不应是简单拆围墙：交通、规划、社区等专业人士谈开放小区

2月21日，《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（下称《意见》）印发。其中第十六条引发了社会广泛讨论——“城市规划建设管理”与市民息息相关，却可能是首次引发全民如此大规模的讨论；而建筑、空间规划、交通规划、交通安全、社区工作、公共管理等专业人士，更以其自身专业视角，对此进行深入交流探讨。 

开放小区可以解决交通问题吗？

《意见》第十六条是“优化街区路网结构”，其中说到：“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。”

大地块的问题由来已久。在快速城镇化的年代，中国的城市建设皆采用“大地块”开发，与西方城市多方参与式的小地块开发相比，大地块带来极快的建设速度，但也造成城市空间“大尺度”，以及小汽车为主的交通出行模式。同时，也形成了尺度较大的“封闭小区”，一些尺度极大的“封闭小区”和大院，缺乏有活力的街道，甚至成为出行障碍，尤其是对步行和自行车而言，人可能需要绕个大圈，才能到达近在咫尺的公交站点。

看上去，这一措施一定程度上是基于对交通问题的考虑。那么，是否打开了大家所居住的小区，就可以解决城市的交通问题？或者说，应该从哪些方面解决交通问题？

南京的建筑师吴楠，也致力于所在社区的社区营造。他认为，小区道路本身就不宜用以让私家车经过。“在过去的住宅规划原则中，小区道路设计的原则是‘通而不畅’，故意设计得让车速减慢，路幅偏窄。”又因“后来商品房设计又提出要人车分流，就是在小区外围搞个外环”，在他看来，这些社区道路开放，也无助于解决城市路网比较稀、干道压力大的问题。不过，“窄马路、密路网”，他认为还是值得支持的。

而交通规划专家的普遍看法是，一些地方打开围墙或有必要，但应配以公共交通，而不是鼓励小汽车。上海交通所高级工程师顾啸涛就认为，对交通而言，问题关键在“地块尺度”，而非“封闭”本身。他表示，过去有些地方出让的地块太大，小区特别庞大，居民要走很远才能走出自家小区，这导致公交“最后一公里”问题突出，变相鼓励小汽车发展。甚至把原本规划的市政道路变成了小区内部道路。这种情况，的确需要被打开。

他同时认为，从交通的角度而言，并非所有封闭小区都有必要开放。顾啸涛表示：对原本尺度适宜的封闭小区，开放与否对交通几乎没有影响；对占地较大的小区，也应该在进行交通评估分析的基础上得出结论，尤其是位置处于自然界限边角（如河湾、铁道沿线等）、对城市交通阻隔不大的情况，是没必要完全开放的。

世界资源研究所中国交通项目主任刘岱宗，也赞同开放小区的策略。与顾啸涛的考虑相似，他认为，开放给谁是重要的问题——绿色交通要优于小汽车。如果以步行、慢行系统或社区公交道的形式，打开封闭小区和大院，在操作层面也会相对简单。“这是绿色交通加大密度的机会，不应该是小汽车的。”

如何处理街区、住区和路网的问题，远非一句话能讲清楚。澳大利亚昆士兰大学地理、规划与环境管理学院助理教授周江评在美国东部的华盛顿，中部的芝加哥、德美因，西部的洛杉矶等城市工作生活12年，结合自身经验与研究，他认为美国也有“大院”：“我在洛杉矶所住的，就是UCLA学校沿着405高速的学生宿舍，这片宿舍也是大院式的，住户凭刷卡进入。在洛杉矶，类似的大院，大大小小的很多，但形式很多样化，甚至就是一栋楼，旁边用绿化半围出一个停车场或者花园，再树一个‘Private，no trespass’之类的牌子。”他认为，这不仅满足安全需要，还是居民的社会需要。

周江评认为，具体的战术，应该在想清楚自身战略的前提下来谈。“美国大城市市中心形成小地块、密路网，按照美国人自己的研究，主要是当时卖地和丈量的方便，即主要是经济和技术的原因。交通便利的益处是副产品。但美国市中心是否因为小地块、密路网就更有品质和活力，那就是仁者见仁了。我感觉，它们最多是品质和活力的必要条件，但不是充分条件。”

