职业的福音”（Grubb & Lazerson, 2006, p.37）。为此，作为职业教育与培训改革的重要推动力量，大多数国家的资历框架建设呈现出较为一致的政策指向：“①提升教育与培训系统对劳动力市场的反应能力；②建立职业教育、普通教育和高等教育之间的互通路径；③提升教育与培训的质量和灵活性；④教育与培训系统从基于投入到基于产出的转变。”（Chakroun, 2010, p.200）通过对相关国家的国家资历框架政策文本进行梳理，博纳沃尔德和科尔斯发现，内部系统的政策改革和国际上对全球劳动力资格的认定成为诸多国家的政策指向。内部系统政策改革的目的是把其作为国家资格体系中学习水平认定的基准；外部目的则是把其作为一种转换工具，能够实现国家之间资格水平的比较（Bjornavold & Coles, 2008）。可以说，大多数国家把资历框架视为提升教育与培训的供应质量、提高劳动力技能水平的一种方式，让工作变得更体面和更具有生产力，从而使社会经济变得更具有竞争力和可持续性。虽然，诸多国家的资历框架的实施政策指向趋向一致，但在近30年的发展历程中，其实施范式却经历着一场嬗变。
（二）国家资历框架实施的范式嬗变
国家资历框架是政府寻求确保高质量教育与培训的基本手段，具有一定的价值导向，而这种价值导向决定了国家资历框架实施影响的方向。从近30年的发展历程看，国家资历框架实施的价值导向经历了“新自由主义”向“可持续发展”范式的转变。新自由主义理论源于哈耶克理论、新公共管理理论和华盛顿共识，将世界视为不完善的功能性市场。对于新自由主义来说，解决上述不完善市场的公共政策是政府干预经济的重要表现，目的是提高市场效率。全球第一代国家资历框架有明显的“新自由主义”影响的印记。菲利普斯认为，新西兰资历框架改革从一开始就以经济发展为重点，在公共部门改革中强调以市场经济为导向（Philipps, 2003）。基于南非国家资历框架的发展进程，S.M.阿拉斯指出，该框架是新自由主义而不是民主的衍生物，目的是为了使南非经济在国际资本主义经济中具有竞争力，并带来更多的工作机会、更多的财富、更高的工资和更具竞争力的技能（Allais, 2003）。扬强调，20世纪90年代的国家资历框架代表了“新自由主义经济中政府干预的普遍范例”，因为它们都是为了获得更强的中央控制并为个人提供更多的选择（Young, 2003）。科尔斯等人对20世纪90年代相关国家（主要包括英国、新西兰、南非和澳大利亚等英语国家）的资历框架政策理性进行了梳理并指出，经济驱动因素显然主导了该时期创建国家资历框架的动力，并用它来提高培训的数量、重点和质量。与此相关的是，企业需在全球范围内更具竞争力，并要求各国积极投资商业基础设施，从而变得更具吸引力（Coles, Keevy, Bateman, & Keating, 2014）。
然而，伴随着全球化的发展趋势和可持续发展目标的提出，新自由主义价值导向在国家资历框架实施中受到越来越多的质疑，可持续发展范式则逐渐受到欢迎。《教育2030议程》中“可持续发展目标4”（SDG4）强调，我们要关注教育支持人类发展、经济、社会和环境可持续性的目的和相关性。对经济需求的回应不以牺牲其他类型的需求为代价，因为这可能导致不平衡和扭曲的教育与培训系统，特别是职业教育与培训。因此，国家资历框架应该超越经济层面，开发以终身学习为导向的框架，并在社会中投入使用。正如博纳沃尔德和科尔斯指出的那样，国家资历框架可以作为“具有远见的工具”（Bjornavold & Coles, 2008）。可持续发展目标强调，技能的形成不仅由经济需求驱动，还包括个人和社会在更复杂的世界中不断追求美好的生活，而在这个世界中可持续性、公平和全球公民身份是关键。