泉州酒店坍塌：建筑安全法律网的层层刺破
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新冠肺炎疫情发生后，福建泉州欣佳酒店被作为集中医学观察点，用以对来自重点疫区或有相关旅居史的人员进行隔离观察。3月7日晚，酒店所在的建筑发生楼体坍塌。截至3月12日，针对被困71人的现场搜救工作结束，事故已造成29人死亡。
这是一次彻头彻尾的人祸。我们惋惜于鲜活生命在病毒的阴霾即将散去之际突然化为冰冷的数字，愤怒于法律预先构建的层层建筑安全网停留在纸面被刺破到底，痛心于多少血泪教训仍未换来行业和职能部门警钟长鸣。
张锋 高级合伙人
广东金桥百信律师事务所律师
张乐 律师
广东金桥百信律师事务所
3月13日，国务院就该事故成立的调查组在第一次全体会议上公开披露，根据初步调查：欣佳酒店未履行基本建设程序，无规划和施工许可，存在非法建设、违规改造等严重问题，特别是房屋业主发现房屋基础沉降和承重柱变形等重大事故前兆，仍然心存侥幸、继续违规冒险经营；地方相关职能部门监管不到位、“打非治违”流于形式，导致安全关卡层层失效，最终酿成惨烈事故。
非法建设与违规改造
根据媒体报道的信息，事发建筑共有7层，每层1000平方米左右，属于钢结构建筑物。该建筑于2013年开始建设，2018年改造为欣佳酒店，并于当年6月开业，酒店有各类客房计66间。今年春节前，房屋业主将一楼出租的超市占地收回重新改装。坍塌前几分钟，有商户接到楼内施工人员电话，称进行改装作业时，一层的一根柱子发生变形。
为了保证建筑工程的质量和安全，加强对工程建设活动的监督管理，我国对工程建设（包括新建和改扩建）项目实行着一套系统的、严格的行政审批制度。即使近年来因加大转变政府职能和简政放权力度，多次开展工程建设项目审批制度改革谋求效率提升，其基本审批流程仍可按用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段来划分。换言之，一座建筑从立项提出到建成投入使用、重新改扩建，中间有大量的环节设计以规避安全风险。
根据《建筑法》、《建筑工程施工许可管理办法》、《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》等相关规定，其中：
（1）用地规划许可阶段：要求办理该建筑工程的用地批准手续，根据项目需要提供总平面规划设计方案、总平面布置图、管线综合规划图等具体文件，经核发取得《用地规划许可证》。
（2）工程建设许可阶段：要求对设计方案审查，例如容积率、建筑密度、建筑限高等控制指标需与土地使用强度匹配，进行环境影响评价报告等，经核发取得《建设工程规划许可证》。
（3）施工许可阶段：提供满足施工需要的技术资料，施工图需经图审机构联合审查合格；建设工程消防设计需审核（或备案抽查）；保证施工场地已经基本具备施工条件，有制定相应质量、安全技术措施等，经核发取得《施工许可证》。
（4）竣工验收阶段：由设计、施工、监理等相关单位组织竣工验收，对规划、土地、消防、质量监督、工程档案等验收及办理验收备案等，检查建筑是否合规、合格。
欣佳酒店未履行基本建设程序，无规划和施工许可，规避行政监督管理，毫无疑问属于违法建设。此外，基于改装作业中违反安全管理的规定，对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除，因而发生重大伤亡事故，根据《刑法》、最高院和最高检《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等规定，房屋业主方和施工方均已涉嫌重大责任事故刑事犯罪，公安部门已对相关责任人员采取强制措施。
违规经营
《建筑法》第六十一条规定，“建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。”本次事故的房屋业主即属于在建筑工程未经竣工验收情况下擅自使用。
同时，开办经营酒店也属于行政管理范畴。经营者应当申办旅馆业特种行业许可证，取得建设工程消防设计审核或备案、建设工程竣工消防验收或备案、公众聚集场所投入使用和营业前消防安全检查合格证等。目前此方面的违规经营情况还待调查，期待调查组进一步的事实细节披露。
