日本环境管理机构演变及其对我国的启示
行政管理机构是落实政府战略目标、执行相关管理制度和政策的重要载体和运行平台，是行政管理体制改革的核心内容之一。20世纪90年代以来，特别是进入21世纪后，环境问题的严重性、复杂性、综合型和区域化特征日益凸显，为了适应环境问题的这一特点和发展趋势，世界许多国家都在不断对环境行政主管机构进行调整、改革和创新。其中日本是环境管理行政主管部门机构职能调整次数较多的国家之一。作为同属于东方文化圈和相似经济发展路径的日本，其环境管理机构改革经验对于我国未来机构改革更具有较好的借鉴意义。
一、日本环境管理机构改革背景概述
1970年日本国家层面成立环境管理行政主管部门机构以来，机构多次调整，大致可以划分为如下三个阶段。
第一阶段（1971年前），主要是地方政府和公众推动阶段，国家职能弱而分散。1967年日本国会通过《公害对策基本法》，规定国家负有环境保护和国民健康的责任，并于1970年成立由首相直接领导的公害防治总部，并成立了直属总理府的“中央公害等调整委员会”，以处理环境纠纷。这一时期公害防治职能广泛分散在厚生省（大臣官房国立公园部、环境卫生局公害部）、通商产业省（公害保安局公害部）、经济企画厅（国民生活局的一部分）、林业厅（指导部造林保护课一部）等几个省、厅之内，在采取综合治理措施时经常面临部门相互掣肘，环境管理出现一系列瓶颈现象，由此促成了1971年日本环境厅的成立，将上述职能整合到一个部门中，重点强化了统一协调、综合决策的职能，如负责环境政策和环境标准等的制定和推进、协调相关行政机关的环保事务及预算分配，并直接向总理府报告，但随着生活型环境问题和全球环境问题越来越突出，环境厅在协调管理上越来越面临很大挑战。
第二阶段（1971-2000年），在日本政府大部门制改革推动下，不断强化国家环境管理职能。1999年日本开始了自明治维新以来最大规模的行政改革，此次国家行政体制改革，以强化国家应当承担的职责为重点，强化决策职能，分离政府决策功能与执行职能，对政府机构重新整合和大幅度缩减。从2001年1月起，日本环境厅升格为内阁部，是此次政府机构改革中唯一一个未被精减却升格扩大规模的政府部门。此次改革加强了环境与经济一体化管理，赋予了环境省制定国土规划中有关环境保护事务的权力。此外，将固体废弃物进行了统一管制，提高了全球环境问题和国家公园管理的机构规格。在具体政策执行方面，经济、农林水产、国土交通等几乎所有政府内阁部门都参与相关领域的环境保护事务，形成了统一决策与监督下的多部门合作的环境管理体制。
第三阶段（2001年以来），国家环境管理组织体系进一步优化。2004年，将环境省下属的国立环境研究所、环境再生保护机构等改为独立行政法人，主要承担研究、咨询、技术、服务等职能工作，不包括行政、监管方面的机构。2005年10月修订环境省设置法，设置水和大气环境局（整合了原环境省环境管理局和富士电视台水环境部），在地球环境局增加了应对气候变化的课室，并在全国设置7个地方环境事务所，将已有的11个自然保护事务所（234人）和9个地方环境对策调查官事务所（107人）合并重组，作为连接环境省和地方的核心，可以委授法令权限及预算执行权限的地方分支部门。其主要作用包括，即“灵活机动、细致缜密的现场部队”、“激活地区环境力的支援基地”、“地区的环境数据库”三大方面。
2006年至2008年环境省着力加强环境健康、气候变化、区域环境管理的人员力量，共增员72人，其中增加幅度最大的是地方环境事务所（由369人增加到407人），其次是环境健康部（由60人增至78人），其次是主要负责气候变化事务的地球环境局（由83人增加到94人）。2011年地方事务所增编人数最多，达到437人。在职能上，2008年，又增加了二噁英和外来物种等新型环境问题管理内设机构，重点强化了环境管理的市场化管理，成立了日本安全事业株式会社，并在气候变化对策课增设了市场机制室。2012年，又进一步强化和丰富了环境国际合作的职能，建立了低碳社会推进室。
二、日本环境管理机构改革的主要特点
（一）赋予环境管理行政主管机构强有力的统一监管和协调职能。一是赋予了环境省最高长官（环境大臣）对其他相关行政机构最高长官的约束权力，即“为了推进环境保护相关基本政策，如认为特别有必要，环境大臣可以就环境保护相关基本政策的重要事项，对相关行政机构的最高长官提出劝告，并可以要求其报告根据该劝告而采取的措施”（《环境省设置法》（2000年颁布，2012年修订）第三条）。二是日本环境省具有环境保护综合管理的财政资源调配权，负责“调整相关行政机构在保护地球环境、防止公害、自然环境保护和建设方面的经费预算，以及相关行政机构下属试验研究单位的地球环境保护等研究经费及相关行政机构的试验研究委托费的分配计划”（《环境省设置法》第四条）。这两项授权成为保障日本多部门协作式的环境管理结构能够高效率运转的两大有力条件。