基于此，联合国教科文组织为教育政策评价提供了一种新的、综合性的评价方法：①经济增长视角，包括生产力与成长、就业能力与就业创造以及新的工作方式；②社会公正视角，包括物质与无形财富的重新分配以及社会包容；③可持续性视角，包括绿色经济、代际权利和全球公民身份（UNESCO, 2015）。该方法以平衡经济增长、社会公平和可持续性发展问题为“分析镜像”，为评价教育与培训系统（包括资历框架）的影响提供了强有力的分析框架。国家资历框架实施的“成功”可以通过这种改革在多大程度上实现与三个“镜像”相关的积极成果来分析。从第二代国家资历框架开始，许多国家在资历框架实施过程中逐渐彰显可持续发展价值导向，积极响应经济增长、社会公平和可持续性发展的外部需求。
（三）国家资历框架实施影响的评价要素
将国家资历框架实施影响的讨论置于可持续发展范式下，为更好地平衡经济、社会公平和可持续性发展提供了机会。反过来，这对分析国家资历框架实施影响提供了行动方向。部分研究者在对“新自由主义”范式进行批判的基础上提出了国家资历框架实施影响分析的相关要素。S.M.阿拉斯在对16个国家的资历框架实施影响进行分析时把要素分为11个维度：“①提升资格系统的沟通；②通过学习成果来提升个人资格的透明度；③减少劳动力市场和教育之间的错配；④学分的累积和转换；⑤先前学习的认证；⑥可获取性；⑦质量保障体系和新的监管、评价与认证机制；⑧改革教育与培训的供应；⑨提高职业技术教育与培训的平等意识和基于工作场所的资格；⑩提高私营部门对职业技术教育与培训的财政贡献；k国际认证和劳动力流动。”（Allais，2010，pp.49-61）戴维·拉菲则在综述前人研究成果的基础上提出了国家资历框架实施影响的7个分析维度：“①共同语言；②利益相关者的参与与协调；③规则；④质量保障；⑤单位化和模块化；⑥资历的透明度；⑦文化和教育领域的变革。”（Raffe, 2013, pp.147-148）尼克·皮切尔等人指出，国家资历框架实施影响的分析可以源于以下几个目标：“一是试图实现每个机构相同资格的水平代表相同的价值；二是试图构建一个与国家资历框架相适应的质量保障体系；三是实现国家资历框架对教育与培训系统的影响；四是鼓励所有利益相关者的参与。”（Pilcher, Fernie, & Smith, 2017, p.8）尽管关于国家资历框架实施影响分析存在多种声音，很难得出确定的一般性结论，但结合联合国教科文组织的三种“分析镜像”，我们依然可以管窥当今各国资历框架实施的重点，从而构建逻辑分析框架：①“学习成果”——国家资历框架实施的关键要素；②实现教育培训系统与劳动力市场之间的匹配——国家资历框架实施的内部目标；③不同利益相关者积极参与——国家资历框架实施的基本要求；④相适应的质量保障体系——国家资历框架实施的重要保障；⑤实现跨境资格认定——国家资历框架实施的外部目标。可以说，这5大要素能够帮助我们有效且较为全面地分析国家资历框架实施的影响。
二、
跨国视域下国家资历框架实施影响的分析
从国际上国家资历框架研究成果看，大多数聚焦于国家资历框架的描述和宣传层面，却都忽视了对实施影响的考量。2010年后，这种局面逐步得到了改善，相关组织（如国际劳工组织、欧盟职业培训发展中心）、相关国家的调查报告和研究成果为我们分析国家资历框架实施影响提供了诸多依据。
（一）终身学习的“共同语言”是否形成
国家资历框架积极打造以学习成果为中心的“共同语言”，构建一个以学习成果为中心的学习系统，使其组成部分之间的关系更加透明且更容易理解。它还提供了规划和协调学习的概念性工具，使系统更加连贯和统一（Raffe, 2013）。“共同语言”使不同的部门、教育与培训机构以及外部利益相关者，特别是私营部门之间能够就技能需求进行对话，并做出相关回应，目的是资格在国家层面实现“可接受”。在过去的几十年间，尽管国家实践存在差异，但许多国家依然在“共同语言”打造方面取得了长足进步。2017年，欧盟职业培训发展中心的调查报告发现，目前全球150多个国家大都以学习成果为导向（见表1），力争实现框架的透明性和沟通性。在提升资格系统的理解力方面，苏格兰框架被视为最成功的一个框架，其在教育领域得到了广泛接受，为“共同语言”的打造提供了一个典型案例。澳大利亚资历框架对职业教育与培训的影响最大，有助于创建国家职业教育与培训制度、国家职业教育与培训资格系统，从而取代了原来6个州和2个政府领地已有的单独且不同的资格系统。
