韩世梅丨我国教育信息化促进教育公平的政策演进、问题分析和发展建议
【刊载信息】韩世梅. 2021.我国教育信息化促进教育公平的政策演进、问题分析和发展建议[J].中国远程教育（12）：10-20.
【摘要】促进公平是我国的基本教育政策，教育信息化被视为促进教育公平的重要举措，实现合理配置教育资源、以信息化为手段扩大优质教育资源覆盖面被视为逐步缩小区域、城乡数字差距，大力促进教育公平的有效机制。站在“十四五”开局的重要历史时刻，从政策演进视角对教育信息化促进教育公平的实践成效进行回溯，并对存在的问题进行分析，以期把握历史、认清现状，并结合当前及未来一段时期教育信息化的高质量发展预期提出适当的政策建议，对于进一步发挥教育信息化优势促进教育公平发展具有重要意义。
【关键词】教育信息化；教育公平；三通两平台；国家基本公共教育服务；补偿性公平；数字鸿沟；开放教育资源
教育公平是社会公平的重要基础，促进公平是我国的基本教育政策，而机会公平被认为是关键所在。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距作为根本措施。信息技术在打破时空限制、扩大优质数字教育资源共享、提供个性化支持等多个方面表现出具有促进教育公平的潜力（闫寒冰, 2019），通过教育信息化实现优质教育资源共享也被认为能够促进教育公平（崔雪艳, 2017; 徐继存, 2016）。因此，我国把教育信息化上升至国家战略层面，以信息化推进教育现代化成为国家深化教育改革、促进教育公平的重要手段，并取得了很大的成效。站在“十四五”开局的重要历史时刻，从政策演进视角对教育信息化促进教育公平的实践成效进行回溯，并对其存在的问题进行分析，有助于把握历史，认清现状，对未来有更适合的发展预期。
一、
教育信息化促进教育公平的论争：正向促进与反向阻碍
教育信息化对教育公平的影响是一个广泛关注的话题。一方面，教育信息化因其具有突破时空限制、快速复制传播、呈现手段丰富等独特优势，被视为实现教育公平的必由之路（周春良, 2011），其自身也将促进更高层次的教育公平作为发展的新使命（廖宏建, 等, 2018）。另一方面，由于教育信息化在我国发展既不充分，也不平衡（褚宏启, 2019），加上家庭经济社会文化地位（张济洲, 等, 2018）和互联网使用偏好（陈纯槿, 等, 2017）等的影响，使以互联网为核心的信息技术引发“数字鸿沟”、扩大已有教育不公平也成为研究者关注的焦点。
（一）正向促进：突破时空限制，优化资源均衡配置，提供个性化终身教育支持，促进教育公平
我国城乡、区域和学校之间在师资水平和办学条件等方面存在显著差距，教育信息化依托互联网、卫星网、广播电视网、移动通信网等公共信息基础设施，能够以相对较低的成本、高效地将优质教育资源向农村和边远地区扩散，扩大优质教育资源覆盖面，从而促进教育公平，提高教育质量。现代远程教育主要依托信息技术开展和输送优质资源，以此来满足学习需求，被视为促进教育公平的内在途径（马成斌, 2010）。慕课（MOOC）作为一种灵活、开放的新型在线课程模式，主要是通过优质教育资源共享和方便大规模学生自主学习的优势，使弱势群体能够获得接触优质教育资源的更多机会（姚凯, 等, 2018），被视为促进教育公平的新元素（庞颖, 等, 2014）、新途径（于文婧, 2016）、新力量（李昕瑜, 等, 2016）。有研究者认为，针对教育起点公平、过程公平和结果公平三个不同阶段，可以利用信息技术构成内在融贯的统一体，以科学合理的规划与设计，促进技术与教育的深度融合（熊才平, 等, 2016）。21世纪以来，教育信息化的地位被提高到前所未有的高度，我国政府通过创建“三通两平台”，加强教育信息化基础设施建设，推动优质教育资源共享，更好地惠及边远贫困地区，增进教育公平（袁振国, 2019）。
（二）反向阻碍：发展不均衡，引发“新数字鸿沟”，加大教育不公平
我国教育领域还普遍存在区域、城乡和阶层差异。研究显示，2012年城乡数字鸿沟指数为0.44，地区数字鸿沟指数为0.32，数字鸿沟进一步扩大了网络教育发展的不平衡（吴涛, 2008），互联网和网络课程也可能导致“新数字鸿沟”，从而扩大教育不公平（朱晓玲, 2013）。因此，《青岛宣言》把“技术和在线内容的不易获取正在增大长期存在的学习鸿沟”作为信息化时代造成教育不公平的“新问题”予以关注（张鹏, 等, 2015）。经济合作与发展组织（OECD）发布的报告显示，互联网的普及并未收窄个体之间的教育差距，特别是对于家庭处境不利的学生来说，由于互联网使用时间并未真正转化为汲取新知识和技能的契机，因而正在逐渐扩大“数字鸿沟”，无法有效降低教育结果的不平等（陈纯槿, 等, 2017）；慕课也更多地使高学历和语言能力较好的优势群体获益，更可能扩大而不是缩小教育差距（许亚锋, 等, 2018a）。正如广播、电视、电脑、因特网、Web 2.0等并未像技术专家声称的那样缩小教育差距，在线教育也面临同样的问题（许亚锋, 等, 2018b）。新冠疫情更使人们强烈地感受到了数字鸿沟问题，以及由此引发的严重不平等、不公平和不公正问题。我们应该充分认识到教育信息化在进一步扩大已有教育不公平方面的影响及其在促进教育公平方面的限度，关注到教育信息化对教育公平产生的双重影响（刘敏娜, 2011; 王美, 等, 2014a），在不断加快教育信息化建设的同时，警惕和防范“新数字鸿沟”产生新的教育不公平（闫寒冰, 2019）。
