朱旭东 等 | 论“强师计划”政策的价值及其实现

【刊载信息】朱旭东 & 薄艳玲.(2023).论“强师计划”政策的价值及其实现. 中国远程教育(01),30-39. 

【摘要】“强师计划”是继教师教育振兴行动计划之后又一个推进教师队伍建设的纲领性文件。研究首先考察了“强师计划”政策价值分析的理论基础；其次，分析该政策所具有的元价值、工具性价值和发展性价值；再次，提出“强师计划”政策的价值实现主要受制于教师教育结构失衡、总体质量不高、教师教育体系不完善、教师队伍治理水平有限以及改革政策工具运用不充分；最后，从政治支持、理论资源、组织赋能和战略治理等方面提出实现“强师计划”政策价值的四点建议。

【关键词】强师计划；价值哲学；政策价值；价值分析；价值实现

近期，教育部等八部门联合印发了《新时代基础教育强师计划》（教师〔2022〕6号）（简称“强师计划”），这是为了加快建设教育强国、促进基础教育现代化、实现教师教育内涵发展而做出的重大而全面的宏观部署。它擘画出建设高质量教师教育体系、培育坚实师资基础的宏伟蓝图。它也是为了落实《“十四五”时期教育强国推进工程实施方案》提出的重点支持建设一批国家师范教育基地的建设任务，更是为了落实《国家教育事业发展“十四五”规划纲要》明确提出的建设高质量教育体系、高水平现代教师教育体系和高素质专业化教师队伍，提升国民素质和促进人的全面发展的宏伟战略目标。“强师计划”涉及政策目标利益主体众多，包括基础教育教师（含幼儿园教师、特殊教育教师。下同）、地方政府、学校、社会主体、各级各类教师教育和治理机构等。同时，“强师计划”涉及政策问题域广泛，包括教师教育体系、教师教育模式、教师教育质量保障、教师专业发展机制、教师队伍治理等。该政策所涉及的问题繁杂且目标利益主体众多，背后是多元政策利益博弈和价值冲突，这为政策执行和政策价值实现带来挑战。明晰“强师计划”政策的价值体系，预判政策执行面临的挑战，探讨政策价值实现路径显得特别重要。基于此，本研究提出的问题是：“强师计划”政策的价值表现有哪些？“强师计划”政策价值实现面临的挑战有哪些？如何保障“强师计划”政策价值实现？通过回答上述问题为“强师计划”政策执行提供建议。

一、

价值三要素理论视角下“强师计划”政策价值分析的框架

价值三要素理论为“强师计划”政策的价值分析提供了理论基础。马克思在《评阿·瓦格纳的“政治经济学教科书”》中提出“价值这一普遍的概念是从人们对待满足他们需要的外界物的关系中产生的”（马克思 等, 1963, p.406），揭示了价值作为一个关系范畴，其实质是客体属性对于主体需求满足的效用（胡敏中, 2016）。主体需要、客体属性和实践活动构成了马克思主义价值理论的价值三要素（祁型雨 等, 2020）。价值三要素是马克思主义哲学对于价值问题的基本立场和观点，是对人类生活各个领域和各个方面具体价值的抽象概括，为人们认识、理解和分析具体领域的价值问题提供了基本原则和方法，对分析“强师计划”政策价值具有统领和指导作用，为分析“强师计划”政策价值的表现和实现提供了理论框架。

（一）主体需要要素为“强师计划”政策价值类型划分提供依据

分析“强师计划”政策主体需要首先要分析其政策主体。政策主体是指制定、实施、评估政策的个人、团体、组织以及政策对象，其中政党和政府在公共政策制定和决策中占主导地位，政策对象在政策系统中处于主体性地位（陈振明, 2004, pp.84-99; 赵庆年 等, 2021; 俞海山 等, 2022; 谭诤, 2015）。对于“强师计划”而言，依据主体的层次和范围，其关涉的政策主体包括中国共产党、国家、民族、社会、教师教育机构和教师个体等。其中，中国共产党和政府在政策价值中处于主导地位，而作为政策对象的教师教育机构和教师则处于主体性地位。以上政策主体的需要均成为“强师计划”政策价值分析的观照对象。

（二）客体属性要素为“强师计划”政策价值分层提供依据

客体属性决定了政策的价值层次。政策的客体属性是评价教育政策价值的外在尺度或“物种尺度”。对于“强师计划”来说，作为教育政策的下位概念，兼具公共政策、教师教育政策和教师管理政策的多重属性。第一，“强师计划”作为公共政策，是新时代党和国家的政治决策，受制于国家政府的公共性（施富兰, 2007），始终坚持把全国人民的利益放在至高无上的地位，具有政治性、公共性和权威性（钟立华, 2019），在政策价值次序中处于元价值的高度。“元价值”是指支配其他价值的价值，能够评判其他价值的价值，并由此确立一种实质性的价值高低秩序 （石佑启, 2018）。第二，“强师计划”作为教师教育政策和教师管理政策，兼有促进社会发展的工具性和促进教师发展的目的性，赋予“强师计划”政策工具性价值和发展性价值。其中，“强师计划”政策工具性价值和发展性价值以元价值的存在和实现为前提条件，发展性价值是“强师计划”政策追求的终极价值，元价值和工具性价值共同服务于“强师计划”发展性价值的实现。

