卓建专业 | 街道综合执法部门是否有权对住宅小区的超门线经营行为进行处罚？

作者：王梦蕾、黄超顺
来源： 赵艳华法律服务团队

商铺超门线经营一直是市容建设的顽疾，屡劝不止，住宅小区内商铺的超门线经营，因较常见道路边的门店而言更为私密和隐蔽，更加难以管理，更应引起重视。而目前，针对小区内超门线经营是否应由街道综合执法部门管理，尚存一些争议。

争议原因

虽然《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》（以下简称“条例”）第二十一条第一款明确规定“禁止商场、门店超出门、窗外墙摆卖、经营。”但该规定是在《条例》的第三章第一节“道路容貌管理”中，一些观点认为该条款针对的仅是临街商场门店超出门、窗外墙摆卖、经营，影响、破坏道路容貌管理的行为，因此小区里的超门线经营不能按照该规定进行管理。

笔者认为

街道综合执法部门有权对住宅小区的超门线经营行为进行处罚。

原因分析

首先，在适用相关规定时并不能简单根据篇章文义解释，应根据立法精神究其本质，而《条例》的精神则在于维护市容市貌，创造一个良好、整洁的市民生活居住公共环境，住宅区超门线经营的行为，涉嫌严重占用公共空间，也产生众多“脏乱差”等环境卫生问题，影响市民居住，明显与该《条例》立法精神相悖。

其次，从物业管理角度来看，依据《条例》第十四条规定，市容和环境卫生管理实行辖区管理责任制度；第十五条、十六条规定住宅区按照物业管理范围划分，由物业管理单位或居民委员会负责其公共场所的环境和卫生管理；第十八条规定物业管理单位或居民委员会对责任区内违反市容和环境卫生管理规定的行为，有权予以制止；不能有效制止的，有权要求主管部门依法处理。据此，物业管理单位或居民委员会自治管理组织对责任区域内的环境卫生负有前置的管理责任。因此，城管执法处置住宅区内超门线经营的行为也不能随意实施，应给予小区物业管理单位一定的自治空间，在其未能有效制止时，才能进行综合执法。

最后，从行政执法角度来看，住宅小区也是城市规划、管理不可或缺的一部分，维护住宅区的整洁、秩序，给市民创造良好的居住环境也是城市管理的宗旨之一，因此住宅区不应该是超门线经营的法外之地，街道综合执法部门应对小区里超门线行为进行处罚。另外，依据《深圳市城市道路管理办法》第五十五条规定：“城市道路是指市、区范围内（除公路外）以车辆、行人通行为主要功能的通道及其附属设施。”即使超门线经营限制在《条例》的“道路容貌管理”一节，此处的道路也并非只指住宅区外的公共道路，应以是否占用了以车辆、行人通行为主要功能的地方为准。故笔者认为，《条例》中的道路，也应包括非政府投资建设的城市道路（含住宅区、开发区、工业区内道路等），街道综合执法部门有权对住宅区内城市道路影响市容市貌的违法行为进行监管。

附：《深圳经济特区市容和环境卫生管理条例》

第十四条　市容和环境卫生管理实行辖区管理责任制度。市容和环境卫生辖区管理包括下列内容：　　（一）确保辖区内市容整洁，无乱摆卖、乱张贴、乱涂画、乱开挖、乱搭建、乱堆放、乱挂晒、违法设置广告；　　（二）确保辖区内环境卫生达到国家有关标准，无暴露垃圾、无污水、无污迹、无余泥渣土、无蚊蝇孳生地；　　（三）确保辖区内环境卫生设施达到国家有关标准。　
第十五条　市容和环境卫生辖区管理责任按照下列原则划分：　　（二）住宅区、工业区、旅游区、仓储区、保税区、开发区、科技园按照物业管理范围划分；
第十六条　市容和环境卫生辖区管理责任单位具体划分如下：　　（三）内街小巷、住宅区的公共场所由物业管理单位或者居民委员会负责；第十八条　责任单位对责任区内违反市容和环境卫生管理规定的行为，有权予以制止；不能有效制止的，有权要求主管部门依法处理。责任单位不履行责任的，由主管部门责令限期改正；拒不改正的，处三千元以上一万元以下罚款，或者建议其上级部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第二十一条  禁止商场、门店超出门、窗外墙摆卖、经营。违反前款规定的，由主管部门责令改正，按超出面积每平方米处五百元罚款，并处没收违法摆卖、经营的物品和实施违法摆卖、经营行为的工具；一年之内被处罚三次以上的，由工商行政管理部门暂扣其营业执照，责令停业整顿。

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