城市案例|日本市立图书馆的公私合营之争

小秘书：

市政厅此前多次讨论关于PPP（公私合作）的原理与案例。概言之，就是让民营资本参与到提供公共产品与公共服务的过程中来，如高速公路、医疗、体育文化场馆建设运营等。在不同行业和领域，根据现实条件，也当采取不同的具体规定。（参阅：“中国式PPP”30年 地方政府践行PPP任重道远，该怎么做？）

PPP提供的是公共品，政府并不能因民营资本介入而开脱责任，而这也需要公众监督。如果说某些项目过于复杂而不易理解，那么从日本一些城市的公立图书馆由民营资本控股、变为“茑屋图书馆”的一系列境遇当中，我们或许能有更直观的感受。

武雄的茑屋图书馆，在建筑圈也极有名，因其新颖而具有吸引力的设计，成为市民游客必须留影之处，一度被视为典范。但在这背后也非十全十美。现在的茑屋图书馆其实是图书馆的“茑屋书店化”，引起诸多为“功利”而放弃“公利”的质疑。事实上，要是政府只想从民间投入中获利，而没有尽到自己应有的监管责任，那么这种政策不会取得可持续的成果。

2015年10月，日本爱知县小牧市市民就新的市立图书馆是否该由民间企业CCC控股集团运营举行了一场公投。这一投票率高达50.38％的公投，最终以32352票反对vs24981票赞成的结果拒绝了这一计划。虽然此次公投并不具法律效力，但小牧市市长表示会听从市民意见。最终，市政府在10月20日正式宣布，将放弃原本计划投资约42亿日元并在2018年开业的这一新市立图书馆方案。

2003年，作为当时小泉纯一郎内阁经济民营化策略的重要一环，日本国会对《地方自治法》进行了修改。新的《地方自治法》，引入了“指定管理者”制度。该制度放宽了在公共设施中民营资本介入的范围和规模。在法律修改十数年后的今天，民营资本介入产生的利弊，被越来越多的普通日本民众所感知。

围绕CCC控股集团运营市立图书馆产生的一系列争议，为我们提供了一个观察这一政策效果的窗口。

从风光一时到人人喊打

CCC控股集团名字里的三个C，分别取自英语中“文化（Culture）”、“便利（Convenience）”和“俱乐部（Club）”三个单词的首字母。作为日本最大的复合式连锁及零售集团之一，CCC控股集团的主要经营业务是旗下的TSUTAYA书店。该书店提供CD、DVD、书籍和游戏软件等商品的租赁及贩售。

近几年来，CCC控股集团试图尝试更具差别化的营销策略，并陆续推出多家复合型的商业设施。其中最具代表性的，就是集团在东京涩谷区代官山兴建的“茑屋书店”——它也是CCC控股集团在运营市立图书馆时的参照对象。

茑屋书店不只是TSUTAYA其他连锁店铺的翻版，它是一个以书店为中心，包含了咖啡馆、餐厅、精品店以及公园等设施的“生活提案型商业机构”。根据集团官方网站的说法，茑屋书店的目标群体是50岁以上的所谓“黄金年龄层”。而事实上，年终无休且每天经营到凌晨两点的茑屋书店，在各年龄层的顾客中都颇具人气。与CCC控股集团把茑屋书店的模式扩展到北海道、千叶等地同时进行的，是集团对公营图书馆事业的介入。

其实，流产的小牧市市立图书馆计划，并非CCC控股集团运营公共图书馆的首次尝试。早在2011年，CCC控股集团就和佐贺县的武雄市达成了运营新市立图书馆和历史资料馆的协议。经过两年建设，新武雄市立图书馆2013年正式开幕。新图书馆的营业面积扩大到了原来的1.4倍，所藏图书总量也增加了近20万册，是原来的两倍左右。新图书馆不仅覆盖了原有公共图书馆的功能，还包含了茑屋书店和星巴克咖啡店等商业设施。