（三）实践活动要素为考察“强师计划”政策的价值表现和实现提供路向

“强师计划”政策价值分析的第三个价值要素为实践活动要素。实践活动是价值关系产生的源泉（周月华, 2015），只能从实践的内在结构和过程中寻找价值现象存在和发生的根基（李德顺, 2007, p.26）。这要求“强师计划”政策价值分析既要深入该政策的文本内容探寻“强师计划”政策价值的有无、类型和次序等价值表现方面的内容，又要深入教师教育和教师队伍治理实践活动的内在结构和过程，考察“强师计划”政策举措与各政策主体目的、利益和需要相一致的程度，这直接决定了政策价值的实现（李国泉 等, 2014）。同时，实践活动是运动变化的，要求“强师计划”政策价值分析深入该政策贯彻落实的实践场域中分析价值实现面临的矛盾以及影响价值实现的因素，探寻“强师计划”政策价值实现的条件和机制。

本研究综合运用价值三要素理论，建构“强师计划”政策价值分析框架（如图1），并采用教育政策价值生成过程整体分析的范式^①（徐玲, 2013）考察“强师计划”政策价值的表现及其实现。在分析“强师计划”政策整体属性和多元政策主体构成的基础上，关注政策文本中各项举措满足多元政策主体需要的情况，分析“强师计划”政策的价值表现；深入“强师计划”政策实施实践考察政策价值实现面临的矛盾，并探寻实现政策价值的行动选择。

图1 “强师计划”政策价值分析理论框架图

二、

“强师计划”政策的价值表现

“强师计划”政策的价值表现源自“强师计划”政策属性对于政策多元主体需求的满足，政策主体涉及中国共产党、国家、民族、社会、教师教育机构和教师（含职前教师）个体。由此，“强师计划”政策的价值表现主要包括由政策公共性决定的对中国共产党、国家和民族而言的政策元价值，由政策工具性决定的对社会、相关组织机构和群体而言的工具性价值，以及由政策发展性价值决定的对教师而言的发展性价值。

（一）“强师计划”政策的元价值

“强师计划”政策的元价值在“强师计划”政策的价值谱系中具有高阶秩序，指向新时代我国坚持中国共产党领导和人民至上的公共性原则，通过解决教师队伍建设过程中的问题提供公共服务，坚持民生取向，视人民为价值实现主体，以实现全体人民的共同利益和增强国家实力为价值目标（李金龙 等, 2012; 郭渐强 等, 2010）。具体体现在明确为党育人、为国育才这一教师队伍建设的政治使命，指明教育强国必先强师的具体路径，以及服务于人民至上的教育改革三个方面。

1. 明确为党育人、为国育才这一新时代教师队伍建设的政治使命

“强师计划”政策的元价值首先表现在完成为党育人、为国育才的新时代政治使命是落实习近平总书记关于教师队伍建设的重要论述和中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》的重要举措。2014年习近平总书记与北京师范大学师生代表座谈时提到“好老师心中要有国家和民族，要明确意识到肩负的国家使命和社会责任”（习近平, 2014-09-10）。在2020年教师节到来之际，习近平总书记向全国广大教师和教育工作者强调要不忘立德树人初心、牢记为党育人为国育才使命（习近平, 2020-09- 10）。“强师计划”明确指出以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义方向；强调通过培训课程和常态化的学习教育全面加强中小学教师思想政治建设，提升教师思想政治素质，提高教师政治意识和政治能力；加强对教师的价值引领，筑牢中华民族共同体意识，为承担为党育人、为国育才的教师队伍建设政治使命提供明确方向。

2. 指明教育强国必先强师的具体路径

“强师计划”的元价值还在于为实现强师目标指明了具体路径。首先，三方参与，提升教师教育质量，推动地方政府、学校和社会各方深度参与教师教育，服务教师教育质量提升；其次，加强协作，重点突破，开展多种模式的协作，对口支援欠发达地区和薄弱领域师资培养、教师培训和教师管理人才培养等；再次，示范引领，助力现代教师教育体系和教师队伍治理体系构建；最后，优化人、财、物资源配置，多重保障支持“强师计划”落地实施。习近平总书记在北京大学师生座谈会上强调“教育兴则国家兴，教育强则国家强”（习近平, 2014-05-05）。教育强离不开教师强，“强师计划”从职前教师培养、职后教师培训和教师队伍管理等方面对我国基础教育发展和教师队伍建设现实需求做出了回应，探索加强教师队伍的中国特色道路。

3. 服务于坚持人民至上的教育改革

“强师计划”政策的元价值也表现在服务于坚持人民至上的教育改革。坚持人民至上的教育改革是中国特色社会主义进入新时代的重要任务，这个任务要服务于解决我国社会主要矛盾，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国社会主要矛盾表现在教育上是城乡教育发展和教师质量不均衡、教师教育结构和质量失衡。“强师计划”立足于城乡教育发展和教师质量不均衡、教师教育结构和质量失衡等问题，解决因其公共性具有超越追求自身利益、为全体人民谋福利的价值属性，坚持质量为重，为高质量教师教育体系构建和全链条教师专业发展提供强有力保障。教师教育的高质量和教师队伍建设的高水平最终服务于践行人民至上教育主体观的改革理念，办人民满意的教育。

