两块国有建设用地土地使用性质不同，土地使用年限不同，能否合并登记？

尚法 勤勉 精专 共赢

背景信息

2018年，某地产公司海南省重点项目A酒店三期已竣工交付并投入使用，该项目建筑物横跨两个地块——12-14-5号地块和12-14-12-3号地块。其中12-14-5号地块用地性质为商服用地，土地终止日期2036年02月09日。12-14-12-3号地块用地性质为住宿餐饮用地，土地终止日期2055年09月24日。因A酒店建筑横跨两个地块，且两块土地的用地性质不同，土地使用年限也不统一，导致不动产权登记无法正常办理。为保证酒店不动产权证顺利办理，某地产公司向市住房与城乡建设局提出申请：1.申请将商服用地的12-14-5号地块变更为住宿餐饮用地。2.申请将12-14-5号地块现土地使用年限2036年02月09日止延长至2055年09月24日止。3.申请将12-14-5号地块与12-14-12-3号地块合并登记，以推动各项工作顺利开展。

市住房与城乡建设局和自然资源与规划局均认为：某地产公司第1项申请，可以根据《中华人民共和国规划法》（以下简称《规划法》）和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及《中华人民共和国不动产暂行登记条例》（以下简称《不动产登记条例》）的规定和法定程序申请、审批，并办理变更和登记。但对地产公司第2项申请，市住房与城乡建设局和自然资源与规划局认为，某地产公司只能在12-14-5号土地使用年限2036年02月09日前一年才能申请延长。2018年申请延期该幅土地使用年限没有法律依据。

为了分析和理清某地产公司第2项的请求的合法性，笔者查阅和分析了相关法律法规和各地人民政府规范性文件，认为某地产公司申请将12-14-5号地块的土地使用年限延长至2055年09月24日止并申请将12-14-5号地块与12-14-12-3号地块合并登记，是有法律依据和现成的操作实例的。

杨昌利 高级合伙人

广东金桥百信律师事务所律师

石晓娜 律师

广东金桥百信（三亚）律师事务所

01

申请延长土地出让年限有法可依

1.根据《中华人民共和国物权法》（以下我简称《物权法》）第一百四十九条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

2.根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）第二十一条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

3.根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）住宅用地(也就是人们常说的商品房用地)：全国统一执行的土地使用年限为70年;（2）工业用地(也就是人们常说的工厂、工业区)：全国统一执行的土地使用年限为50年;（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地：全国统一执行的土地使用年限为50年;（4）商业、旅游、娱乐用地：全国统一执行的土地使用年限为40年;（5）综合或者其他用地：全国统一执行的土地使用年限为50年。

由上可知，法律明文规定，非住宅建设用地使用权可以按法律规定的办理土地使用年限续期，土地使用者可以在土地使用年限届满前一年提前申请，且最高年限不超过国家相关法律法规的规定。

02

土地使用年限届满前一年申请续期，是指土地使用者最迟在土地使用年限届满前一年申请续期，而不是指在土地使用年限届满前一年才能申请续期。

1.从字面解释分析，《房地产管理法》第二十一条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期。“至迟于”字面意思应该等同于“最晚在”的字面意思，也就是说土地使用者需要继续使用土地的，应当最晚在届满前一年申请续期。

2.《房地产管理法》属于行政管理的法律。行政机关执行行政法律法规的基本原则就是“法无明文不可为”。《中华人民共和国城市房地产管理法》关于土地使用者申请续期只规定了“至迟于届满前一年申请续期“，而未使用“至早于”什么时候申请。那么，行政机关就只应该审查土地使用者续期申请未晚于土地年限届满前一年即可。至于土地使用者早于土地使用年限届满前多少年申请，完全是土地使用者的权利，行政机关无权限制。

3.从《房地产管理法》第二十一条的立法意图分析，该条设定土地使用者至迟于土地年限届满前一年提出申请，其实是为了给土地的所有者（人民）及授权的管理者——各级政府的最低的准备时间,或同意续期或依法收回!

03

在《物权法》和《房地产管理法》的规定和和原则的指引之下，各省市曾出台相关的规范性文件，严格加强国有土地管理，依法解决当地相关历史用地问题，规范已出让国有建设土地改变土地使用权年限的审批程序及涉及的补交土地出让金的问题。

笔者搜索网络大数据发现，至少以下省市都出台了相应规范文件，规范土地使用年限续期和补交土地出让金的问题：

1.广东惠州市国土资源局于2017年9月18日发布《惠州市关于规范已出让国有土地改变土地使用权年限的实施办法（征求意见稿）》：

第二条 

本办法适用范围为已领取了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》及《建设工程施工许可证》的，或取得城乡规划管理部门同意改变有关土地使用条件批准文件的出让国有商住用地（含商业用途、商住用途和住宅用途等）。

第四条 

以下情形，土地使用权人可以申请改变土地使用年限：

（一）因城乡规划改变土地用途且该宗土地剩余使用权年限未达到法律规定的最高出让使用权年限的；

（二）城乡规划要求要统一开发建设的多宗土地使用权、但各宗土地剩余使用权年限不一致的；

（三）在办理不动产统一登记工作中，因多宗土地剩余使用权年限不一致而要求统一年限的；

（四）法律法规规定其他可以改变国有土地使用权年限的。

第八条

经市、县（区）政府批准改变土地使用权年限的，土地使用权人应和国土资源主管部门重新签订《国有建设用地使用权出让合同》或《补充协议》，约定相关权利义务。缴清土地出让金和税费后，不动产登记主管部门给予重新核发新的《中华人民共和国不动产权证书》。