二、
我国教育信息化发展的政策演进及其实践成效
（一）我国教育信息化发展的主要阶段
相关政策文件指出，我国教育信息化起步于20世纪90年代末。但更多研究者把改革开放前后作为我国信息化的起点（顾小清, 等, 2018, p. 1; 黄荣怀, 等, 2018, pp. 20-26）。雷朝滋（2018）以党的十九大作为分水岭把教育信息化划分为1.0和2.0阶段；陈琳等（2016）则把1995年中国教育和科研计算机网（China Education and Research Network，CERNET）连通Internet作为我国教育信息化起点的标志。综合考虑计算机和互联网等信息技术的发展，以及国家宏观教育政策调控的广泛影响两个方面，从促进教育公平政策演进的视角，本文将教育信息化发展粗略划分为萌芽时期（1978年以前）、前发展阶段（1978—1993年）、起步阶段（1994—1999年）、基础设施建设和应用水平提升阶段（2000—2010年）、特色发展阶段（2011—2018年）和高质量发展阶段（2018年以来）六个阶段。各阶段随着相关政策的演进呈现出不同的特点，在实践中也从不同侧面对教育公平产生着影响。
（二）教育信息化促进教育公平的政策演进
教育信息化在我国被提升到新的战略高度，“技术变革教育”已成为深化教育改革的重要动力和支撑（张济洲, 等, 2018），在利用信息化促进教育深度变革的若干大规模行动中，“教育公平”从未缺席（闫寒冰, 2019）。在政策引领和技术进步双重推动下，国家层面一系列重大规划和重大工程的实施充分体现出教育信息化促进教育公平的政策演进路径。
1. 教育信息化萌芽阶段（1978年以前）：通过电化教育手段为提高国民受教育机会做出相应贡献
一个新思想、新领域的萌芽，往往比引起人们关注要早得多，因此改革开放前教育信息化的孕育和萌芽也不应该被忽略。由于教育技术专业领域相关探讨和实践更为广泛，往往把教育信息化看成是电化教育在新形势下发展的新形态。20世纪初金陵大学就利用广播配合电影进行民众教育，随后幻灯片和投影片也被引入教育，逐渐发展成为电化教育（黄荣怀, 等, 2018）。这一时期并没有明确的政策与教育信息化发展（特别是在促进教育公平方面）有关。据统计，1949—1965年全国年均扫盲600多万人，显著提高了工农群众文化水平，向各行各业输送了数以千万计素质较好的劳动者和专业技术人才，部分得益于电化教育手段的应用。1960年北京电视大学等相继成立，以“函授自学为主 电视讲授为辅”方式开设学历教育本科和预科，为提高国民教育做出了相应的贡献。
2. 前教育信息化阶段（1978—1993年）：通过建设广播电视大学和电教系统，利用广播电视等现代化教育手段，弥补师资不足，初步体现出促进教育公平的能力
改革开放以来，教育信息化引起国家的高度重视。1978年邓小平批示筹建中央电化教育馆和中央广播电视大学，并在全国教育工作会议上提出制定加速发展电视、广播等现代化教育手段的措施，作为多快好省发展教育事业的重要途径，并要求充分利用广播、电视举办各种训练班、进修班。此后，在全国范围内形成了由电化教育馆、广播电视大学、教育电视台、学校和企事业单位的电化教育机构等组成的完整体系。1979年，中央电大和28所省级电大正式开学，招收正式学员32.24万人，还有相当数量的自学视听生，1982年首届毕业生达9.2万人，为当时因“文革”失去学习机会的一代人找回了希望（顾小清, 等, 2018, p. 33）。“七五”期间教育信息化被纳入国民经济和社会发展规划，把广泛推行广播电视教学形式作为发展教育事业的主要政策措施之一，要求开设专用教育频道，扩大电视教育的覆盖率，通过国家重点科技攻关项目组织开发的很多教学软件，至今还在一些中小学使用（顾小清, 等, 2018, p. 50），在提高教学质量和弥补师资不足等方面发挥了积极作用。《全国电化教育“八五”计划》要求大力加强广播电视非学历教育，充分发挥电化教育优势，利用电教手段搞好对农民和企事业单位职工的技术培训，为民族地区农村推广实用技术服务，并已关注到“乡镇政府所在地的中心小学”，此间实施的“电化教育促进中小学教学优化”等国家教委重点科研项目也产生了较好的社会效果。全国范围内开展的“两机一幕”（投影机、收录机和银幕）进教室活动，促使部分发达地区配置了电影放映机、电视机、录像机甚至计算机，还有一定数量的语言实验室和电化教室等，有几百部电视教材和教学影片可供使用，幻灯和投影也在高校医学、生物、建筑、制图等学科教学以及幼儿教育和校外教育中得以应用，在加强青少年爱国主义教育、解决教学重难点、提高教学质量等方面发挥了积极作用（黄辛白, 1983）。利用工业闭路电视对工人进行业余教育，利用电视大学/中学播送电视讲座和教学节目，有效弥补了我国教育资源（尤其是师资方面）的不足，在某种程度上体现出利用教育信息化促进教育公平的能力。
3. 教育信息化初步发展阶段（1994—1999年）：通过助力实施科教兴国战略和教育振兴行动计划，充分体现出教育信息化对实现教育公平的重要意义