（二）“强师计划”政策的工具性价值

工具性价值指向“强师计划”政策综合教师教育和教师队伍建设中教师受教育的权利和机会，通过对教师教育系统、中小学教师队伍管理系统等产生积极影响，达成为教师提供获得利益的可能性，但这并不能充分保证其利益的实现。发展性价值是“强师计划”政策直接追求的价值目标，即“强师”，也就是教师个体专业发展和教师队伍高质量均衡发展，是在为教师提供受教育权利和机会的前提下，进一步提供教师教育资源、条件和服务等，为其在具体的教育活动中实现利益提供充分条件（王举, 2013）。“强师计划”政策的工具性价值具体体现在以下六个方面。

1. 促进我国高质量教师教育体系建设 

高质量教师教育体系是指高质量教师教育机构及其高质量运行制度的有机结合（朱旭东, 2014, p.42）。然而，当前我国教师教育体系呈现出整体发展水平不高的状态，主要表现在中国教师教育机构整体处在中下游水平，且中国的一流大学建设高校并没有成为主要的教师教育机构等方面（赵英 等, 2021）。“强师计划”明确了构建师范院校为主体、高水平综合大学参与、教师发展机构为纽带、优质中小学为实践基地的开放、协同、联动的高水平教师教育体系目标，并从职前培养和职后培训一体化、发挥国家教师发展协同创新实验基地建设的示范作用、推动各地构建完善省域内教师发展机构体系等方面，指明了建设我国高质量教师教育体系的具体路径，为教师教育质量提升提供政策支持。

2. 构筑教师教育协同提质平台，推动我国教师教育内涵式发展

教师教育内涵式发展是以优化内部结构、提高教师教育质量为核心的发展模式。这一发展模式是我国政府在教育公平和质量问题凸显的时代背景下，对教师教育结构和质量失衡现实问题的积极、主动回应。我国当前教师教育质量不均衡主要体现在乡村教师培养培训基础薄弱、乡村教师工作负担过重、获得专业发展支持不足、情绪枯竭问题明显、内在发展动力不足等方面（赵新亮, 2019），加剧这一不平衡状态的因素主要是承担乡村教师培养和培训的主力军是地方院校（主要由地方师范院校和综合性院校组成），而地方院校教师教育面临教师教育机构和人员分散，教师教育者学历层次偏低且主动发展意愿不强，科研水平亟待提升且教育教学创新能力不足等问题。“强师计划”构筑教师教育协同提质平台，旨在解决教师教育质量不均衡和教师教育培养机构整体质量有待提升的现实问题，充分发挥部属师范大学在教育科研、教师教育学科和专业队伍建设等方面的优势和引领示范作用，提升地方院校办学层次，加强农村教师培养支持服务体系的建设。

3. 推进区域教师教育跨界多元合作，提升区县教师发展机构“造血”能力

区县教师发展机构是教师培训体系的基础组织，在教师培训中发挥着核心作用。早在2018年教育部等五部门关于印发《教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》（教师〔2018〕2号）的通知提到，要制定县级教师发展中心建设标准，以优质市县教师发展机构为引领，推动建设研训一体的市县教师发展机构，更好地为区域教师专业发展服务。但是，由于区县教师发展机构脱胎于传统的以补偿性学历教育和教材教法培训为主的区县级教师进修学校，教师教育专业性弱、师资水平非常有限且培训教学水平远不能适应支持新时代教师专业学习的需求，区县教师发展机构这块短板严重影响到我国教师教育整体水平，因此提升本土教师发展机构促进教师专业发展的“造血”能力仍是高质量教师教育建设的重要任务。“强师计划”提出通过加强东西部协作、对口支援等举措推进区域师范大学、地方师范院校、教师发展机构跨界合作，契合我国高质量教师教育体系建设的需求，通过优化教师教育结构实现教师教育质量整体提升，也是保证2035年构建开放、协同、联动的高水平教师教育体系、建成教育强国的基础工程。

4. 提升教师教育一体化水平，推动教师教育回应基础教育改革需求

“强师计划”提出提升教师教育一体化水平，推动教师教育回应基础教育改革对教师提出的新要求。十九大以来，党中央对深化义务教育阶段教育教学改革和“双减”工作做出决策部署；近日教育部印发了新修订的义务教育课程方案和语文等16个课程标准，并计划于2022年秋季学期开始执行。党中央和政府对基础教育改革和发展的决策部署要求提升教师专业素养以应对新课程教与学在内容、方式和方法等方面的变革。“强师计划”提出推进教师职前培养和职后培训一体化、创新教师教育机制模式、提升教师教育质量的总体要求和质量为重的基本原则，对于教师培养和培训活动回应基础教育改革新形势和新需求具有直接的推动作用，同时引领教师教育者从教师教育教学内容和方法上做出变革。