“比小地块、密路网、住区是否封闭等更重要的是什么？也就是，我们讨论或追求的终极目标是什么？对这个问题，中美都有很多研究。对于美国，我最喜欢一本书，叫《Zone Out》，是密歇根大学Jonathan Levine的作品。总体上，他认为美国的交通-土地利用的政策是失败的。所以才会有城市蔓延、交通拥挤、污染等问题。这个政策的失败，倒不见得是市场的失败。相反地，从土地利用这个角度出发，基于小团体利益的区划，例如地方性的最高密度、最高楼层的规定，扭曲了市场，让市场不能提供多样化的住房（区）给民众，让民众有更多的自由选择机会。那才是美国交通-土地利用上最大的失败。因此，正视这个失败，找到补救措施来应对，让市场不再被扭曲，让民众真正有多样化的选择，才是更重要的。现在，我们热烈讨论国内小地块、密路网、住区是否封闭等，但对照美国经验，应该有比这些更重要的，需要我们去探究和讨论。否则，无论做什么，事倍功半而已。”

周江评提到，在土地利用-交通方面，美国有不少成功或失败的例子，以及各种创新。但他感觉，这些创新很多是事后补救型的，譬如精明增长、新城市主义、增长边界等。“很多美国之外的人，把这些‘创新’拿来主义，没有系统研究来龙去脉，前因后果。以上‘创新’都是战术层面的，在想清楚战略的前提下，制定符合自己条件的战术，才往往是更重要的。”

美国3E交通咨询公司创始人徐康明也认为，不能一味强调一种方法本身，而要采用一系列的配套。他指出，关于“窄马路、密路网”，有许多优秀案例，当然不能否定，但它也并非一把万能钥匙——因为解决问题，不能只凭借一项，而是需要让一些要素联合发挥作用。徐康明以拉美城市为反例，“譬如墨西哥城，窄马路、密路网的规模最大，但反而形成更严重的拥堵。因为它的规模过于大，反而不易疏通。”

徐康明再次强调，问题最终还在小汽车上，如果开车的人太多，怎样都是没办法。他采用了一个通俗的比喻，把开车与街道的关系，比作人穿裤子：“一个肥胖的人，需要大号的裤子，如果强行给他紧身裤，人肯定不舒服，只能说是有一定压力，迫使他去减肥——但也不能紧得过分；如果人再长胖，还可以有特大号的裤子，但对于城市而言，就无法再提供更宽大的街道了，最重要的问题是——这个人得减肥。”

谁有权打开小区

虽然开放小区有好处，但对生活在封闭小区的居民而言，面对《意见》中“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”的这一条，可能首先就会想要问：决定社区开放还是封闭的，究竟是谁？

《物权法》第七十三条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有。建筑区划内的绿地，属于业主共有。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。

作为社区工作者，南京翠竹园社区互助会创始人、建筑师吴楠认为，鼓励新建开放小区是好事，但要打开已有的封闭小区，简直是如登天一般难：“美国有门禁社区、半封闭社区、开放社区几种模式。小区内的土地是共有70年使用权。如果要打开我的小区，要如何赔偿我呢？”

上海金融与法律研究院研究员聂日明也认为：“小区要打开，对社会开放，意味着小区内部使用的道路变更为城镇公共道路，土地产权性质由业主共有的私有产权（国有建设用地的使用权）变更为市政使用、公共用途，这是一种征收行为。”

“既然是征收，首先应当依法定程序操作，征得多数业主的同意（部分地区在房屋拆迁实践中，需要征得90%的业主同意后方可征收）。考虑到过往城市拆迁的实践，获得业主的同意并不容易。其次，应该给予当事者相应的补偿，之后才能将小区内部共有的土地变成城市公共用地，而征收如果按市价补偿，需要的资金恐怕也是天价数字。”

聂日明说：“虽然对解决城市问题而言，这是必然出路，但怎么开放还是很重要的。要调整起来，需要做的水磨功夫不得了。”

不过，并非所有小区都有必要拆墙。同济大学副校长、中国2010年上海世博会总规划师吴志强就在接受媒体记者采访时指出，封闭单位大院才属于“停建”、“切分”之列。他以上海为例：“自上世纪80年代起，上海在规划城市发展时，就充分考虑到道理与建筑之间的关系，中心城区内几乎所有的住宅小区建设都没有破坏原有的路网格局。”

社区如何拥抱开放小区？

城市研究者们通常反对门禁社区，倡导更多“街道的眼睛”，以促进人群交流而非社会隔离，提升街区的活力。对于《意见》中“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”的说法，规划从业者普遍感到是件好事，希望“开放的小区，能改善街区尺度和步行环境，提升社区活力”，但是，自己长久所期待的事情，一天之内仿佛就能成真，未免也有点儿突然。