1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出“必须坚持把教育摆在优先发展的战略地位”，把积极发展广播电视教育和学校电化教学、推广运用现代化教学手段作为落实教育战略地位的重大举措。同年9月，美国政府出台《国家信息基础结构：行动计划》，开始实施“信息高速公路”项目，欧共体、日本、新加坡和韩国等地也掀起热潮（吴国恩, 1994）。我国也在1993年提出了“三金工程”，拉开了建设“信息高速公路”的序幕，并于1994年正式启动中国教育和科研计算机网（CERNET）示范工程。1995年，《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》把实施科教兴国发展战略作为今后15年直至整个21世纪加速中国社会主义现代化建设的重要方针之一。《全国电化教育“九五”计划》提出“发挥现代化教学手段的优势，为更多的求学者提供终身接受教育的机会和条件”“坚持面向地方、面向农村、面向基层、面向边远和少数民族地区，多层次、多规格、多功能、多种形式办学，提高广大劳动者素质，培养各类应用型人才”等要求。1998年，教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，实施“现代远程教育工程”，要求充分利用现代信息技术，有效地发挥现有各种教育资源的优势，实现跨越时空的教育资源共享，不断扩大社会成员的受教育机会，成为我国在教育资源短缺条件下办好大教育的战略措施。1999年，《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步要求运用现代远程教育网络为社会成员提供终身学习的机会。这些文件为世纪之交我国教育事业发展提供了重要政策依据，也为加强教育信息化建设、实现跨世纪教育改革和发展描绘了宏伟蓝图，充分体现出教育信息化对实现教育公平的重要意义。这一时期我国教育信息化引起广泛关注。虽然在《教育法》《高等教育法》等法律文本中尚未出现“教育信息化”的表述，但已提出发展卫星电视教育和其他现代化教学手段，采用远程教育方式实施高等教育，并给予扶持和要求“优先安排”，充分体现出对现代化教学手段的重视，使教育信息化有法可依。充分开发和有效利用电化教育资源，提供更多、更好、更方便的受教育机会，成为“九五”时期的重点，并通过实施培训引导农民脱贫致富，提高边远地区和少数民族地区劳动者素质，体现出利用教育信息化促进教育公平的要求。远程教育也通过优质教育资源共享共用，为提升教育质量、实现教育公平发挥了不可替代的重要作用（顾小清, 等, 2018, p. 81）。
4. 教育信息化基础设施建设和应用水平提升阶段（2000—2010年）：通过实施“校校通”工程、农远工程和西部教育信息化工程，为实现优质教育资源共享、缩小城乡数字鸿沟、促进地区教育均衡发展奠定了坚实的基础
进入21世纪，信息化成为世界经济和社会发展的大趋势。国家制定了一系列发展战略，加快推进教育信息化基础设施建设。《国家信息化发展战略》要求加快教育科研信息化步伐，促进教育均衡发展；《“十五”计划纲要》要求大力推进信息化，把推进国民经济和社会信息化放在优先位置，并通过实施一批信息化重大工程推进政务、金融、外贸、广播电视、教育、科技、医疗卫生、社会保障和公用事业等领域的信息化进程。教育信息化成为“十五”期间科技教育发展重点专项规划的重大工程，要求构建现代远程教育体系，实现教育手段现代化、教育资源信息化和教育资源的最大限度共享。《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求大力提高教育技术手段的现代化水平和教育信息化程度。2000年10月全国中小学信息技术教育工作会议召开，要求用5~10年时间在中小学普及信息技术教育，实施“校校通”工程。“校校通”工程和“中小学现代远程教育建设工程”被作为“十五”期间教育信息化的“重大基础建设工程”。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》《国务院批转教育部2003—2007年教育振兴行动计划的通知》也都要求实施农村中小学现代远程教育工程，促进城乡优质教育资源共享，提高农村教育质量和效益。“十五”计划也把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务进行部署，教育部和国务院西部开发办联合印发《2004—2010年西部地区教育事业发展规划》进一步落实国家西部大开发战略，把“大力推进教育信息化，积极发展现代远程教育”作为主要目标和任务之一，要求加强西部地区网络建设、服务体制和运行机制建设，大力推进西部地区现代远程教育发展，提高西部教育信息化水平。2006年印发的《2006—2020年国家信息化发展战略》更是要求持续推进农村现代远程教育，促进教育均衡发展，缩小区域之间、城乡之间和不同社会群体之间的数字鸿沟，创造机会均等、协调发展的社会环境。
5. 教育信息化特色发展阶段（2010—2018年）：通过推进“三通两平台”建设与应用，扩大优质教育资源覆盖面，缩小区域、城乡、校际差距，为实现农村地区、贫困地区和民族地区教育均衡发展、促进教育公平迈出重大步伐