5. 提升政府治理水平，为基础教育教师队伍优质均衡发展提供周全支持

“强师计划”政策由一系列政府治理工具组合而成，这种组合旨在采用具体手段和方式解决实践领域的真实问题，可以反映政府治理水平和决策的规律（李廷洲 等, 2019; 褚宏启, 2011, pp.248-264）。“强师计划”是继教师教育行动计划之后又一个推进教师队伍建设的纲领性文件，其聚焦基础教育，综合运用各种政策工具服务于高素质专业化创新型教师队伍建设的目标：第一，强调运用标准规范教师教育体系改革，激励教师教育相关主体创新机制模式，实施转型改制；第二，推动高水平教师教育协同育人创新平台建设，发展薄弱教师教育机构支持网络体系，赋能中西部欠发达地区师范院校、教师发展机构建设，提升地方教育管理机构整体教师教育水平；第三，开展国家教师队伍建设改革试点，赋能地方构建职前职后一体化教师培养、培训、人事管理服务和教师队伍治理体系。总之，规范型、激励型、组织网络构建型政策工具与赋能提质政策工具并举，政府治理水平显著提升，“强师计划”为教师队伍建设提供全程全方位一体化的支持。

6. 提升基本公共教育服务体系的教师供给水平，促进基础教育实现现代化

基础教育现代化最核心的问题是人的现代化，其根本问题是教育公平和教育质量以及两者之间的转化问题（余慧娟 等, 2015）。促进教育公平和提升教育质量是我国现代化进程中基础教育现代化的重大命题。教师作为基础教育高质量发展的第一资源，是基础教育公平和治理实现的最有影响力的要素，因此，提升基本公共教育服务体系教师供给水平成为越加紧迫的课题。基本公共教育服务供给体系主要是指政府为配置或提供基本公共教育服务（产品）而做出的具体系统的制度安排（桑锦龙, 2021）。“强师计划”政策分别就优秀教师定向培养、完善教师资格制度、加大教师工资待遇经费保障力度、优化教师资源配置、提升教师队伍治理水平、推进教师队伍建设信息化等做出明确的规定，在一定程度可以提升教师队伍供给质量，为解决欠发达地区教师“招不来、留不住、教不好”的突出问题提供制度保障^②，为基础教育现代化的实现提供有质量保障的师资队伍，促进教育公平和质量的实现。

（三）“强师计划”政策的发展性价值

实现人的价值是教育政策的终极价值，教师专业发展是“强师计划”的最终目标，也是其公共性价值和工具性价值的共同旨归。教育政策对于教师专业发展的价值一方面指向教师认知能力提高、教师行为改变或完善、教师教育教学实践能力提升和教师素养的提高（朱旭东, 2010）；另一方面从教育是对利益进行分配的视角分析，指向为教师专业发展提供机会、条件以及发展水平和资格的认定三个方面。鉴于本文作者之前曾撰文讨论国培计划的价值，分析了教育政策对于教师专业发展第一个方面的价值，故本部分重点从为教师专业发展提供机会、条件以及发展水平和资格的认定这一视角分析“强师计划”政策的发展性价值。

1. 为教师提供丰富的高质量专业发展机会

“强师计划”为教师获得高质量专业发展机会提供保障，主要体现在其培养目标重在培养一批硕士层次中小学教师和教育领军人才，完善农村教师培养支持服务体系，为中西部欠发达地区定向培养一批优秀的中小学教师。当前，欠发达地区教师因缺编和结构性短缺不能外出学习的现象仍然大量存在，“强师计划”强调立足重点区域和人才紧缺需求，适应区域、学段、学科等发展需要，加大教师紧缺薄弱领域师资培养供给，确保教师数量、结构和质量满足基础教育发展的需要，确保欠发达地区教师专业学习和专业发展权能的实现。

2. 统整支持资源，赋能教师个体职业生命周期全链条专业发展

教师专业发展需要尊师重教的社会氛围、跨界多元合作的学习型文化环境以及专业化教师教育师资团队。“强师计划”在为教师提供更多高质量专业发展机会的基础上，通过构建高水平教师教育体系、机制和一体化教师人才培养模式，协同部属师范大学、地方师范院校、教师专业发展机构、地方政府及其教育行政部门协同赋能教师个体职业生命周期全链条专业发展。基于此，统整支持资源包括充分的教育资源、发展条件和高质量专业化指导以保障教师思想政治素质、师德修养、教育教学能力和信息技术应用能力的提升，个体教师整个职业生命周期会获得全链条、精准化、个性化的专业发展支持，高质量教育体系获得坚实的师资基础。

3. 赋予教师专业发展水平和资格认定，以制度建设保障优秀教师人才发展

对于教师个体专业发展而言，专业发展水平和教师资格认定是其进入教师队伍的敲门砖，也是其专业认同的源泉，更是教师专业学习和发展的动力。“强师计划”以提升职前教师教育教学能力水平和完善教师资格制度的相关规定，压实高等教师教育机构培养高质量教师的职责，把教师队伍质量建设的关口前移至职前培养阶段，赋予教师专业发展水平和资格认定，以质量促公平，确保教师获得专业学习的自主、自信和自觉；通过建立师范类专业办学质量监测制度、教师资格考试制度、免试认定改革制度、定期注册制度等改革举措，确保高质量优秀人才进入教师队伍以及在职教师高质量发展。

