武大教授吕德文：村集体对新增耕地收取有偿使用费，何错之有？
Apr.
24
灼见（ID：penetratingview）
基层治理是一种策略，策略的实质不在于大家履行众所周知的道理，而是承认自己无法理解的“秘密”。
作者 | 吕德文/武汉大学社会学院教授
近日，“中国三农发布”报道的“内蒙古开鲁县蹊跷的增补承包费”引起了舆论广泛关注。
（点击观看视频，视频来源：中国三农发布）
由于报道中基层干部的话语太有画面感，很是能够刺激人们的神经。
人们的关注点聚焦于基层干部的不当言行上，却对新闻报道的新增耕地有偿使用费的问题，缺乏理解。笔者根据有限信息以及过往的调研经验，对此问题做一个简略分析。
1，问题背景是，开鲁县是上级确定的新增耕地高效利用的试点单位。报道中所涉及“增补承包费”，实为村集体对新增耕地收取的有偿使用费，是试点内容之一。租户主要诉求是，过去的草地改成耕地，是个人投入的，村集体无权增收承包费。但实际上，这种话术，完全忽视了另一个关键点，草地变成耕地，涉及到土地用途管制，且不说其擅自改变土地用途，很可能涉及到违规违法。仅仅是地方政府承认了这种用途改变的事实，且让其合规化了，产生了合规化成本，就是一个充分理由。并且，合规化的耕地意味着今后这些租户可能会享受国家规定的地力补贴的优惠政策。在这个意义上，新增耕地的收益并非租户自己生产的，而是政府和村集体一起参与的。村集体是土地的所有权人，也是承包经营权的发包人，当然有权参与新增耕地收益的分配权，于情于理都是没问题的。该村不少农户认可并交纳费用，但几个大户却不交纳，在民间道义上，已交纳的农户肯定会觉得不公平。
2，退一步讲，从合同关系的变化看，很多年前签订的合同，在履行过程中已经发生了变化，合同中的任何一方都有权利要求根据实际补充条款，重新界定权利义务关系。外人都觉得，既然涉及到法律问题，一开始就走法律程序，就避免了矛盾。但事情并不是这个道理。法律一般指解决矛盾冲突，如果能够协商，或通过做工作达成共识，的确不应该滥用法律。毕竟，无论是从租户角度看，还是从村集体角度看，友好协商是最好的结局。只不过，协商的时机、方式，本身也是讨价还价的策略。不能排除的是，地方政府正是要赶在春耕之前，把承包费收上来，否则，就不太好做下一步打算：万一协商不成，还可以把地收回来。但这种赶在春耕之时协商的方式，对那些租户的确不友好。租户本能会引入外援，包括让媒体来曝光。当然，事情已经演变到如今局势，矛盾冲突公开化了，的确只能走法律程序了。
3，此事，可能还涉及到一些历史遗留问题。20年前的税费改革前后，很多农村地区的村集体收不上税费，上级转移支付又少，村级组织的运转都成问题，因此，出现了大量的村集体资产流失现象。比如，将村庄的“四荒地”以低价的形式承包给别人，其中难免有私相授受的行为。因此，农业农村部门过去一些年来，一直在清理不规范的村集体合同，重新理清承包关系。现如今，农村生产关系早已发生变化，这几个“大户”，大概率不是普通农户，更接近于资本下乡。一个值得注意的细节是，阻挠大户春耕并不是基层干部，而是其他普通农户。这说明，大户和普通农户之间的利益并不相同——但舆论传播上，这些大户却成了“农民”。恰恰相反，普通农户和村集体利益是一致的。这也提醒我们，各地的农业规模化经营，得谨慎培育大户。
4，但凡是有基层经验的都知道，试点工作都是一项吃力不讨好的事，尤其是涉及到利益调整，必定是攻坚克难的事情。因此，承担试点工作的基层干部，往往都是工作能力较强、执行力比较好的干部。报道中出镜，事后被免职的镇党委副书记，大概率是该镇的工作骨干。从单独截取的报道画面看，这名基层干部的确言行不当；但在基层治理中，但凡是在攻坚克难的时候，这种话语都不算特别。他所说的他自己“不懂法”，只是一种言辞策略。言行往往要和工作环境和工作对象相结合，才能获得足够理解。基层工作本来就是处理矛盾的工作，基层干部并不完全是裁判员的角色，他们自己就是运动员，以符合地方情境的言行来获得竞争优势，包括利用情理做工作，利用强力压服不配合工作的人，利用法律来增强合法性，都属于正常。一些粗鲁言行在具体情境中实属正常，但如果脱离了具体情境，就容易制造不良社会影响。这位镇党委副书记为个人言行负责，被免职并不算冤。但他是在攻坚克难过程中，以群众听得懂的话来履职的，无论是目的还是行动，都属于公务行为，他被免职，某种意义上属于背锅。当然，我们也可以说，其履职素养的确有提升空间，他以为自己合理合法，以至于面对镜头还非常自信，完全没有预料到地方政府其实非常忌讳“不良社会影响”。
5，基层工作有复杂性，非常遗憾的是，今天少有人会去理解和正视这种复杂性。出现了干群矛盾，一杆子把矛盾打在干部身上，完全不去具体问题具体分析，群众内部有分化，干部中间也有差异。一些今日出现的问题，往往是历史遗留问题。一些在大众看来不可思议的画面，但在具体场景中有其合理性。某种意义上，镜头和纪律都是一种切割器，都习惯于将复杂问题简单化，对基层的容错极其有限。最终的结果是，基层干部很可能会成为套中人，不说话、不显山露水，长此以往，基层矛盾就不会有人去碰，没人去解决。基层治理是一种策略，策略的实质不在于大家履行众所周知的道理，而是承认自己无法理解的“秘密”——无论是大户的抵抗行为，还是普通农户的攀比心理，以及基层干部的多样性，在我们还没办法将其规范化的时候，最好还是同情性的理解。