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出加强教育信息化顶层设计的要求，并通过《教育信息化十年发展规划》进行了整体设计和全面部署，明确提出以教育信息化带动教育现代化，破解制约我国教育发展的难题。“十二五”和“十三五”规划纲要都把教育信息化作为重大工程之一，要求支持农村中小学信息化基础设施建设，建设国家数字化教学资源库和公共服务平台。刘延东副总理在2012年9月和2015年11月召开的两次全国教育信息化工作电视电话会议上的讲话，确立并要求进一步完善“三通两平台”工程，把“促进教育公平、提高教育质量”作为教育信息化能力“四个提升”之一，要求将教育信息化作为国家信息化的战略重点优先部署，优先保障农村和边远地区，加快缩小城乡、区域、校际间的数字差距。《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》《“十二五”国家自主创新能力建设规划》也都把大力推进教育信息化作为一项重要任务，将“三通两平台”作为建设重点。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“大力促进教育公平……构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制”战略部署。2014年，教育部等五部委联合印发了实施方案，加快推进教育信息化“三通两平台”建设与应用，实现学校宽带网络全覆盖和优质数字教育资源共建共享，逐步缩小区域、城乡、校际之间的差距，促进教育公平。《教育信息化“十三五”规划》展现了以教育信息化全面推动教育现代化的宏大图景；《“十三五”国家信息化规划》《国家教育事业发展“十三五”规划》则坚持促进公平基本原则，把“促进均衡协调，优化发展新格局”作为主攻方向之一，发挥信息化辐射和带动作用，以远程化、网络化等提高基本公共服务的覆盖面和均等化水平，构建数字化、个性化、终身化的教育体系，并把“实施网络扶智工程”作为“网络扶贫”优先行动之一，充分应用信息技术推动远程教育，促进优质教育资源城乡共享，实施“在线教育普惠行动”，着力促进教育公平，让全体人民和每个家庭的孩子都有机会接受比较好的教育。根据新的发展形势，2016年出台了《国家信息化发展战略纲要》，对《2006—2020年国家信息化发展战略》进行了适时调整，提出了“没有信息化就没有现代化”，以信息化驱动现代化，建设网络强国，成为落实“四个全面”战略布局的重要举措和实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然选择。这一时期，教育信息化进一步提升为国家战略，多部门联合实施重大建设工程并进行跟踪督导。2012年10月，教育部等九部门联合印发通知，落实《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》要求，加快推进教育信息化重点工作，并对落实情况进行督查。2014年10月国务院教育督导委员会办公室对教育信息化工作开展专项督导检查，并于2015年3月发布了《全国教育信息化工作专项督导报告》。报告显示：“三通”建设取得较大进展，“两平台”建设成效初步显现。我国教育信息化进入快速发展时期，取得了全方位、开创新、超预期的发展成效，教育公平取得重要进展，城乡和区域教育发展差距进一步缩小，中西部地区特别是农村学生接受优质高等教育的机会明显增加，我国教育进入提高质量、优化结构、促进公平的新阶段。
6. 教育信息化高质量发展阶段（2018年以来）：通过落实乡村振兴战略，积极发展“互联网+教育”，推进城乡义务教育均衡发展和教育精准脱贫，实现基本公共教育服务均等化，使教育改革发展成果更公平地惠及全体人民
党的十九大报告做出“中国特色社会主义进入新时代”的重大判断，开启了加快教育现代化、建设教育强国的新征程。国家主动应对“互联网+”、大数据和新一代人工智能等新技术浪潮带来的新机遇和新挑战，在多个领域做出了重大战略性任务安排。2018年教育部出台《教育信息化2.0行动计划》，提出了“三全两高一大”发展目标和“互联网+教育”具体实施计划，标志着我国教育信息化建设进入2.0时期。对标新时代中国特色社会主义建设总体战略安排，从两个一百年奋斗目标和国家现代化全局出发，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，系统勾画了我国教育现代化的战略愿景、目标、任务和实施路径，把“实现基本公共教育服务均等化”作为面向教育现代化重点部署的十大战略任务之一，要求提升义务教育均等化水平，推进城乡义务教育均衡发展，推进教育精准脱贫，办好特殊教育。《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》则把教育现代化远景目标和战略任务细化为未来五年的具体目标任务和工作抓手。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于加快推进乡村人才振兴的意见》等也要求充分利用现有网络教育资源，加强农民在线教育培训，加强乡村人才工作信息化建设。
（三）教育信息化促进教育公平的成效
信息技术的持续发展为教育提供了新的技术手段，带来新的发展理念和动力。通过一系列重大工程的实施，教育信息化基础设施体系已初步形成，为构建终身学习体系发挥了重要作用。教育信息化在推动教育理念变革和促进教育公平等方面具有的独特重要作用和革命性影响受到普遍认识，从“多快好省发展教育事业的重要途径”，发展成为促进教育公平、提高教育质量的有效手段，为实现教育现代化宏伟目标提供了不可或缺的动力与支撑。
1. 通过持续性政策的实施，推进教育信息化基础设施建设和优质教育资源共建共享，缩小城乡学校数字鸿沟，实现国家基本公共教育服务的普惠性