（二）赋予环境管理行政主管机构源头管控与末端治理相结合的综合决策权力。除了通过环境影响评价的审查（不是审批）促进企业、地方提升环境意识和行动力以外，还在具体政府管理职能中拥有实质的综合决策权力。例如，《环境省设置法》第四条规定，环境省负责制定国土利用计划（与环境保护级别政策相关部分），从环境保护角度，负责制定防止公害的设施及设备、促进资源的再利用等事物或事业的标准、指针、方针、计划的标准、指针、方针、计划及其他类似文件，资助防止公害的设施及设备建设、处理下水道及其他设施排放的污水，以及从环境保护角度，工厂选址管控、化学品审查及生产、进口、使用等管控、农药的登记及使用管控的实施。
（三）事权配置尊重生态系统整体性规律，综合管理生态环境各要素。《环境省设置法》（2000年颁布，2012年修订）第三条规定环境省的主要任务是“保护地球环境、防止公害、保护和建设自然环境以及其他环境的保护负责环境保护、污染控制和自然保护”。内设机构根据环境要素分别设置了水和大气环境局、自然环境局、废弃物和再生利用对策部，内部职能交叉很少，实现了污染防治与自然保护，地下水、地表水与海洋，物种与栖息地的统一管理。从环境保护角度，负责制定森林及绿地保护、河流和湖沼保护的标准、指针、方针、计划及其他类似文件并与农药使用管控和土壤污染防治相结合。统一管理国家公园、生物多样性保护，生态建设与保护工作。
（四）加强区域环境管理，构建新型央地协作关系。总体看，日本环境管理体制纵向体制是一种地方主导与自主型的结构。地方政府享有较高程度的自治权，特别是预算、立法和发展自主权。在公害发生的高峰期，由于民选机制，地方政府和公众一直是自下而上的推动日本环境治理的关键力量，很多地方政府率先于中央政府制定有关防止公害的条例，所制定的环境标准都严于中央政府。但是自20世纪90年代以来，跨界、跨境环境问题日益凸显，需要强化区域环境管理，构建国家与地方的环境行政新型协作关系，以便从综合和地区的视点针对广泛的领域做出各种决策，根据地区实际情况，灵活机动、细致地实施有关政策措施，特别是在解决废弃物与再生利用、气候变化、自然环境保护等外部性较大的环境问题中，需要“自上而下”强有力地推动地方政府落实国家政策。由于处于后工业化阶段，污染问题已不是日本国内环境问题的重点，在地方事务所职能配置和人员安排上，地方事物所在自然保护特别区域、国立公园管理方面比污染防治具有更多的开发许可、限制进入许可、行政强制权，污染防治方面的职能则主要是承担信息收集、农用地土壤污染调查工作，紧急情况下入内检查的权力、对进口了产业废弃物者的行政代执行等。
三、对我国环境管理机构改革的启示与建议
结合日本实践经验，以及我国现行环境管理行政主管机构设置存在的突出问题，建议未来我国环境管理机构改革重点关注以下三方面的问题。
（一）加强机构改革的法治化、科学化、体系化。日本环境管理机构的每次改革都以修订环境省组织法或组织令、组织规则等法律法规为前提，在中央、地方及各部门、企业、公民充分讨论形成共识基础上，同步修订详细明确中央、地区派出机构、地方政府的具体事权界定，并在部门组织令和组织规则中注明有关职责对应的相关专项法律及条款，使得国家每项环境管理法规要求具体落实到相关部门甚至是内设机构，从根本上保证了多部门执行体系的有序运行，以及央地、部委改革方案的整体性和协调性。
（二）环境管理机构改革要以决策、监督职能整合为核心，以管理资源调配权为保障。环境保护几乎涉及经济各个领域，与全社会每个人、每个企业的行为和利益密切相关，需要政府、企业、社区和个人的集体行动。大部门制改革并不意味着环保部门包揽所有环境事务、单打独斗。在国外环境管理体制调整中，无论大多数国家采取的“大部门制”，还是美国和日本等个别国家的分部门环境管理体制，有一个共同点就是环境决策权统一在一个部门，并且都有相应的法律和财政机制做保障。分部门管理不等于多头决策管理，而是建立在统一决策、集中协调基础上的，分散的职能也主要在执行权方面，而不是决策权。
（三）环境管理机构职能调整要处理好综合管理与专门化管理的关系。运用生态系统整体性规律，实现“山水林田湖一体化”管理，既要强化各要素的综合协调能力，又要考虑综合管理部门的管理幅度，兼顾生态环境要素管理的专业化特点，避免管理幅度过大带来的内部协调的低效。考虑我国资源环境领域专门化管理部门构成的体制现状，更适合借鉴日本经验，强化环境管理行政主管部门的与财权对应的统一规划权，从环境保护角度，统一制定相关生态环境要素保护的标准，审定有关生态要素管理部门保护计划的权力，增强对重要生态功能区、生态敏感区的开发准入许可、限制进入许可，以及对违反生态保护红线区要求的行为主体的行政强制权力。
作者单位：环境保护部环境与经济政策研究中心
来源：《世界环境》2016年第2期