表1 部分国家资历框架的基本情况
然而，在实践中这种“共同语言”在部分国家并没有得到普遍接受。许多国家在建立单一、受认可的国家资历框架过程中暴露出诸多问题，而这些问题往往与框架的“紧密性”、基于成果导向的模型的概念化操作紧密相关。实践证明，南非和新西兰的第一代资历框架未能在全国范围内被接受，直接引发了后期的实质性改变——涵盖了标准制定、监控机制和质量维持等方面的变化。马来西亚资历框架并没有合理地实现资历之间的“彼此沟通”，在资历框架内的具体资格和成果中只允许30%的学分进行转换，且规定技能子框架中的学分不能实现转换。部分国家资历框架由于在不同的子框架中引入了不同术语，使用复杂的技术语言，或仅仅通过旧的、熟悉的语言来代替，遂导致诸多“杂音”的出现。科林斯等人指出，虽然爱尔兰资历框架达成了“共同流通的协议”，但是它的框架由于术语不一致而受到了诸多阻碍（Collins, Kelly, Murdoch, & Raffe, 2009）。在部分国家，国家资历框架的“共同语言”往往成为教育系统内的沟通方式，而不是作为一种手段将其传达给学习者和其他用户，导致受欢迎程度较低。例如，毛里求斯构建的基于结果导向的资历框架，专为职业技术教育和培训部门设计，覆盖面较窄。
（二）教育培训系统与劳动力市场是否减少错配
国家资历框架的实施往往被解释为各国应对全球化的经济和社会压力（尤其是劳动力市场）或多或少做出的理性反应的总和。索森基于对相关国家资历框架的政策目标分析得出结论：“政策制定者希望框架能够使资格制度更易于理解，同时使教育体系变得更为灵活，实现教育更好地与经济需求相关联，并促进劳动力流动。”（Thorsen, 2014）那么，国家资历框架是否如政策制定者的预期，能减少教育培训系统与劳动力市场的错配？在S.M.阿拉斯看来，实现二者有效联结的最成功案例当属法国，其职业资格注册系统明确地把职业资格与职业、工作水平和薪酬挂钩。从培训水平和集体接受的层面看，法国资历框架确实有效，其在金属、汽车维修以及化学制品等行业效果较好（Allais, 2017）。一项关于爱尔兰资历框架影响的研究表明，其在员工招聘、职业发展路径、基于工作的学习与培训规划以及承认可转换的技能等方面有相当大的潜力（NQAI, 2009）。突尼斯将一些资格和工作水平联系起来，在劳动力市场的招聘、晋升和薪酬中发挥了相应作用。斯里兰卡资历框架希望通过公共行政部门的正式要求，在公务员领域雇佣具有国家职业资格的毕业生，并将他们的就业水平、服务条件与特定的资格水平联系起来。
然而，在诸多国家资历框架的实施过程中，几乎没有具体数据显示教育机构与劳动力市场之间实现供需匹配，或资历框架提升了劳动力的资格水平，或为学习者提供了更适当的技能和知识。早在2010年，国际劳工组织（ILO）一项针对16个国家的资历框架实施的调查表明，国家资历框架并没有为各国在教育、技能培养和就业方面的复杂问题提供快速或简单解决的办法（S.M. Allais, 2010）。《获取有效技能：为了工作指标的技能》（Getting Skills Right：Skills for Jobs Indicators）发现：个体的资格层级和学习领域与工作存在错配。总地来说，资格不足比资格过剩更常见（在30个国家中，有19个国家存在资格不足）。