从2000年提出实施“校校通”试点工程，到2012年确立“三通两平台”作为教育信息化重点工程，再到2019年《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》仍然提出深入推进“三通两平台”建设，持续性政策的实施取得了显著成效。2016年6月，“三通”建设就取得了较大进展，全国中小学互联网接入比例达到87.5%，北京、江苏、上海、浙江、广东和新疆生产建设兵团等已全面实现学校“宽带网络”全覆盖；到2018年《教育信息化2.0行动计划》发布时，全国97.6%的中小学校实现网络接入，93.4%的学校已拥有了多媒体教室。“两平台”建设成效初步显现，国家数字教育资源公共服务体系初步建立，已实现与23个省级平台和35个市/县级平台的用户互认，服务体系注册用户达到6,860万人，已实名认证网络学习空间1,125万个，积极促进优质数字教育资源的开发与共享。教育信息化基础设施建设的重大突破，为优质教育资源共建共享、缩小城乡学校数字鸿沟和实现国家基本公共教育服务的普惠性公平奠定了坚实基础。近年来，教育部还探索与推广“名师课堂”“名校网络课堂”“专递课堂”等信息化教育教学和教师教研新模式，并会同工业与信息化部和财政部等部门采取多种措施大力推进农村及偏远地区信息通信基础设施建设，重点推进学校等公共区域宽带网络覆盖，加快优质教育资源向农村、边远、贫困、民族地区覆盖，推进教育现代化，建设教育强国。《国家信息化发展战略》则把“国民信息技能教育培训计划”“缩小数字鸿沟计划”作为促进教育公平的战略行动。
2. 多部委联合发力，通过助力西部大开发、农远工程、乡村振兴等倾斜性战略的实施，为解决不平衡、不协调、不可持续问题，打赢教育脱贫攻坚战，促进国家整体教育均衡发展，实现教育的补偿性公平提供支持
进入21世纪以来，国家把教育信息化促进教育公平提高到一个新的高度，要求坚持社会主义教育公平、公正性原则，大力促进教育权利平等和教育机会均等，为全体青少年提供良好的教育机会，更加关注弱势群体受教育问题，为全体公民提供终身学习机会，要求通过调整政府公共政策和加大中央财政转移支付力度，促进教育资源配置的合理化、均衡化，增强对西部等贫困地区和少数民族地区的支持。教育部、李嘉诚基金会西部中小学现代远程教育扶贫示范工程项目的实施，加速了农村教育信息化进程，为缩小东西部教育差距做出了贡献（张彦春, 2002），成为政府推进缩小“数字鸿沟”的成功案例（顾小清, 等, 2018, p. 114）。在此基础上实施的“农村中小学远程教育工程”初步形成了农村教育信息化环境，构建了惠及全国农村中小学的远程教育网络，形成了基本适应农村中小学教学需要的资源体系，促进了城乡优质教育资源共享，缩小了数字鸿沟，使1亿多农村中小学生受益，在提升农村教育信息化水平、促进城乡教育信息化均衡发展方面发挥了重要作用（黄荣怀, 等, 2018, p. 115）。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》仍然提出“继续推进农村中小学远程教育，使农村和边远地区师生能够享受优质教育资源”的要求，其影响可见一斑。
实现国家教育现代化，关键、重点和难点都在中西部，“西部大开发”是促进地区协调发展的国家战略。加快中西部教育发展，提升最贫困地区教育供给能力和最困难人群受教育水平，是夯实发展基础，促进教育公平，保障和改善民生，推动实现全面脱贫和全面建成小康社会目标的重要举措。教育部联合国家发展改革委和财政部共同印发《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》，把推进农村学校教育信息化作为改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的重点工作之一，逐步提升农村学校信息化基础设施与教育信息化应用水平，使农村地区师生便捷共享优质数字教育资源，并将学生、教师、学校资产等基本信息全部纳入信息系统管理。按照《教育信息化2.0行动计划》部署，教育部联合工业和信息化部开展网络扶智攻坚行动，助力打赢教育脱贫攻坚战。“三个课堂”及其衍生模式逐步普及，逐步建立起以信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，为教育扶贫工作提供了有效支撑，并进一步加大对“三区三州”等深度贫困地区精准帮扶，面向云南怒江、四川凉山和青海果洛开展教育信息化捐赠活动，为打赢教育脱贫攻坚战、实现教育的补偿性公平提供支持。
3. 通过“互联网+”、大数据和人工智能等多样化技术手段，对具有不同需求和潜能的学生进行分类施教，实现有差异的公平发展
公平教育的实践研究从重视教育资源均衡配置的起点公平过渡到更加追求学生多样化发展以及教育过程和结果公平的深入式、内涵式发展（位涛, 2016），助力“标准化”教育向“个性化”教育的过渡和发展，是教育信息化在全面深入地运用现代信息技术促进教育改革和发展方面的重要表现之一。“互联网+”作为教育信息化的新动力，为信息技术与教育的深度融合提供了条件保障，为新型学习方式的实现和现代学习环境的构建提供了技术支持（黄荣怀, 等, 2018, p. 7）。《中国教育现代化2035》提出要建成服务全民终身学习的现代教育体系，搭建沟通各级各类教育、衔接多种学习成果的终身学习立交桥。为教育信息化提出了两方面要求：一方面要为所有学习者创建随时、随地、随需的学习环境，丰富多样的教育资源和个性化的学习支持；另一方面要通过学分银行机制，形成灵活、开放的终身教育体系，通过学习成果积累、转换和认证促进各级各类教育纵向衔接和横向沟通，打通学历教育和非学历教育渠道，让优质教育资源更好地惠及普通民众。