三、

“强师计划”政策价值实现面临的矛盾

“强师计划”政策的价值实现会面临诸多矛盾，因为通常政策的价值实现体现于政策问题的解决，受制于政策执行过程中执行机构资源调配、管理运作能力和政治支撑以及各利益相关者政策认同等。“强师计划”政策的价值实现要体现于基础教育教师队伍整体质量不高、结构不均衡等问题的解决，也受制于“强师计划”政策执行过程中教师培养机构、教师培养管理机构等的资源调配、管理运作能力和政府支撑以及师范生、培养者、管理者等利益相关者对“强师计划”政策的认同。在“强师计划”政策发布后，本研究借助两条路径开展“强师计划”政策价值实现面临矛盾的实证调研：一方面借助北京师范大学教师教育研究中心召开的“强师计划”专题研讨会，对与会的31位全国教师教育和基础教育领域知名专家学者、教育行政部门负责人开展访谈；另一方面，选取北京师范大学教师教育研究中心华南分中心所在省市开展访谈，访谈对象涉及城乡中小学校长23名、区县教育局长2名、市教育局督导组成员2名，将所收集的访谈录音进行转录并编码，开展聚类分析。研究发现，“强师计划”提出的十五条新举措能否有效落实主要受制于教师教育结构失衡、总体质量不高、教师教育体系不完善、教师队伍治理有待加强以及政策工具综合运用有待完善等问题的有效解决。其中，欠发达地区和县域的教师教育高质量发展及教师队伍建设受到了一致性重点关注。“强师计划”政策价值实现过程中隐藏着若干对矛盾，这些矛盾主要表现在以下五个方面。

（一）教师教育结构转型升级与基础教育教师队伍需求之间的矛盾

这个矛盾主要体现在：一方面我国基础教育教师队伍尤其欠发达地区教师队伍仍然面临数量不足和质量不高的现实状况，另一方面我国教师教育不能结合国家政策法律制度要求和基础教育教师队伍需求优化供给结构的调整。以欠发达地区小学教师队伍需求为例，2021年11月29日发布的《中华人民共和国教师法（修订草案）》（征求意见稿）在资格和准入部分指出，取得中小学教师资格，应当具备高等学校师范专业本科或者其他相关专业本科毕业及以上学历，并获得相应学位。根据我们的访谈调研，该规定为欠发达地区小学教师招聘带来很大困难，急需职前教师培养机构调整教师教育专业结构，适当扩充小学教育本科层次教师培养规模或分流中学本科层次学科教师培养为小学教育本科层次教师培养，以此动态调整满足区域教师队伍建设需求，助力区域基础教育优质均衡发展，但现实情况是面向欠发达地区培养小学教师的地方教师培养机构并没有做出相应调整。

存在这一矛盾的深层次原因在于地方教师教育机构综合治理能力不足，这些能力主要包括教师教育机构资源调配能力、校地协调统筹能力和政策执行保障能力等。教师教育机构综合治理能力不足导致两方面不良影响：一方面影响到教师培养质量，培养的教师人才无法适应基础教育发展需求；另一方面，教师培养不符合基础教育师资队伍数量、学科等方面需求，进而影响到基础教育质量。

2018年以来，国家陆续出台政策强调教师教育供给侧结构性改革，“强师计划”要求教师教育主动回应基础教育教师队伍需求，优化内部结构，推动内涵式发展。教师教育作为公共服务产品，服务并满足基础教育教师队伍建设需求是其职责，教师教育结构转型升级对教师教育综合治理提出新要求，教师教育机构应积极主动与基础教育耦合协调，开展内部结构转型和功能升级，实现内涵式发展。

（二）高质量教师人才培养与欠发达地区教师招聘和保留难之间的矛盾

这一矛盾主要体现在：一方面“强师计划”出台旨在培养高质量教师人才服务于高质量基础教育教师队伍建设；另一方面欠发达地区教师招聘和保留难，教师队伍水平整体提升面临重重困难。以乡村教师定向培养计划为例，在访谈中我们了解到欠发达地区用人单位在肯定定向教师培养对于解决教师结构性短缺发挥着积极的作用的同时，认为其杯水车薪，一个县域招收到的定向培养教师数量极其有限。更为重要的是，在我国各地区经济发展不平衡的状态下，发达地区与欠发达地区间在教师的经济待遇、生活环境上形成鲜明对比，诱发欠发达地区教师招聘违约现象非常严重。另外，由于欠发达地区教师老龄化严重、专业发展机会少和专业发展支持不足等原因，对于定向培养生来说，到欠发达地区工作服务仅仅是其走向城市学校的“踏跳板”。

产生这一矛盾的原因在于教师教育和教师队伍管理过程中高质量教师人才培养政策价值的合法之源缺失，即政策利益相关者，比如免费师范生、家长等对该政策的价值未产生认同。这在一定程度上反映了职前教师培养过程中思想政治建设和服务乡村教育价值引领不足、教师政策宣传不到位、教师保留政策支持力度不够等问题，必将影响到2025年欠发达地区中小学教师紧缺情况缓解，以及教师培训专业化和标准化等“强师计划”政策目标实现。