根据媒体采访报道，早在三年前业主着手将该轻钢结构厂房改造为酒店时，大楼就发生过多次窗户爆裂的问题。租户曾就此多次找业主，业主的回复是，“地基稍微下沉，很正常。”安全管理中经典的海恩法则警示我们：“每一起严重事故的背后，必然有29起轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。”危险的信号早已传递却被忽视，业主违法冒险经营而未能预先采取积极的防范措施，直至事故发展成不可承受之重。
第三方检测的独立有效性存疑
有一个引起关注的细节是，媒体获取并在报道中公开了一份欣佳酒店《建筑工程结构检验鉴定报告》，由福建省建筑工程质量检测中心有限公司盖章出具。该报告结论显示，2018年4月，欣佳酒店“作为旅馆使用功能的结构正常使用性基本满足鉴定标准要求，后续使用年限为20年”。但根据目前多方对事故原因的分析，改造建筑不规范影响结构安全与建筑坍塌有直接关联。
欣佳酒店所做的检验鉴定类别为“结构正常使用性鉴定”，该鉴定在建筑结构拟改变使用用途、改变使用条件和使用要求时，或拟对建筑结构进行加层、插层或其他形式结构改造时较常适用。例如，当新用途增加建筑结构的荷载，改变原来的结构布局或承重构件的使用状态，需通过鉴定评估改变后建筑结构的安全性和正常使用性。不过该报告在文末另有备注，“本报告仅对房屋正常使用性进行鉴定，凡涉及该房屋结构安全及拆改主体结构或变更使用功能问题，委托方必须另请相关部门重新鉴定。”即该报告并不能单独和完整地用以说明房屋结构安全。
根据公开信息查询，福建省建筑工程质量检测中心有限公司系福建建工集团下属多级全资子公司，股权追溯实际控制人为福建省国资委。该公司由福建省住建厅核准为多个专项的“综合类工程质量检测机构”，具有第三方检验检测资质。那么为何该公司的鉴定结论明显存疑？出于对建筑行业检测鉴定现状的了解，不排除在经营市场化的背景下，服务方受利益驱动，影响到结论出具的独立有效性。期待调查组对此有进一步的信息披露。
职能部门监管缺位
国务院调查组在第一次全体会议上明确了具体要求，“重点查清非法建设和违规改造问题，查清欣佳酒店违规经营和为何被选定医学隔离观察点问题，查清有关部门的失职、渎职问题”。主要包括：
（1）在建筑建设、改造的施工前后进行审批及监督管理的职能部门
在房屋业主故意规避前置的行政审批管理情况下，职能部门的事后监管仍是缺位的。国务院调查组初步调查通报中提及的“打非治违”，指的是根据《国务院办公厅关于集中开展安全生产领域“打非治违”专项行动的通知》要求，全国各地集中开展打击非法违法生产经营建设、治理纠正违规违章行为的专项行动。地方各级人民政府设立“打非治违”专项行动领导小组，各有关部门加强对本行业领域内安全生产的指导协调和监督检查。其中，建筑施工行业是整治的重点范围，无证建设是整治的重点内容。
（2）在欣佳酒店经营前后进行审批及监督管理的职能部门
公安机关负责审批和核发《旅馆业特种行业许可证》。经营者申请该许可的条件即包含有“房屋建筑安全，经营场所消防设施符合国家有关规定的要求。”公安机关应当对建筑内部结构平面示意图、公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查合格证等文件进行必要审核。
（3）在防疫过程中行使管理职责的职能部门
根据《传染病防治法》及本次新冠疫情的应对等级，行政机关有权对疑似病人、密切接触者等相关人员采取集中观察等临时措施。而在隔离点的选择上，应当满足被隔离者最基本的生命安全需求和抑制病毒扩散的应急需求，前者是不言而喻的。
因目前尚未有进一步的信息披露，我们暂无法得知防疫管理部门是如何选定欣佳酒店作为隔离点，该选择过程中是否存在程序违法行为，以及有无对欣佳酒店的合法经营情况、安全保障情况进行过必要的调查了解。无论如何，从结果来看，前期暴露有安全隐患的欣佳酒店能被选为隔离点，即显示出相关职能部门存在重大失职。期待调查组能尽快查明事实，严格追究责任，给逝者以告慰，给生者以交待。
建筑领域有繁密的技术与操作，法律、法规、规章、标准以及各项指引等相应地编织出层层安全网。我们无需付出其他努力，本也不该承受额外代价，只需尊重规范，执行落实即可。
我的团队
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