作为促进教育公平的一个途径，充分发挥信息技术优势开展远程教育，既可以提供更多的教育机会，又可以为特殊人群提供灵活多样的个性化学习支持。例如，开放大学系统和高校远程教育学院在某种程度上可以为因故失学者提供补偿教育机会，互联网能从更高层次促进教育公平和提升教育质量（陈纯槿, 等, 2017）；慕课能够打破学习者的经济条件限制，使不同背景的学习者可以共享教育资源，有利于实现因材施教的个性化教育，有效促进起点、过程和结果三个层次的教育公平（姚凯, 等, 2018）。此外，利用信息技术优势，通过互联网为学生提供个性化教育，可以一定程度上弥补正规教育体系对于英才教育的不足；特殊教育也是需要进行个性化、差异性教育以促进和体现教育公平的重要领域，需要给予重点关注（程凯, 2015）。近年来对于信息技术服务于残疾人士的康复等的探索，有望为残障儿童提供更多的受教育机会（刘洪沛, 等, 2020）。
三、
我国教育信息化在促进教育公平方面存在的主要问题及其分析
当今世界正在发生革命性变化，确保包容、公平和有质量的教育，促进全民享有终身学习机会，成为世界教育发展的新目标。我国教育改革虽然取得了显著成就，不断缩小城乡和区域教育差距，民族地区教育得以快速发展，教育公平迈出了重大步伐，但区域、城乡和学校之间的办学水平和教育质量还存在明显差距，人民群众不断增长的高质量教育需求与供给不足的矛盾依然突出，尚不能完全适应人的全面发展和经济社会发展需要。
（一）教育信息化在促进教育公平方面的主要问题
教育信息化显示出了促进教育公平、提高教育质量、创新教育模式的支撑和带动作用。但无论是加快推进教育信息化发展的政策环境和体制机制，还是数字教育资源共建共享的有效机制都尚未形成，教育信息化促进教育公平仍然是当前乃至今后一段时期的重要目标。
1. 教育信息化发展不均衡，阻碍了普惠性教育利益的分配
20世纪90年代以来，国家实施了“三通两平台”“农远工程”等一系列重大工程，教育信息化基础设施体系初步形成。但值得注意的是，“教学点数字教育资源全覆盖”仅仅是实现了“农村小学教学点具备教学光盘播放设备和成套教学光盘”“农村小学初步建成卫星教学收视点”（顾小清, 等, 2018, p. 114），与已不同程度建有校园网并以多种方式接入互联网的城市和经济发达地区各级各类学校相比，我国的城乡之间和区域之间教育信息化水平差距仍较大，优质教育资源总量明显不足，且布局不合理，教育整体发展还存在不平衡、不协调的问题。教育信息化对教育改革发展的促进作用还存在明显差距，不能适应日趋激烈的国际竞争和我国教育改革发展的迫切需要。信息技术在促进优质教育信息资源共建共享、促进教育公平、提高教育质量方面的作用尚未充分发挥，农村和边远山区的教育信息化基础依然相对薄弱，大部分农村中小学与城市学校在地理位置、学校条件、师资水平、教育质量等方面存在很大差距。
2. 互联网等新技术发展不均衡，加剧了新数字鸿沟，阻碍了竞争性教育利益的分配
数字鸿沟是指不同社会群体之间在拥有和使用现代信息技术方面存在的差距。在数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、人群之间由于对信息、网络技术的占有和应用程度不同所造成的信息落差、知识分隔和贫富分化（张晗, 2020），使得“新数字鸿沟”成为信息技术促进教育公平的新挑战，数字化在缩小不同地区和城乡差距的同时也带来了新的数字鸿沟，使原来微小的差距变成了更大的障碍（王美, 等, 2014b）。随着信息技术在社会中扮演的角色地位日益加重，信息技术和互联网的不公平使用不仅违背了其促进社会生活发展的初衷，更是拉大了教育、社会等方面的差距，造成了新的社会不公，在教育领域则表现为严重的教育资源分配不均衡（马健云, 2017）。在发达地区，人们能够更好地利用教育信息化带来的优势；在一些落后地区，受到观念和使用技能等“软实力”的影响，教育信息化在加速教育发展方面尚不能与发达地区达到同样水平，可能导致新的“知识鸿沟”（王瑞珊, 2018）。
3. 相对于补偿性原则，差异原则的引导性政策环境和体制机制尚未形成
当前我国占主导地位的教育公平政策是补偿性公平方面的，家庭经济困难学生资助、留守儿童关爱服务体系建立、随迁子女平等受教育权利保障、义务教育均衡发展、城乡义务教育一体化、运用集团化办学和学区制促进城市内部义务教育校际均衡等，都属于此类制度安排，其实质是关注学生社会经济地位的差距不同（褚宏启, 2020a），对学生的先天禀赋或缺陷所构成的个人自然条件差异等方面关注得还不够。作为差异原则应该关注的残疾学生，并未进行差异化的普惠性利益分配，对其提供相应的特殊教育，更没有进一步把残疾儿童细分为盲聋智力落后、脑瘫、孤独症、多重残疾等亚群体，以更精准地因材施教。虽然信息技术具备为特殊人群提供灵活多样的个性化学习支持的能力，但在实际实施中缺少相应政策依据，加快教育信息化更全面发展的政策环境和体制机制尚未形成。
（二）教育信息化在促进教育公平方面产生问题的原因分析
当前，我国进入了中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾，体现在教育方面则主要是地域和空间布局以及城乡二元化发展的不均衡导致的。这在教育信息化领域也普遍存在。