“强师计划”提出了完善农村教师培养支持服务体系，为中西部欠发达地区定向培养一批优秀中小学教师，教师培训实现专业化、标准化，教师队伍管理服务水平显著提升的2025年目标任务，以及教师队伍分布和结构趋于合理的2035年目标任务。可见，解决高质量教师人才培养与欠发达地区教师招聘和保留难之间的矛盾已经提上日程。该矛盾的解决需要更多的政策关注和制度保障，以确保既培养了高质量的基础教育教师，又实现了欠发达地区高质量教师的供给和保留。

（三）高质量教师教育体系构建与县级教师发展机构专业力量薄弱之间的矛盾

这个矛盾主要体现在“强师计划”要求构建高质量教师教育体系，而县级教师发展机构专业力量薄弱，两者之间存在很大矛盾。一方面要求构建高质量教师教育体系；另一方面县级教师发展机构存在专业力量薄弱，如规模小、培训者或教师教育者能力低、条件差、课程资源不足、培训方法陈旧等问题。

为了解决这个矛盾，“强师计划”提出要突出重点，建设国家师范教育基地，加强东西部协作、对口支援等，加大欠发达地区教师发展机构建设和高素质教师培养培训力度。那么，如何在构建开放、协同、联动的高水平教师教育体系过程中为县级教师发展机构赋能增质，为组织内教师教育者专业发展提供支持环境，激发专业成长自觉，发展可持续内生性力量是“强师计划”政策执行阶段需要重点关注和推进的关键环节，也是政策价值实现过程中面临的实质性挑战，直接影响“强师计划”落地效果。

县级教师发展机构承载着统筹协调本地区教师队伍建设、引领指导教师专业发展、为地区教师队伍治理提供政策咨询等功能，担负着实现乡村教育现代化的时代使命，是我国教师教育体系的基础支撑部分，同时也是高等教师教育与基础教育联结的桥梁，在地区教师培养培训中发挥着核心作用（付钰, 2019）。只有中国区县级教育教师体系逐步完善，支持教师高质量的在地化培养，才能真正振兴教师教育，为建成高质量教师教育体系奠定基础。

（四）基础教育师资优质均衡配置与县域教师队伍治理能力薄弱之间的矛盾

建设高质量创新型教师队伍是当前我国教师队伍治理面临的挑战（任友群 等, 2022），而如何提升县域教师队伍治理能力是亟待解决的难题。基础教育师资优质均衡配置与县域教师队伍治理能力薄弱之间的矛盾主要表现在：一方面基础教育师资配置如何优化升级成为实践领域迫切需要解决的现实难题^③；另一方面县域教师队伍治理能力薄弱，比如在欠发达地区县域教师队伍治理中出现“县管校聘”未能真正发挥激发教师队伍活力等政策失真现象，这在一定程度上反映了县域教师队伍治理水平有待提升。

出现这一矛盾有两个方面的主要原因。一方面，乡村教师队伍质量成为我国基础教育教师优质均衡配置的短板和最大挑战，而县域乡村基础教育教师队伍建设过程中历史遗留问题多。比如，乡村教师队伍老龄化严重，存在大量专业基础非常薄弱的民转公教师和代转公教师；乡村部分高级教师获取专业支持有限，专业学习困难重重，发展后劲不足（张志祯 等, 2022）；仍存在一部分“躺平”教师和“佛系”教师等。另一方面，县域教师队伍治理需要多部门、多机构之间统筹协调，这对于治理能力有着更高的要求。另外，缺乏地方政府支持和上级配套政策保障也是这一矛盾存在并一直得不到有效解决的原因之一。

如何借助“强师计划”的政策工具箱争取更多支持力量，充分发挥教师教育协同作用提升县域教师队伍治理水平，合力提升基础教育教师供给水平，完善农村教师发展和队伍建设支持服务体系，是接下来需要深入研究并通过实践持续推进的课题。

（五）教育领军人才培养与教师教育改革政策工具支持之间的矛盾

这一矛盾主要体现在：一方面，“强师计划”提出到2025年培养一批硕士层次中小学教师和教育领军人才，并实现教师队伍管理服务水平的显著提升；另一方面，就教育领军人才培养而言，欠发达地区区县层次教育领军人才培养存在现实困难，如果没有教师教育改革政策工具的创新使用，很难达成目标。

之所以存在这一矛盾，原因在于欠发达地区区县层次教育领军人才学历水平偏低，又因长期扎根实践，疏于专业理论的学习，要顺利通过国家硕士研究生统一考试很难实现。区县层次教育领军人才包括区县教育行政主管部门管理者队伍，即区县教育局局长、副局长和各科室负责人；包括基础教育学校层次教育领军人物，指向学校管理者（包括幼儿园），即中小学校长（幼儿园园长）、副校长（副园长）以及各科室负责人和骨干教师团队。本文研究者对区县教育管理队伍进行考察后发现，对于欠发达地区来说，区县教育局和基础教育学校主要负责人较多为中等师范学校毕业，英语水平较低，专业理论基础薄弱，对于获得硕士层次培养机会普遍表示心有余而力不足。