在爱尔兰，30%的员工存在资格不足；资格过剩最多的国家是葡萄牙（25％），芬兰最低（7％）；个人在学习领域的不匹配，从瑞士的13％到罗马尼亚的41％（OECD, 2017）。一项针对澳大利亚的研究发现，资历和职业之间的“契合”非常松散，许多具有中高级资格的人发现他们的技能在工作场所未被充分利用，而其他人发现他们需要更高水平的技能来完成工作。在墨西哥，尽管对资历标准进行了许多改变和重新规范，但透明性依然不高，导致雇主以不同的方式解释，从而降低两者之间的“匹配度”。从全球国家资历框架发展实践看，资历作为技能的代表符号已经得到了广泛认可，教育水平的提升、青年失业率的上升以及工作性质的变化正在对劳动力从教育向工作的过渡提出了诸多挑战，遗憾的是，国家资历框架作为改善这些过渡的一种方式，现有证据很难做出强有力的回应。
（三）利益相关者的参与是否实现合作治理
作为一项复杂性系统，国家资历框架的制定与实施需要利益相关者的积极参与，这对其能否成功至关重要。欧盟职业培训发展中心的报告表明，跨部门工作团体和小组在最初的国家资历框架设计中发挥了重要作用，有助于聚集来自不同子系统的利益相关者共同讨论资格和政策问题（Cedefop, 2009 ）。2017年，欧盟职业培训发展中心的调查报告发现全球150多个国家达成了一个行动共识：吸纳广泛的利益相关者参与治理。这种治理包含政治和技术维度：在政治维度，合作治理目的是实现利益相关者达成目标共识和共同理解；在技术维度，合作治理可以促进实现框架的实践功能和达成共同原则。为了解决政策和技术上的问题，许多国家建立了永久性的“国家资历委员会”来应对，如比利时、克罗地亚、匈牙利、黑山和瑞典等。许多国家优先考虑将广泛利益相关者吸纳进来，将与劳动力市场利益相关者的联结视为必不可少的环节以及国家资历框架实施的先决条件，如土耳其、奥地利、比利时、捷克、德国和瑞士等。
利益相关者的广泛参与对于国家资历框架的合法性至关重要。如果仅从各国的国家资历框架发展报告看，我们可以发现利益相关者的参与成了最为突出的影响。虽然这种影响主要体现在利益相关者积极参与框架的构建方面，但在实施过程中存在诸多不和谐的声音，甚至是抵制的声音。例如，由于教育机构的僵化，基于能力的资历框架并没有很好地嵌入墨西哥的教育与培训机构。一项关于立陶宛国家资历框架实施影响的研究表明，立陶宛许多高等教育机构存在拒绝使用职业标准的倾向。在博茨瓦纳，由于采用新的国家资历框架，教育与培训机构需要匹配博茨瓦纳培训局的认证和注册标准，这无形之中提升了教育与培训机构的成本，因此受到那些保守主义和精英主义教育工作者的抵制。之所以在实施过程中利益相关者参与效果不佳，可参考萨默的观点：“大多数国家资历框架都是由政府或中央政府机构推动的，而不仅仅是利益相关者，雇主或专业机构仅涉及特定部门或市场。”（Summer, 2009, p.78-79）同时，一些国家资历框架在实施过程中放弃了熟悉、可信的资格，引入新的术语、技术要求和官僚程序使他们难以参与，从而削弱了雇主的影响力。
（四）质量保障体系是否与国家资历框架适应
越来越多的国家意识到，如果需要改革其资格制度，一个重要推动力是构建与之相适应的质量保障体系，从而实现国家资历框架在不同维度有用且保持一致，值得信任且在国内外得到承认。从现实发展看，全球150多个国家基本上都围绕国家资历框架建立了相应的质量保障体系，当然不同国家存在一定的差异，有些国家建立了综合性质量保障框架。例如，罗马尼亚国家质量保障体系从7个维度进行构建：①质量管理；②管理职责；③资源管理；④学习的设计、开发和规划调整；⑤教学、培训和学习；⑥学习评价和认证；⑦质量评价与改进（Hart & Rogojinru, 2007）。有些国家则针对职业教育与培训领域建立了质量保障框架。例如，在加拿大学徒认证项目是根据省级学徒制和认证委员会制定的学徒制标准来评估教育项目的过程。学徒认证项目的目标是确保课程符合国家职业分析所确定的标准，并反映在为特定行业制定的省级培训项目中，使毕业生具备进入行业就业市场所需的能力与水平。突尼斯国家TVET质量框架（NFQVET）也主要基于质量保障的原则，包括TVET机构管理的法规（55个标准）和测量工具（287个指标）。