1. 社会教育资源短缺导致的效率原则配置引发的问题
由于教育资源的短缺，其配置往往倡导遵循“公平优先，兼顾效率”的原则关注效率问题，其实质是一个价值衡量的过程。许长青等（2017a, 2017b）对中美两国受教育程度的人口分布状况和经济增长数据进行的实证分析显示：将稀缺教育资源向弱势群体倾斜，从短期看，会在一定程度上削弱优势群体获得优质教育资源的机会，降低资源配置效率，影响当前的经济增长，使得教育公平与经济增长呈现出反向作用；从长期看，教育公平的改善会提高弱势群体的劳动积极性和社会满意度，对经济长期可持续发展具有极大的促进作用。因此，有必要持续推进教育公平发展。“十五”期间教育信息化“重点工程”建设的主要任务之一是实施信息化捐助工程，将城市和高校等机关团体更新置换下来但尚可使用的计算机捐献给农村地区的中小学，在提高计算机资源利用效率的同时，解决农村地区的实际困难。这是在本世纪初我国农村地区中小学能够使用的计算机配置情况的真实写照。在遵循公平原则的前提下，应进一步加大扶持薄弱学校的力度，加强其基础设施建设，合理优化配置教育资源，提高其义务教育质量和教育信息化水平，逐步实现从低程度均衡阶段向高程度均衡阶段过渡，缩小地区、城乡、学校和群体之间的差别。
2. 政策上的“先行先试”和“示范项目”引发的问题
在教育信息化发展过程中，特别是初期阶段，受整个社会经济发展的影响，信息化基础设施的不完备和新技术应用探索的需要，往往只能先在发达地区或已具备相应条件的地方进行试点。例如，20世纪80年代初，教育部以正式文件的方式决定在北京大学等5所学校的附中实行计算机选修课；1994年的“国家教育科研计算机网示范工程项目建议书”提出建立一个包括网络中心、地区网点和高校校园网在内的三级结构教育科研计算机网络，根据学校意向、地理位置、校园网基础条件等因素，确定以北京大学、清华大学、西安交通大学等为主干网第一批地区网点单位，并增加了东北大学、华中理工大学、电子科技大学和北京邮电大学为东北、华中、西南和华北地区网点单位（项国雄, 1996）。到现在为止，这些试点高校和网点单位，仍然是网络技术发展最快的。有研究者指出，在我国40年改革开放进程中试点发挥了重要作用。除了“尊重地方和基层的经验、智慧和首创精神”之外，主要是对新的制度或政策的实施效果还看不准，需要进行小范围实测，观察实效和完善改革方案，认为试点能够积累经验、测试效果、突破障碍和缓冲压力，是推动改革的有效途径和重要办法，也是中国公共管理模式的特色（江小涓, 2020）。但是我们可以看出，国家层面推行教育信息化“试点项目”“示范项目”，虽然有利于在当时条件下集中力量、在小范围内迅速形成有效的应用，但从长远来看这种政策上的倾向性也成为教育信息化基础设施建设和发展不平衡的原因之一。
四、
教育信息化促进教育公平的建议
（一）进一步推进教育信息化发展，通过发展消除不均衡问题
教育行业财政支出常规化和持续化是推进教育信息化发展、促进教育公平的重要基础。我国从20世纪90年代初开始进入教育改革全面深化期，但总体上还比较落后，尚不适应加快改革开放和现代化建设的需要，其战略地位在实践中还没有完全落实，投入不足等问题仍然存在。《中国教育改革和发展纲要》（1993）提出上世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值（GDP）的比例达到百分之四的目标，但直到2012年才首次实现。财政支出的常态化和持续化，为教育信息化建设的长远期规划和顶层设计提供了充裕的资金保障。“互联网+”以开放、平等、共享的精神特质成为促进教育公平的新助力，也给教育公平带来了新的挑战。一方面，教育信息化基本配置水平的差异导致不同学校所能享受到的“互联网+”红利不均衡；另一方面，传统教学思维对互联网思维的掣肘、对“互联网+”认识的模糊性和师生信息技术素养的滞后性也影响着“互联网+”促进教育公平的效能（俞明雅, 等, 2017）。当前，不平衡、不协调、不可持续问题仍然突出，提升最贫困地区教育供给能力和最困难人群受教育水平，是夯实发展基础、提高教育质量、促进教育公平、保障和改善民生的重要任务。加快中西部教育发展，持续推进《中西部高等教育振兴计划》，切实落实《国务院办公厅关于加快中西部教育发展的指导意见》《加快中西部教育发展行动计划》《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等要求，促进国家整体教育均衡发展，有利于实现教育现代化。
（二）进一步深化整体改革，避免对教育信息化的单向过度依赖
教育是社会发展的产物，其发展水平受整体经济社会发展的制约，许多教育问题实际上都是社会问题的反映。教育信息化在促进教育公平和教育均衡发展以及推进教育现代化方面都展示出了很大的优势，但需要整合整个社会的优质资源，才能真正起到作用。不仅要重视物理空间上教育信息化的普及，还要从理念和方法上引导人们有效运用教育信息化，才能尽可能保证教育信息化的公平原则（王瑞珊, 2018）。利用新技术实现跨校选课、项目学习和学分互认等教育资源共享，是教育信息化促进教育公平的重要举措（薛二勇, 等, 2018）。《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》也提出要“建立个人学习账号和学分累计制度，完善学分认定和转换办法，拓宽学分认定转换渠道，探索建立多种形式学习成果认定转换机制，促进各类学习资源开放共享，推动构建惠及全民的终身教育体系”，但更需要相应的制度予以支持，单从教育信息化视角推进我国教育公平的进程难免存在偏颇之处。