第九条

土地使用权人申请办理改变土地使用权年限，涉及需要补缴土地出让金的，应当依照下列规定向国土资源主管部门补交土地出让金。

应当补交土地出让金的计算方法为：单独改变土地使用权年限、土地使用权年限及用途同时改变、改变土地使用权年限及调低容积率的，补缴地价为改变前后地价之差；改变土地使用权年限及增加容积率、土地使用权年限及容积率同时改变且改变用途的，楼面地价需择高确定。具体计算公式为：

只改变土地使用权年限计算公式：

改变土地使用权年限应补缴土地出让金=改变土地使用权年限后土地使用权市场价格－剩余土地使用权年限土地使用权市场价格

土地使用权年限及用途同时改变计算公式：

土地使用权年限及用途同时改变应补缴土地出让金=(改变土地使用权年限后新用途楼面地价－剩余土地使用权年限旧用途楼面地价)×建筑面积

改变土地使用权年限及降低容积率计算公式：

改变土地使用权年限及降低容积率应补缴土地出让金=改变土地使用权年限后新容积率土地使用权市场价格－剩余土地使用权年限原容积率土地使用权市场价格

改变土地使用权年限及增加容积率计算公式：

改变土地使用权年限及增加容积率应补缴土地出让金=择高确定的楼面地价（改变土地使用权年限后新容积率条件下楼面地价；改变土地使用权年限后原容积率条件下楼面地价；原容积率出让楼面地价进行期日修正后楼面地价）×新增建筑面积＋（择高确定的楼面地价－剩余土地使用权年限原容积率楼面地价）×原建筑面积

土地使用权年限、容积率及用途同时改变计算公式：

土地使用权年限、容积率及用途同时改变应补缴土地出让金=择高确定的新用途楼面地价（改变土地使用权年限后新容积率、新用途条件下楼面地价；改变土地使用权年限后原容积率、新用途条件下楼面地价）×新增建筑面积＋（择高确定的新用途楼面地价－剩余土地使用权年限原容积率、旧用途规划条件下楼面地价）×原建筑面积

上述公式中，土地使用权市场价格、楼面地价是指土地估价师按照规定的程序和方法，参照当地正常市场价格水平，评估拟出让宗地的土地使用权价格。其中：土地使用权市场价格为评估总价，楼面地价为评估单价。

2.《防城港市人民政府关于印发防城港市国有建设用地使用权延长年限暂行规定的通知》

第五条 

申请延长国有建设用地使用权出让年限的建设项目，原则上必须是项目已动工、开发建设面积占项目用地总面积的50%以上且在申请延长土地使用年限时正在进行建设，市国土资源局方可受理；经审查后，报请市人民政府批准延长国有建设用地使用权出让年限至最高出让年限。

属下列情形之一的，土地使用权人可在符合前款的条件下，申请延长国有建设用地使用权出让年限至土地原用途对应的法定最高出让年限：

（一）土地原出让年限未达到最高出让年限，在不改变出让土地原用途的情况下，土地使用权人申请延长至该土地用途的最高年限；

（二）因政府原因未形成土地基本的开发条件，造成土地使用权人未能按原批准用途进行开发，现在受让土地虽已具备开发条件，但剩余出让年限较短不利于项目开发的。

第六条 

不得延长土地出让年限的情形：

（一）因土地使用权人自身原因致使出让土地未开发利用的，不得批准延长土地出让年限；

（二）法律法规规定的其他情形。

第七条 

出让年限延长期：

（一）属于本规定第五条第二款第一项情形，经批准延长国有建设用地使用权出让年限的，所批准延长的年限与原国有建设用地使用权出让合同约定的出让年限之和不得超过该土地用途对应的法定最高出让年限。

（二）属于本规定第五条第二款第二项情形，经批准延长国有建设用地使用权出让年限的，所批准延长的年限与剩余出让年限之和不得超过该土地用途对应的法定最高出让年限。

第八条

延长国有建设用地使用权出让年限至最高出让年限的，应按规定依据评估时点对应的土地市场价格补交土地出让金差价。

土地出让金差价=办理延期批准手续后该宗土地可使用年期土地市场价格—办理延期批准手续时该宗土地按原出让合同约定计算剩余土地使用年限土地市场价格。

土地出让金差价由市国土资源局委托具有资质的评估机构评估并集体研究后报市人民政府确定。

04

土地使用性质变更或土地使用年限变更或延长应按法律规定程序申请、审批和办理登记。

建设单位无论是申请土地性质变更还是土地使用年限延长，均应按《规划法》和《土地管理法》规定的程序执行。

《规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。

《土地管理法》五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

《房地产管理法》第二十一条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

根据上述分析，笔者认为某地产公司可以先申请将12-14-5号地块的商服用地变更住宿餐饮用地，然后将变更用地属性的土地使用年限再申请延长至2055年09月24日止，保持与12-14-12-3号地块用地性质和土地年限一致。然后就可以申请将两块土地进行合并登记，最终完成A酒店不动产权证的办理。

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