如何借助“强师计划”构建开放、协同、联动的高水平教师教育体系，创新教师教育模式和人才培养机制，培养高水平师资和教育领军人才是值得深入研究的课题。国家需要综合考量教师教育体系、模式和机制创新，充分发挥理性引导和科学规划的职能，实现政府主导下灵活性、宣传性、激励性、规范性的政策工具有效综合运用（孙梦阳, 2021），为“强师计划”政策的多维价值实现提供保障。

四、

实现“强师计划”政策价值的建议

以上分析了“强师计划”政策价值实现面临的五大矛盾，这些矛盾构成了该政策价值实现中的主要价值问题，这些政策价值问题的解决意味着政策价值的实现。政策执行主体通过实施“强师计划”方案，开展教师教育和教师队伍治理政策实践活动，以满足“强师计划”政策主体的需要和利益，达成政策价值的实现。本研究从政治支持、理论资源、组织赋能和战略管理四个方面提出实现“强师计划”政策价值的建议。

（一）建构“15+N”政策制度体系，为“强师计划”政策价值实现提供政治支持

“强师计划”是一个庞大、复杂的系统，其价值的实现既涉及我国1,586万基础教育阶段教师和696所承担师范生培养任务的师范院校、非师范院校，还涉及从中央到地方各级教师队伍管理机构和部门。各级政府职能部门应明确职能分工，相互协同，为“强师计划”政策价值实现提供支持。具体建议包括：第一，针对“强师计划”的十五条具体举措，充分运用政策杠杆细化配套措施，从国家层面为“强师计划”落地制定全域性的保障制度体系，内容涉及保障各职能部门落实“强师计划”具体职责和要求，突出“强师计划”政策的核心价值理念，引导各级政府与社会积极良性互动；第二，强化省级政府对“强师计划”在地方落实的规划和省域间资源合作与协同推进，重视市级政府在落实“强师计划”过程中在收集、研判、传递、反馈信息数据方面的中枢作用；第三，加大对欠发达地区县域执行“强师计划”的财政政策支持，以激发其与高校教师教育力量协同创新的动力，实现本土教师教育力量的内生长和可持续发展，促进教师队伍均衡发展和教师队伍治理现代化等政策价值的实现。

（二）加强新时代“强师”政策话语体系研究，为“强师计划”价值实现提供理论资源

习近平总书记多次强调要从我国改革发展实践中提出新观点、构建新理论，努力构建具有中国特色、中国风格、中国气派的学科体系、学术体系、话语体系；要面向海内外讲好中国制度的故事，不断增强我国国家制度和国家治理体系的说服力和感召力（习近平, 2019, 2021-03-07, 2021-04-20, 2021-05-28）。进入新时代，我国政府围绕加强教师队伍建设颁布了系列政策，建构了具有中国特色的加强教师队伍建设政策体系，形成了以加强教师队伍建设、卓越教师培养、深化教师队伍建设改革、教师教育振兴、乡村教师队伍建设、师范教育协同提质、基础教育强师计划等为核心概念的新时代强师政策话语体系。

加强新时代中国“强师”政策话语体系研究是指针对新时代国家颁布的教师队伍建设相关政策开展话语分析，围绕政策话语理论基础、话语内容和逻辑体系等开展系统研究。应组建多主体、多学科跨界研究团队，围绕理论问题、政策问题、实践问题构建理论与实践互动的研究生态，服务于新时代教师队伍建设理论体系、政策体系、教师教育实践体系和教师队伍治理体系构建。探寻政策多元利益主体政策价值认同影响因素、发展路径，探寻政策价值沟通和整合的策略，为政策价值实现提供合法的可能性。同时，借助理论研究成果，为政策制定、执行和政策价值实现提供合法之源和智力保障。

（三）建立多重互通协同实践体系及其运作机制，为“强师计划”价值实现组织赋能

“多重”指多元政策主体纵横交错参与。由政策制定走向政策执行领域，政策主体越加多元，主要包括政策执行主体、政策目标群体、政策评估主体、政策督查主体等，其中最为复杂的是政策执行主体和政策目标群体。政策执行主体涉及高校教师教育机构、省市（区）县教师发展机构、中央和地方各级各类教师管理机构和基础教育学校（包括幼儿园），政策目标群体指的是教师、教师教育者、教师队伍管理者和中小学校长等。不同政策主体围绕不同政策活动价值目标开展多样化的教师教育和教师队伍治理活动。在教师教育领域这样的多元主体有很多种，比如由大学（University）、政府（Government）、非政府组织（Non-Governmental Organization）、地方专业机构（Institute）等多方力量共同参与为欠发达地区教师教育提供精准支持的U-G-N-I共同体（付钰，2019），由部属师范大学（University）、地方师范学院（University）、地方政府（Government）、中小学校（School）等多方主体构建的U-U-G-S研究和实践活动共同体，还有部属师范大学参与的区域教师发展机构联盟U-I-I等。如果有一流综合大学参与其中，与部属师范大学共同落实“强师计划”，则其组织形式更加多元。

互通协同指“强师计划”共同体内多元主体实现愿景共建、信息互通、资源共享、能力共建、过程共治，提升教师教育总体质量，改善教师教育结构，补足地方教师发展机构能量，发展高质量教师教育体系，提升教师队伍治理水平。