在CCC控股集团的运营下，新武雄市立图书馆保证了一年365天年中无休。而每天从早上9点到晚上9点的12小时开放时间，也为普通上班族的使用提供了便利。据武雄市政府测算，2013年图书馆的使用量从改造前的25万人次激增到了92万人次，而开馆后第二年的访问人数也保持在了80万人左右。每当周末，不仅武雄市本地人，周边县市的个人读者和家庭也会特地前来。图书馆每天访问人数平均达到4000人次。同时，因这些来访和利用，新武雄市图书馆还为周边商业设施带来了近20亿日元的收益。另一方面，CCC控股集团利用商业设施带来的收益对公共图书馆进行补贴，从而帮助市政府每年省下近一亿日元的运营费。

一时之间，武雄市这一新型的“茑屋图书馆”得到了日本媒体广泛关注，并被盛赞为“公共图书馆的新典范”。包括小牧市在内，全日本共有六座城市都开展了和CCC集团的合作商讨。

转折点发生在今年的10月1日，也即第二家“茑屋图书馆”在神奈川县的海老名市开放之后。有读者发现，新的海老名市中央图书馆中，竟有书籍提供泰国曼谷市的色情按摩店指南。接着又有读者抱怨，市立图书馆超过一半空间都被TSUTAYA书店和星巴克咖啡店占据，真正供普通民众使用的空间和旧图书馆相比并无太多差别。

抓住了茑屋图书馆这些弱点的地方议员和大众传媒，风头一转，开始了对图书馆的重新思考。同时，被武雄市第一家茑屋图书馆的一时成功所掩盖的当地读者的抱怨和指责，也在全国范围被重新放大。

和海老名市中央图书馆一样，武雄市图书馆建筑超过一半的部分被商业设施占据，而原来的图书馆面积甚至受到了压缩。此外，图书馆的选书同样备受争议。馆内不仅有十年前的运势宝典，还有早已过期的其他县市的升学指导。整座图书馆俨然成为旧书处理点。

更进一步，图书馆原本的成功也被质疑。在12月刚出版的《世界》杂志上，原广岛大学的副教授田井郁久雄公开质疑武雄图书馆的一系列成功数据。首先，看似激增的来馆人数，不能反映对图书馆本身的利用。因为原本的人数计数器安装在公共图书馆的入口处，而现在的计数器则安装在整个大楼的出入口。因此统计出的访客数根本无法区分其到底是为了商业设施还是为了图书馆而来。再者，图书馆引以为傲的营业时间延长也并无意义。因为，平均每小时的借书数量和之前相比下降了不少，而延长营业的花费核算下来还比以前增加了。

虽然处在风口浪尖的CCC控股集团公开表示了道歉，但还是没能挡住大家的批判之口。不仅小牧市的计划被取消，其他城市正在进行的协商也不得不被暂时叫停。

市立图书馆的公与私

抛去对具体书目的争议，如果细看围绕民营企业CCC控股集团运营市立图书馆这一制度本身的批评，我们会发现，问题关键还在于企业的私利和图书馆的公利之间的矛盾。这种矛盾在茑屋图书馆以下两种制度的设置上体现得最为明显。

首先，CCC控股集团原本打算在武雄市图书馆全面推行“T点数会员卡”制度。T点数会员卡是CCC集团旗下企业的一种积分模式。只要消费者加入俱乐部并办理会员卡，就可以在每次购物时积攒相应的T点数。这种点数可以当作现金，在TSUTAYA、便利店和其他机构使用。

在CCC控股集团的计划下，新武雄市图书馆的使用者都应办理这种会员卡。它不仅和其他T点数会员卡一样可以在商业设施使用，还可以被当作借书卡来用。而根据图书馆和书店的借/售书排行，图书馆定期还会向用户个人提供图书推荐。

在商业机构中，这种做法在得到消费者合意的情况下被推行，自然无可厚非；但在一个公立图书馆推行如此政策，则不免遭受质疑。日本图书馆协会就对这一措施发起了猛攻。这一协会曾发表“图书馆自由宣言”，其中一条就是“图书馆不可把利用者的读书情报泄露给外部”。而茑屋图书馆的做法自然是对这一原则的违背。如果政策真的被推行，就意味着作为民间机构的CCC控股集团可以用从公共服务中搜集到的市场资料来实现自己的牟利。这和市立图书馆作为公共机构的原则大相径庭。

在民间团体批评和诉讼的压力之下，CCC控股集团最终把这一强制性的策略改为了建议。虽然最后有95%的民众选择了利用T点数会员卡，但剩余5%民众的自由无疑得到了保护。