面对就业能力和失业在内的相关挑战，各国正寻求改革其资格体系，以确保质量保障过程的实现。然而对大多数国家来说，构架一个与之适应的质量保障体系仍然是一个有待实现的目标。科林斯等人指出，虽然爱尔兰和苏格兰具有相对成熟的国家资历框架和灵活的质量保障体系，但是在教育和劳动力市场部门看来它们在同一层次的资格都缺乏可比性，仅靠质量保障并不能弥补教育机构的能力不足或训练有素的教师、培训师的匮乏（Collins, 2009）。在南非，其质量保障体系由于受到复杂治理体系的影响而导致功能削弱。S.M.阿拉斯认为，由于历史原因，去中心化、基于多元机构的评价体系很难保持“同一标准”，不易以保证所有的评价都处于同一或类似水平（Allais, 2011）。为此，解决低质量问题的质量保障体系需要一大批在相关领域拥有广泛专业知识的协调者，而这在南非极度匮乏。在博茨瓦纳，由于能力的匮乏让质量保障体系看起来“不那么美好”。陶和莫德斯托指出，质量保障和评估需要充裕的资金，然而在博茨瓦纳开展能力建设的过程中低水平资金的投入影响了专业知识的可用性和培训（Tao & Modesto, 2009）。
（五）跨境资格认定的局面是否初步形成
作为一种全球现象，许多国家正引入国家资历框架，目的是改革它们的职业教育与培训体系，实现跨境资格的承认，促进劳动力的国际流动，从而更好地履行国际义务。查克劳和斯西莉亚强调，跨境资格认定能够有效地降低人才外流的负面影响，并从伙伴国家猎取最好的最能满足迫切需要的技术员工（Chakroun & Sicilia, 2009）。伴随着国家资历框架的透明性和可比性受到关注，许多区域性资历框架已经出现（见表2）。基于此，许多国家的政策制定者似乎感受到全球化的压力，积极建立或完善一个适应国际社会的国家资历框架体系。例如，毛里求斯国家资历框架在构建过程中考虑的一个重要因素就是区域内有大量澳大利亚、加拿大和欧洲多国人口的迁入。在欧洲，大部分国家都在努力使其资历框架符合EQF（欧洲资历框架）的标准。同时，许多非欧洲国家也希望将其系统与EQF保持一致，如智利和突尼斯。伴随着跨州、跨区域资历框架联盟的纷纷涌现，跨国资历框架与国家资历框架形成良性互动，有效推动了劳动力在区域内资格认定和流动。
表2 跨国资历框架基本情况一览表*
*数据来源：根据相关资料整理而来。
虽然许多国家注重国家资历框架与跨国资历框架之间的互动，但是在跨境资格认定过程中出现了一种紧张关系，即基于成果导向的方法与传统的基于投入或基于时间的方法存在冲突，这不仅发生在欧洲国家资历框架的专业资格认定上，也发生在其他跨国资历框架运行中。例如，挪威在2014年将其国家资历框架引入了EQF，虽然其国家资历框架与EQF的关系较为透明，但是5级和6级资格上的衔接由于时间跨度的差异存在一定问题。同时，这种跨境资格认定是否有助于劳动力在不同国家之间的有效流动，现有的调查报告和研究成果尚无法证明。例如，詹姆斯·基维等通过对5个跨国资历框架的比较研究发现，虽然跨国资历框架具有潜在的附加价值，如改进国家资历框架之间的联系、改善雇主行为和促进劳动力的流动性，但现有证据很难充分证实跨国资历框架体系对跨境资历认定和劳动力流动的影响（Keevy, Chakroun, & Deij, 2010）。
三、
全球视角下我国资历框架实施需要重点关注的问题