近些年，欧洲式的人行尺度街道，成为全球城市的新趋势，但碍于国内城市开发模式，还难以在国内落地。要实行“街区制”、“开放小区”，还需要更全面的、因地制宜的细则。如果只是泛泛而谈，可能会产生新的问题。

以往的建筑规划教育，以及现在市场上的住宅，都以封闭小区模式为主，即使政府认同开放的小区，当下要让设计师设计出高品质的开放小区，也需要时间和经验。一些设计师表示，以前在学校学的设计方法和从业经验要更新了。

《城市中国》的编辑佟鑫认为：“街道尺度的改变是个漫长的自发的过程，想快就得人为塑造，如果拆了重建，那就是重走中国快速城市化的老路。”

封闭小区和开放小区的区别不只是一圈围墙，还在于开发模式、交通方式和各种配套服务设施。AECOM亚太区高级副总裁、著名设计师刘泓志就认为：“从封闭小区到开放小区，这意味着政府要提供与承担更多的公共服务及其成本。不只是规划政策与城市空间的议题，也是财税的议题，必须有配套的全方位做法，公共空间与经济市场规律挂钩，才有实现机会。”

同时，开放小区也对建筑质量带来了新的机遇和挑战。譬如，小区开放必定意味着有更多人经过，更为喧闹，那么，如何提高建筑质量，以防止噪音干扰居民？也许，建造技术可以解决一些空间问题，但社区工作和公共管理的困难，却不是单纯采用建造技术手法能解决的。 

如果社区变成了开放的街区，就会出现新的公共管理问题；譬如，如果把小区道路开放给社会车辆，由谁进行交通安全管理，停车位如何处置？如何保证居民的隐私和安全？这些问题都需要深入的考虑和可实施的具体方案。

浦东社区服务中心主任杨旭常年接触社区工作。从管理的角度，她认为有必要把一些超大型的封闭小区拆分，因为小区越大，社区管理的难度就会上升。“目前上海也有一些规模相对较大的居住区，有3000到5000户，这就很难做工作，人们互不相识，协商议事的成本会很大，很难达成共识。”她认为，与社区感的形成相匹配，社区也需要小型化，但当下上海一些地方的情况是，一个居委会管着好几个大型的小区。

她提到，自己从小和父母住在一个多达5000户的全开放小区里。“我们认为是当时的开发商不负责任，绿化、保洁、道路养护都是政府管。当时，我们特别希望有围墙，这样环境会好一些，因为车子总是从小区中间过，收废品的人会敲锣穿过小区，也特别吵。还有捡垃圾的人会顺走小区里居民的东西。”她回忆说，自己老家往后的项目，就都是封闭式小区了。

社区的活力、认同感，究竟来自哪里？杨旭提到自己现在的状况：“我住的地方在原先的南汇，这里几个小区很近，但我就会感觉，哪怕只隔一条马路，与那边的小区还是亲疏有别。自己所在的小区，大家都是年轻人，许多邻居在张江上班，同质化程度高，有特别好的氛围。而隔壁小区的人群以本地居民为多。”

杨旭感觉，开放小区会有助于打破隔阂，增进沟通，促进融合，但也有一些担忧：“我也喜欢开放小区，也觉得这不是不可能；但理念在当下是不是太超前了一点？”她个人认为，以当下的社区管理水平、人们的认识水平、整体的环境而言，可能更适合对此做理念宣导，而不是全面铺开。“现实中，人可能还不具备这样的能力。”

同时，杨旭也提到，对开放小区而言，建筑的设计很重要，因为她身边就有小区部分开放，底层用作商铺，人来人往，盗窃频发——但在她看来，开放本身或许不是问题，建筑的设计缺陷，才是导致问题的重要原因。

致力于社区营造的台北联合大学建筑学副教授王本壮，也认为开放小区是很好的契机：“由于社区规模与户数的改变，将影响民众对社区的认同感及参与感，定制化的社区治理更加重要，因为这种量身打造的状况，会让居民的社区领域感增加，若能好好运用，对社区工作将有正面效应。若是有好的整体性道路层级系统的规划与配套，以及适当的法令制度设计，再加上文明进步的市民，这会是个以人为主的理想城市蓝图。”

也许，需要破除的不仅仅是小区的墙，而是阻碍人们能够交流和信任，并能够自由选择生活方式的无形的墙。

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