2018年，经济合作与发展组织（OECD）发布《教育概览 2018：经合组织指标》，更加关注教育公平及教育质量对个人和国家未来发展的可预见性。报告指出，教育不公平的表现形式多样且影响深远，社会经济地位是造成教育不公平的四个重要方面中影响教育公平和社会产出最重要的一个因素，并且其影响是综合的和随时间积累的，导致出生于社会经济地位低下家庭的孩子能够接受高等教育、获得高学历和高技能并在社会上取得有利地位的机会更小，并容易形成代际传递。因此，将经费等资源向弱势群体倾斜，支持弱势家庭学生进入主流教育系统并提供公平的受教育机会，仍是当前教育发展和实现教育公平的重大课题（吴建金, 2018）。
（三）多措并举，大力推进教育信息化融合创新发展
当前，我国教育信息化发展仍不平衡，难以要求所有地区选择同一个模式推进信息技术与教育的深度融合。每一种政策工具都有其适应的范围和优劣势，都需要满足一定的条件才能发挥作用。有时候，单一政策工具不能解决某个复杂的教育问题（褚宏启, 2020b）。教育部连续出台的《关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见》《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》等，就是加大对农村教育的政策支持力度、解决贫困地区教育不均衡问题、推动城乡义务教育一体化均衡发展的重要配套举措。此外，在国际教育信息化发展迅猛的格局下，既要考虑国情，还要着眼于国际最新发展趋势。2019年11月，联合国教科文组织（UNESCO）通过《开放教育资源建议书》（Recommendation Concerning Open Educational Resources）决议，提出发展开放教育资源以支持可持续发展目标4（SDG4），确保以各种媒介为载体的开放教育资源以开放格式和标准共享，最大限度地促进公平获取、共建、策展和可检索性，有助于满足学习者个体（特别是弱势社群人士和残疾人士）的需求，有效促进性别平等，在促进全民享有学习和教育机会方面向前迈出了一大步（道恩斯, 2020）。英联邦学习共同体也针对失学儿童和“不就业、不上学或不参加培训”的青年实施了“开放学校教育一揽子计划”，采用远程开放和e-Learning方法为已经离开学校教育体系的儿童和青年提供灵活的重新学习机会，但诸如此类的项目需要假以时日方能见效，还需要根据开放学校教育及其服务对象特点对现行教育制度做出相应改革（梅斯, 2020）。
（四）超越工具理性，从价值层面为教育信息化找到精神家园
新数字技术的发展带来了信息和知识的迅速膨胀，有助于世界各地更多人口获得这些信息和知识，新的通信和社交空间也正在改变关于“社会”的概念，需要可以强制执行的法律和其他保障措施防止这些技术被过度使用、滥用和误用。我们要注意信息技术使用中的合理边界，把这个非常好的工具用好（褚宏启, 2018），要意识到信息技术促进教育公平的限度，在研究信息技术促进教育公平、填平数字鸿沟时，要站在教育的立场，而非信息技术的立场，跳出依赖信息技术解决教育问题的思维方式，摆脱技术进化逻辑和“解决方案主义”（徐乐乐, 等, 2020）。虽然教育信息化已经被提升到国家战略的高度，但作为一个系统工程，教育信息化涉及的不仅仅是信息技术在教学中的应用，其成效在很大程度上取决于教育管理者的态度、价值取向乃至应对其所带来的各种变革的能力，也离不开宏观政策和具有较强可操作性的配套实施细则（梅斯, 2020）。因此，只从技术层面、从工具理性层面谈论推进教育信息化是远远不够的，必须从价值层面，从现代精神、人的发展和人的存在意义等角度，思考教育信息化的合理性，为技术找到价值方向，为教育信息化找到精神家园（褚宏启, 2019）。
五、
小结
从教育部科学技术与信息化司发布的2021年“教育信息化和网络安全工作月报”中可以看出，“数字资源服务普及行动”“网络学习空间覆盖行动”“网络扶智工程攻坚行动”“教育治理能力优化行动”“数字校园规范建设行动”等仍是当前或今后一段时期我国教育信息化的重点工作，也是教育信息化不断寻求突破以促进教育公平发展的重要抓手，需要在不断的总结中持续推进，才能在充分肯定“教育公平和质量较大提升”的基础上，实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出的“让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”的宏伟目标。
参考文献
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作者简介
韩世梅，博士，副研究员，北京开放大学首都终身教育研究基地副主任（100081）。
基金项目：本文系北京市属高校高水平创新团队建设计划项目“教育信息化2.0时代推进开放教育现代化”（课题批准号：IDHT20190505）、北京市社会科学基金研究基地重点项目“基于智能技术的市民个性化终身学习的理论与实践研究”（项目编号：19JDJYA002）和北京开放大学首都终身教育研究基地重点课题“学习型城市建设背景下终身教育体制机制创新研究”（项目编号：2019SKJDZ001）的研究成果。
责任编辑：刘莉
2021年第12期目次