查克劳指出，虽然作为一项全球性政策，国家资历框架不能简单地从其他国家复制，然后在本国快速实施，但合理的政策学习是必要的（Charkroun, 2010）。从诸多国家的国家资历框架实施影响的5个维度看，国家资历框架做出了一定的回应且已取得一定的成效，并不是一些批评者所谓的“失败工具”。然而，国家资历框架也不是一些拥护者所谓的“灵丹妙药”，在实施过程中仍然存在诸多问题。为此，这些实施影响以及积累的经验和反映的问题，无疑对我国资历框架的制定和实施具有一定的借鉴价值。
（一）以学习成果为准则，实现不同语言的趋同
之所以许多国家建立国家资历框架，目的是尽量避免“令人眼花缭乱的资格证书扩散”或“资格丛林”的困扰，构建全国公认的单一资历框架，降低其复杂性，使得资格容易理解，以提升现有资格的沟通能力。学习成果准则可以理解为“黏合剂”，能够将这些政策倡议和合作过程中出现的各种工具和举措捆绑在一起，形成“共同语言”。从全球各国实施之后的影响看，为了确保所有人终身享受高质量的学习成果，以“学习成果”为核心准则打造“共同语言”是一种普遍趋势，但其中有些问题值得我国在国家资历框架实施过程中深入思考。其一，教育培训系统与劳动力市场如何有效沟通？国家资历框架的层级往往以学习成果的描述为依据，然而由于存在二元分割问题，教育与培训系统的“学习成果”与劳动力市场的“学习成果”存在某种天然差异，因此如何在同一层级上实现二者的学习成果对等认定就需要提上议程，否则就容易出现相互“轻视”甚至“敌对”的态势。其二，新旧语言系统之间如何有效联结？国家资历框架是对整个错综复杂的资格体系的全面改革，在实施过程中必然滋生两种语言，即以原有资格体系为代表的“旧语言”和以新资格体系为代表的“新语言”。如果在实施过程中，不能有效处理二者的关系，“旧语言”与“新语言”容易发生冲突，甚至出现“旧语言”依旧占据主导的尴尬局面（如南非、新西兰等国）。其三，正规学习、非正规学习与非正式学习如何有效整合？“以学习成果”为核心准则的国家资历框架要强化正规教育之外获得的学习经历，为正规、非正规和非正式的学习成果认定铺平道路。“学习成果”既包括正规教育和培训供应者提供的，也应包括日常工作和社交生活中发生的。其四，国内与国际语言如何有效对接？伴随着跨境资格认定成为一种趋势，我国资历框架要以“学习成果”为准则，积极打造“中国语言”，同时对接“国际语言”。
（二）以就业逻辑为导向，实现两大体系的联结
国家资历框架的一个关键目标是在教育培训系统与劳动力市场之间创造一个“交汇点”，提高雇主对资格含义的理解和运用，减少教育培训系统与劳动力市场的“错配”。虽然资格在所有国家都扮演着类似角色，但它们的实施方式因其不同的社会、经济和政治制度框架而有所不同。艾恩内里和拉菲通过对相关国家资历框架实施影响分析发现，自由市场经济中教育与劳动力市场之间的关系具有“教育逻辑”的特征，即工作与教育之间的制度联系薄弱；协调市场经济具有“就业逻辑”的特征，即工作与教育之间存在强大的制度联系（Iannelli & Raffe, 2007）。为此，我国在资历框架实施过程中需要以“就业逻辑”为导向，积极探索它们相互联结的方式。其一，建立教育与培训资格更新机制，以培养学习者的“工作适应能力”。伴随着智能时代的到来，劳动力市场对创造力、批判性思维、协作和沟通等一系列软技能的诉求越来越多，这就需要国家资历框架对学习成果的关注重点从行为主义转到社会建构主义，通过对资格所描述的学习成果的持续更新才能持续培养学习者的工作适应能力。其二，在学校中建立可持续的职业教育与培训模式。资格必须反映工作性质的变化，其中包括要求使用更高层次和更抽象的知识作为职业发展的基础。这就需要学校为学习者提供持续的职业教育与培训，以帮助学习者为家庭、社区和社会做出贡献，因为这能够有效地促进工作。其三，建立有效的沟通机制。布洛克曼等人强调：区分资格和职业很重要。资格是根据特定知识或技术门类授予的，可能符合、也可能不符合职业，职业与任何特定社会部门内的特定分工相关。