除了图书馆的使用制度之外，另一个矛盾在于，图书馆的物理空间和图书资料的来源。现在的茑屋图书馆其实是图书馆的“茑屋书店化”。

CCC控股集团基本把代官山茑屋书店的设计样式照搬到了武雄市。为了给中心留下宽敞的面积，书架在占用面积被压缩的同时，其高度被增加到接近天花板。虽然对茑屋书店“黄金年龄层”的顾客来说，这并不是问题，但这种设计给来公共图书馆的小孩和老人造成了不小的负担，还带来了安全隐患。

其次，茑屋图书馆还放弃了日本公共图书馆普遍使用的十进分类法，而坚持自己店铺推行的独特分类方式。这给读者和工作人员都带来了巨大的不便。

最后，作为导火索的书籍内容问题，其背后成因其实在于CCC控股集团的选书模式。改造之前的武雄市图书馆，把一部分内容保留给了武雄市的乡土历史和地理，并致力于为本地读者提供服务。而改造之后的茑屋图书馆依靠CCC控股集团自身丰厚的数据库来选书，从而放弃了市立图书馆本应有的地方性。更严重的是，被揭露出的问题书籍，大多采购自CCC集团自己旗下的二手书公司。这直接引起了读者对于茑屋图书馆为了“功利”放弃“公利”的质疑。

其实，民间资本注入公共设施这种“指定管理者”的制度，其成功依靠的是公和私两方的共同努力。要是政府只想从民间投入中获利，而没有尽到自己应有的监管责任，那么这种政策不会取得可持续的成果。

遗憾的是，在茑屋图书馆事件中，我们看到的正是这种负面效应。

在前述文章中，田井郁久雄副教授就指出了武雄市政府公权力的缺位：原本设计的“指定管理者”制度，需在民间进行广泛招标，并在多家企业中选择最适合的对象，但武雄市的图书馆却在市长直接推动下与CCC控股集团结成了合作关系；另外，图书馆的建设和运营，在这里原本也应是分开的项目。但武雄市为实现“茑屋”的招牌效应，把这两者都委托给一家机构进行，设想一旦CCC控股集团撤出图书馆运营，现在留下的风格独特的图书馆物理设施，很难被后继者完全接盘。在后续改建和重修上的不小投入，无疑又是一种对税收的浪费。

无法阻挡的趋势？

虽然茑屋图书馆存在诸多问题，但这种模式越来越成为日本公立图书馆效仿的对象。争议过后，原本暂停的其他茑屋图书馆计划又慢慢进行了下去。宫城县的多贺市以及冈山县的高梁市，都计划在2016年开设自己市内的茑屋图书馆。

《朝日新闻》的一篇报道就指出，与民间机构进行合作的公共图书馆，已成为许多地方政府应对人口减少和商业萧条的一种手段。在市中心百货店和大卖场撤出的旧址之上，设立以面向公众的图书馆为主体的复合型商业设施，可以在有限预算中实现最大收益。

以冈山县的高梁市为例，该市准备在日本铁路公司JR的中高梁站北侧兴建一栋四层高楼，其中二楼的全部和三、四楼的一部分将设置为图书馆、书店和咖啡厅。每天开业12小时的这一设施，预计每年会吸引20万人次访问。而整个高梁市目前人口只有区区32000人左右。虽然整个工程大约需要花费19亿日元，但其中的15亿会通过“人口过疏应对债券”的发放来募集，而中央政府实则补贴了其中七成。这样算下来，对地方政府不可谓不是一笔划算的买卖。

另一方面，在图书销售总量年年衰退的市场大环境之下，越来越多的连锁书店开始重视起图书馆这一稳定的收入来源。随着市立图书馆增加，图书购入费和管理费的收入也在持续上升。这么看来，政府和民营企业的这种合作可谓一种“双赢”。

但正如茑屋图书馆事件所揭示的，如果公和私双方都没有坚守好自己的底线并履行自己的义务，最终的结果很可能是一场收益和名声的“双输”。既然大的势头无法改变，那么政府和企业应该共同努力，从当地市民的角度出发，尽快实现制度的优化。