为参与共同体的薄弱组织机构赋能是指，重点围绕教师教育学科建设、课程开发、教学、实践，教师、教师教育者专业发展、教师队伍治理等“强师计划”所涉及的核心任务，细化多重互通协同实践共同体工作机理和各方政策目标对象价值冲突走向融合的有效路径，促进“强师计划”政策多元价值实现。不断在研究与实践对话中优化体系、建设制度、发展机制并凝练可推广、可辐射的“强师计划”高水平教师（教育者）人才培养模式，打造中国特色的加强教师队伍建设的理论和实践大厦。

构建区县教师教育体系，重点培育本土教师教育者队伍。“强师计划”在乡村振兴背景下重点关注欠发达地区教师教育振兴和高质量教师人才培养供给。各部属师范大学应主动担当振兴教师教育的使命，以构建区县教师教育体系、重点培育本土教师教育者队伍为抓手，在教师教育学科建设、结构调整人才培养质量提升和教师队伍治理方面充分发挥引领示范作用，协同地方师范院校和省市教师专业发展机构，重点培养欠发达地区区县本土教师教育“造血”能力，探寻有效解决乡村教师工学矛盾的在地化教师培养培训有效路径和方式方法，为其在地化专业发展提供高质量平台（朱旭东, 2019, 2021）。

（四）政策试点先行，重点推进，为“强师计划”价值实现优化战略管理

任何教育政策总是利益与风险并存，在政策执行过程中预测风险且尽量通过公共理性警惕风险是实现政策公共性价值的前提保障（杨跃, 2016）。“强师计划”同样在形式和内容方面存在政策风险。比如，本文研究者在围绕“强师计划”的贯彻落实对市县级教育局局长开展调研访谈时了解到，针对在落实学校办学自主权过程中由学校自主（推荐）评聘职称和岗位的政策内容，县教育局局长和人事股股长认为存在增加学校管理压力的风险等。政策试点先行，重点推进，优化战略管理，可以从以下三条路径防范“强师计划”政策风险，达成政策内容和形式科学合理：第一，拓宽各类政策相关利益者参与改革决策的渠道以克服政策形式方面的风险；第二，加强政策分析和风险评估以克服政策内容方面的风险；第三，明确“强师计划”政策的价值目标，并尽可能争取系统内外资源，开展政策宣传和试点获取各利益相关者的认同和支持，提升政策管理水平和政策执行能力，为实现政策价值提供保障。

开展“强师计划”政策试点先行，围绕“强师计划”重点政策目标任务系统推进，识别并分析政策对各政策目标群体所带来的利益与造成的影响，在此基础上完善具体落实措施的评价标准体系，针对具体措施制定“强师计划”实施指导纲要，以此在政策内容和形式上最大限度达成科学合理，实现战略管理最优，促进“强师计划”政策价值目标最大化实现。

注释：

①已有研究从不同视角对教育政策的价值分析范式进行了分类，徐玲将其分为四类，分别是教育政策出台时的前价值分析范式、教育政策执行后的后价值分析范式、教育政策价值生成过程的整体分析范式和单项分析范式。所谓教育政策价值生成过程的整体分析范式是指既关注教育政策的整体属性，又关注主体对教育政策的需求，并基于教育政策实践活动对教育政策的价值实现开展分析。教育政策价值生成过程的单项分析就是选择整体分析中的一项或几项开展分析，并不作整体分析。

②针对“强师计划”，本文研究者对市、县教育局相关负责人围绕政策实施面临的挑战开展调研访谈，了解到当前对于高质量教师的招聘、留任和教育教学质量提升仍是欠发达地区教师队伍建设面临的最大难题。

③调查中我们了解到基础教育师资配置如何优化升级是县教育局局长最为关注和头疼的课题，因为这直接决定了整个地方的基础教育质量水平。

参考文献

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On the Values and Realization of the Basic Education Teachers Enhancement Program

Xudong Zhu and Yanling Bo

Abstract: The “Basic Education Teachers Enhancement Program” is another programmatic policy to promote the construction of teacher education after the Action Plan for Revitalizing Teacher Education. This paper first examines the theoretical basis of the policy value analysis of the “Basic Education Teachers Enhancement Program”; secondly, it analyzes the meta value, instrumental value and developmental value of the policy; thirdly, the authors argue that the value realization of the policy of “Basic Education Teachers Enhancement Program” is mainly restricted by the imbalance of teacher education structure, the low overall quality, the imperfect teacher education system, the limited governance level of teachers and the insufficient use of reform policy tools; finally, the article puts forward four suggestions to realize the policy value of the “Basic Education Teachers Enhancement Program” from the aspects of political support, theoretical resources, organizational empowerment and strategic governance.

Keywords: Basic Education Teachers Enhancement Program; value philosophy; policy value; value analysis; value realization

作者简介

朱旭东，北京师范大学教师教育研究中心教授。

薄艳玲，北京师范大学教师教育研究中心博士研究生（通讯作者：[e-mail]）。

基金项目：本文系国家社会科学基金2021年度教育学重大课题“中国共产党百年教育方针研究”（VAA210001）的研究成果。

责任编辑：单玲

2023年第1期目次