此外，资格只是劳动力发展的一个方面，劳动力发展必须包含更广泛的策略。雇主不能仅依靠资格来提供他们所需的技能（Brockmann, Clarke, & Winch, 2011）。因此，教育培训系统和劳动力市场之间需要建立畅通的沟通渠道，目的是反馈劳动力市场中使用资格的途径和方式。其四，建立劳动力市场监察机制。劳动力市场应该把资格体系运用到工作领域，如招聘、职业培训、薪酬或职业发展等，这既需要劳动力市场的行为自觉，同时也需要外部监察。为此，建立完善的市场监察机制，对用人单位的资格体系运用情况进行监测，有利于国家资历框架逐渐嵌入劳动力市场。
（三）以合作治理为目标，实现利益群体的嵌入
泰依奥·蔡指出，合作治理是指一组相互依存的利益相关者，通常来自多个部门（公共的、私人的和非营利部门），为了解决一个复杂、涉及多方面的公共难题或情景而协同工作并制定相关政策的过程和制度（欧阳忠明, 等, 2017）。国家资历框架的实施目的是实现不同资格之间的统整，必然涉及不同的利益群体。欧盟职业培训发展中心基于对全球150多个国家的调查发现，虽然国家资历框架的概念、技术和法律基础很重要，但实施成功的关键先决条件是利益相关者需要购买框架并使用。这就要求在国家资历框架实施过程中，不同的利益群体能够协同参与，深入嵌入国家资历框架体系中。从我国教育与培训领域看，不同部门为不同的群体提供各种类型的资格，形成了一个多中心的局面，但这在某种程度上形成了教育培训市场无序发展、资源浪费等弊端。多中心不是多部门的简单叠加，而是需要不同中心的深度合作。首先，成立包含多元主体的管理部门。“从基本属性上看，国家资格框架属于国家教育制度、劳动制度的顶层制度设计，体现的是国家意志和国家行为。”（肖凤翔, 邓小华, 2017, p.42）这是否意味着国家资历框架的管理“一元主导”呢？从诸多国家的实施影响看，这种“一元主导”的部门管理容易导致“不朽且缺乏弹性”（Stephen P. Osborne, 2016, p.75），影响国家资历框架实施活动的优先秩序。为此，在成立国家资历框架管理部门的过程中，应合理对其利益相关方做一个全面分析，成立涵盖不同行业领域的管理部门，负责国家资历框架各项活动的设计、实施和评价。其次，建立持续的沟通机制。纵观各国资历框架实施的时间线我们可以发现，国家资历框架不是一劳永逸的，而是需要花费大量时间去制定和持续完善。例如，澳大利亚和英格兰虽都有使用框架的悠久历史，然而它们持续对框架进行重塑。这就意味着不同利益相关群体在国家资历框架中的参与不是“静止”的，而是“动态的”，需要持续的沟通机制来推动框架的“重塑”工作。这种沟通机制既包括正式沟通渠道（如部门定期对话）的完善，也需要非正式沟通渠道（如相关会议或论坛等）的营造。
（四）以能力建设为中心，实现保障体系的匹配
质量保障是任何国家资历框架中最重要的要素之一。它意味着一个挑战，即所有资格在进入框架之前必须有充分的质量保障，但正是这种挑战也让国家资历框架具有巨大的优势。“质量保障体系是保证和提升国家资格框架制度社会公信力的重要基础。”（王立科, 2017a）假如利益相关者和资格的终端用户确信与框架相关的质量保障过程的有效性，这将极大地提升资格的市场价值，从而实现国家资历框架建立的核心目标——允许人们在不同工作和学习环境中使用知识、技能和能力。虽然，质量保障体系在许多国家资历框架实施过程中上升到政策议程的首要位置，且构建了相应的质量保障体系，但是在实际操作过程中由于能力建设的滞后影响了资格的公信度。为此，我国在构建与国家资历框架相适应的质量保障体系过程中尤其要把能力建设置于中心。一般来说，与国家资历框架相适应的质量保障体系主要包括三个核心要素：一是资格的合法性；二是教育与培训供应商的认证和审计；三是评价程序的合法性和持续控制。围绕三大核心要素，国家资历框架质量保障体系的能力建设需要重点关注：①教育与培训供应商的能力建设。供应商能力建设的重点在于确保投入和过程中的质量，如基础设施管理人员、行政安排以及教学内容（课程）和教学交付等。②教育与培训工作者的能力建设。重点在于对工作者的门槛要求、专业化程度的认定和专业持续发展的考核。③评价制度的能力建设。主要包括建立完善的评价程序，对供应商、专业工作者、资格授予人进行评价、审计与持续监测的制度，定期发布评价成果的机制。④评价机构的能力建设。为了评价学习者在国家资历框架中的资格，并向合格的学习者颁发证书，评价机构必须满足某些标准，确保其履行这些职能的能力达到适当的质量水平。例如，机构必须具备有效的评价方法、评价资格，单位所需的物质资源、评价资格，单位所需的合格工作人员。⑤评价者的能力建设。推动评价者的能力建设，通过提供评价者的相应资格培养评价者的评价能力。
（五）以“一带一路”为契机，实现跨境资格的认定
跨境资格认定在促进流动性、社会包容和终身学习方面至关重要，反映了人们成功融入国家和国际劳动力市场的急切愿望。为了更好地融入全球价值链，发挥中国在国际社会的影响力，“一带一路”战略正为亚欧社会发展谱写新篇章，目标是实现世界上跨度最长的经济体的大联通和大合作。然而，“要想实现中国与沿线国家的‘互联互通’，要重视道路交通等基础设施的‘硬联通’，更应强调规则制度的‘软联通’，尤其是文化教育的‘人联通’”（周谷平, 阚阅, 2015）。为此，2016年教育部出台的《推进共建“一带一路”教育行动计划》强调“加快推进中国教育资历框架开发”。这种开发不仅为我国资历框架建设带来了发展契机，也要求其有效对接“一带一路”国家的资历框架体系，实现劳动力的有效“联通”。在区域“联通”的语境下，我国资历框架实施需要寻找合理的切入点：一是基于“一带一路”跨国资历框架寻找切入点。为了促进“一带一路”沿线的劳动力市场有效对接和流动，有研究者倡导建立“丝路跨国基准资格框架”（王立科, 2017b）。如果该资历框架能够建立，那么我国资历框架体系应该以其为准则，在资格层级、学分认定等领域实现有效联通。二是基于“一带一路”相关国家的资历框架体系寻找切入点。“至2017年，65个‘一带一路’沿线国家中，36个国家已经加入了所在区域的资历和学分互认系统，19个国家与欧盟资历框架进行对接，10个国家与东盟资历框架进行对接，1个国家与英联邦小国虚拟大学跨国资历框架对接，6个国家与海湾资历框架进行对接。”（张伟远, 谢青松, 2019）如果“丝路跨国基准资格框架”难以建立，那么我国资历框架在建立过程中需要重点比较和分析不同国家资历框架的异性和共性，目标是建立一个更具包容性的资历框架，从而能更有效地与沿线国家的资历框架对接，实现资历认证和劳动力市场的“联通”。
注释：
①“国家资历框架”在英语中是National Qualifications Framework（简称“NQF”），在中文文献中常被翻译为“国家资格框架”和“国家资历框架”。由于在我国相关政策文件中多称之为“国家资历框架”，故本文沿用政策文本的术语；如果文本中出现的是单一的“Qualification”，则翻译为“资格”。
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作者简介
欧阳忠明，博士，教授，硕士生导师；王饶若愚，硕士研究生；闵学良，硕士，副教授，硕士生导师，本文通讯作者。江西科技师范大学教育学部（330031）。
基金项目：本文系江苏高校哲学社会科学研究重点项目“社会治理与社会教育协同发展研究”（课题编号：2017ZDIXM045；主持人：虞晓俊）研究成果。
责任编辑：郝丹
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